從國際經(jīng)驗看我國教育督導的發(fā)展走向

　　“教育督導是國家對教育工作實施有效管理的重要手段”，是政府履行教育職責的重要環(huán)節(jié)和有力突破口。我國自1986年恢復建立教育督導制度以來,教育督導在教育改革與發(fā)展中發(fā)揮了重要的保障作用,取得了顯著的成就,尤其在重點推動《義務教育法》的落實、推進素質(zhì)教育的實施等方面都發(fā)揮了極為重要的作用，但伴隨“兩基”目標的全面實現(xiàn)和基礎(chǔ)教育課程改革的不斷深入，教育督導制度也逐漸凸顯出一些弊端與局限。結(jié)合國際教育督導改革與發(fā)展的經(jīng)驗，筆者以為，新時代背景下，我國教育督導的改革與完善至少要實現(xiàn)以下五個方面的轉(zhuǎn)變與突破。
　一、教育督導職能：從“監(jiān)督”向“指導”轉(zhuǎn)變
關(guān)于教育督導的職能，1991年，國家教委頒布的《教育督導暫行規(guī)定》明確指出，教育督導是“對下級人民政府的教育工作、下級教育行政部門和學校的工作進行監(jiān)督、檢查、評估、指導，保證國家有關(guān)教育的方針、政策、法規(guī)的貫徹執(zhí)行和教育目標的實現(xiàn)。” 1999年，教育部《關(guān)于加強教育督導與評估工作的意見》也指出：“教育督導機構(gòu)要履行督導、評估、檢查、驗收的職能”。這些都對教育督導的職能做了相對比較明確的界定。學界一般認為，教育的督導職能有兩個：監(jiān)督與指導，“檢查”“評估”等都可看作是這兩個基本職能的方式、手段、結(jié)果或延伸。所謂“監(jiān)督”是指教育督導機構(gòu)通過對政府及有關(guān)部門履行教育管理職責,對學校及其他教育機構(gòu)組織的教育活動開展檢查、審核、評議、督促等活動,從而保障教育管理目標的實現(xiàn)。而“指導”是教育督導機構(gòu)對被督導對象在執(zhí)行教育法律法規(guī)和有關(guān)教育政策方面給予咨詢、幫助和引導,以保障教育管理目標的實現(xiàn)。監(jiān)督是指導的前提和基礎(chǔ),指導是監(jiān)督的延伸。監(jiān)督和指導分別構(gòu)成教育督導的“兩翼”，嚴格來說，這兩翼缺一不可，但究竟孰重孰輕，誰主誰次，這在不同的國家、不同的歷史時期，有著不同的認識與實踐走向。
整體來看，西方國家的教育督導職能明顯呈現(xiàn)出一種從重“監(jiān)督”到重“指導”的發(fā)展態(tài)勢。有學者研究指出：“西方國家教育督導職能大致經(jīng)歷了從以監(jiān)督為目的、視察為主要手段的行政監(jiān)督職能階段,到以監(jiān)督為目的、評價為手段的管理控制職能階段,再到以指導為目的、咨詢?yōu)橹饕�手段的行政指導職能階段三個重要階段”。當前很多國家教育督導的具體做法也很好地體現(xiàn)了這一發(fā)展趨勢。在日本，命令式督導體制被具有較強服務性的督導體制所取代。日本《地行法》就規(guī)定,指導主事只是對校長和教師提出建議和進行指導。督學人員屬于公務員,只有服務的義務,沒有將學校視為個人專屬物的權(quán)利,他們深入到學校內(nèi)部了解情況的目的不是為了監(jiān)督,而是在充分掌握情況的條件下,向?qū)W校提供服務,幫助學校改進工作。從中央到地方的督導部門可以說是融技術(shù)性、指導性、建議性和服務性為一體的職能部門。形成了視而不督、導而不令的現(xiàn)狀,服務性特色十分突出。在英國，教育標準局的核心哲學可以用一句座右銘表示：“以督導促改進”（Improvement through Inspection）�？梢�，教育標準局將督導的核心功能定位于改進，正如教育標準局第一任首席皇家督學薩瑟蘭（Suthland）在1992——1993學年年度報告中所言：“作為教育標準局的負責人，我有責任報告教育的質(zhì)量水準、學校管理的效率，以及學生們在精神、道德社會和文化等方面的發(fā)展，但教育標準局這一機構(gòu)存在的根本目的并不是報告和問責，而是改進學校教育，提升教育質(zhì)量。”
在我國，教育督導盡管也注意發(fā)揮“指導”的職能，但客觀的說，基本都是以“監(jiān)督”為主的，一提及教育督導，人們更多想到的是上級來檢查，來考核，而不是來幫助改進工作。當然，在我國教育管理發(fā)展的初級階段，在我國教育法制、教育督導制度等都還不太健全與完善的背景下，教育督導更多應該發(fā)揮“監(jiān)督”的職能；也正因為教育督導“監(jiān)督”職能的發(fā)揮，為我國教育的改革與發(fā)展，教育質(zhì)量的提升，做出了歷史性的貢獻。但隨著人們對教育教學質(zhì)量重視程度的普遍提高,隨著我國教育法制與教育督導制度的不斷完善，教育督導的指導職能將日漸凸顯，這既是國際教育督導發(fā)展的趨勢使然，也是我國教育督導自身發(fā)展的現(xiàn)實需要。
二、教育督導內(nèi)容：從“督政”到“督學”轉(zhuǎn)變
從教育督導的具體內(nèi)容來看，一般包括督政和督學兩個方面。“督政”指的是教育督導機構(gòu)對下級政府、同級和下級教育行政部門及其他相關(guān)部門執(zhí)行教育法律法規(guī)和教育政策的督導。“督學”指的是教育督導機構(gòu)對本行政區(qū)域所管轄的各級各類學校及其他教育機構(gòu)落實教育法律法規(guī)和教育政策的督導。前者督導的對象是政府和行政部門，后者督導的對象是學校及其他教育機構(gòu)。督政與督學是辯證統(tǒng)一的，兩者共同為保障教育法律法規(guī)和教育政策的貫徹落實而服務。
在美國，有關(guān)教育投入、教育設施、教育環(huán)境等方面均有明確的立法保障，因而，教育督導一般不包括督政，美國教育督導的目的在于幫助學校和教師改進工作，督促、建議、勸告及幫助學校解決問題，即更多地側(cè)重于督學。也因為教育督導內(nèi)容的這種轉(zhuǎn)變，人們甚至開始重新解釋督導的涵義，認為“督導是對學校提供的系統(tǒng)的專業(yè)和教學服務，以協(xié)助教師改善課程及教學”。從某種意義上說，美國的教育督導似乎有些類似于我國各級開展的教育教研活動，美國教育督導對督學的強調(diào)可見一斑。在澳大利亞，聯(lián)邦和州政府出臺的教育發(fā)展計劃很多都是針對學校的管理者、教師、教學行政人員的工作、學生的學業(yè)成績、課程和教學等問題而提出的,一系列的教育組織和機構(gòu)也都力圖解決學校一級的教育問題，教育督導的重點內(nèi)容也主要是督學。而在德國，一直堅持以對學校工作的督導為主,督導的具體內(nèi)容包括：督導學校的規(guī)劃和建設、督導課程和教學、督導教師管理。教育督導的重心仍然也在督學上。
我國自1986年恢復教育督導制度以來，“督政”一直是教育督導工作的主體，無論是“兩基”評估驗收,還是“兩全”目標的落實以及素質(zhì)教育的實施,都主要是以督政為主,重點是督導檢查政府貫徹執(zhí)行教育法律法規(guī)和教育政策的情況。應該說，這種以督政為主的教育督導強化了教育督導的行政監(jiān)控職能，推動了基礎(chǔ)教育事業(yè)的高效發(fā)展。但隨著政府教育公共服務職能的轉(zhuǎn)變,人民群眾對教育教學質(zhì)量的關(guān)注度與日俱增，尤其是伴隨我國新一輪基礎(chǔ)教育課程改革的深入推進，2006年新《義務教育法》以及《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020年)》的頒布，教育督導將由督政為主的“外延監(jiān)督”向以督學為主的“內(nèi)涵監(jiān)督”轉(zhuǎn)變，學校領(lǐng)導班子建設、教師隊伍建設、辦學行為、辦學標準、常規(guī)管理、素質(zhì)教育實施等將成為新時期教育督導關(guān)注的主要內(nèi)容。
三、教育督導機構(gòu)：從依附到獨立
教育督導機構(gòu)，屬于專門的教育監(jiān)督、檢查、評估、指導機構(gòu)，有別于教育行政主管部門。教育行政主管部門主要是運用行政權(quán)管理教育，教育督導機構(gòu)如果設置其中，就會加強行政權(quán)而忽視專業(yè)能力建設，從而使教育督導機構(gòu)淪為一般性的教育行政部門，或者因為附設在教育行政機構(gòu)當中，涉入各種利益紛爭，并極有可能成為教育行政部門的附庸。教育督導機構(gòu)要真正發(fā)揮其監(jiān)督與指導職能，必須保持其相對獨立性，這也是世界各國教育督導機構(gòu)變革的基本經(jīng)驗。如英國在頒布《1992年（學校）教育法》以后，就把教育標準局從原教育部獨立出來，取代原來的女王督學團，成為一個非政府序列的政府部門，受女王主任督學領(lǐng)導，負責監(jiān)督和協(xié)調(diào)全國的督導工作，它只對議會負責，每年向議會提交教育質(zhì)量報告，而不是對教育行政部門負責。2005年6月15日,俄聯(lián)邦教育與科學部部長安德烈·富爾先科在俄聯(lián)邦杜馬會議上作了題為“教育發(fā)展主要任務”的報告。部長在介紹即將出臺的一系列法律法規(guī)中提到,必須“保證聯(lián)邦主體教育監(jiān)管部門獨立于教育主管部門和學校,以履行督察的職責”。
在中國，教育督導機構(gòu)的設置模式主要有三種，即獨立模式、相對獨立模式和教育部門內(nèi)部設置模式，并由此形成了三類機構(gòu)：人大通過決議成立的人民政府教育督導機構(gòu)、政府批準成立的人民政府教育督導機構(gòu)、教育行政部門內(nèi)設教育督導機構(gòu)。目前全國31個省（自治區(qū)、直轄市）全部成立了人民政府教育督導團（室），98.5%的地（市）級建立了教育督導機構(gòu)，其中91.1%是人民政府教育督導機構(gòu)。全國共有2716個縣建立了督導室，其中人民政府稱謂的占82.7%。這些機構(gòu)名義上是“人民政府”教育督導機構(gòu)，而實際上是教育行政主管部門的一個內(nèi)設機構(gòu)，受教育行政主管部門的領(lǐng)導。我國教育督導機構(gòu)的這種設置，從體制上決定了各級教育督導機構(gòu)必然要受到同級教育行政部門的各種約束（如人、財、物、職責分工、考核、獎懲等），難以獨立開展工作，更難以對本級教育行政機關(guān)行使教育督導權(quán)，也更不可能去“問責”了。任何督導機構(gòu)要想確保科學、中立地開展工作，首先必須“獨善其身”，解除與督導對象之間的附屬與利益瓜葛。因此，我們建議教育督導機構(gòu)應由人大授權(quán)、政府設置，與教育行政部門平行并隸屬于同級人民政府領(lǐng)導，其具體的工作機制是：政府作出決策后，教育行政部門執(zhí)行，教育督導部門檢查、督促其執(zhí)行情況，督導部門代表國家和政府履行監(jiān)督與指導之職能。
四、教育督導隊伍：從經(jīng)驗型到專業(yè)化
督導人員是教育督導工作的`具體組織者和實施者,其組成結(jié)構(gòu)和素質(zhì)水平直接影響督導工作的效能。大凡教育督導成功的國家，是與它有一支專業(yè)化水平較高的督導隊伍密切相關(guān)的。美國教育督導人員一般要求具有博士學位，并有多年教育實踐經(jīng)驗；在教育學科領(lǐng)域，設有教育督導博士學位，招收具有教育實踐基礎(chǔ)的學生。法國要求所有的督學需經(jīng)過法律規(guī)定的程序選拔，要具備相應領(lǐng)域的專家資格，并規(guī)定在督學上任之前，必須接受為期兩年的專業(yè)培訓。在加拿大，“成功的教學經(jīng)驗”是加拿大各省督導人員獲得任職的先決條件，早在20世紀中期就正式要求具有“碩士學位或具有同等學力的實際水平”，一般省教育督導員都必須經(jīng)過“嚴格的省級考試”。
我國對教育督導人員也提出了相應的從業(yè)資格與要求，如1996年原國家教委印發(fā)的《關(guān)于加強教育督導隊伍建設的幾點意見》對教育督導人員的學歷要求和實踐要求是： 具有大學本科（縣督學可大學�？疲┮陨蠈W歷或同等學力， 有七年以上從事教育工作的經(jīng)歷， 熟悉教育業(yè)務， 具有獨立工作的能力和一定的寫作能力。2008年《教育督導條例》（征求意見稿）規(guī)定教育督導人員的實踐要求是： 從事教育教學或者教育科研、教育行政管理工作10年以上，并經(jīng)教育督導機構(gòu)專業(yè)考核合格。但整體來看，我國教育督導隊伍建設存在以下問題：一是對專業(yè)化認識不足。我國教育督導機構(gòu)多以“人民政府”的名義附設于教育行政部門，因而督導工作的開展主要依靠政府行政權(quán)力而非專業(yè)權(quán)威，似乎不需要太多專業(yè)支持；二是教育督導人員缺乏嚴格的準入制度。作為一項專業(yè)工作，應先接受嚴格的專業(yè)訓練獲得相應的專業(yè)知識和專業(yè)技能，經(jīng)嚴格考核確認后，才被授予其專業(yè)資格證并持證上崗。但我國教育督導人員的準入遵循的是“先上崗后培訓”，即有關(guān)人員先在教育督導部門工作后，再去學習一段時間，通過考查，就自然獲得了教育督導資格證；三是缺乏系統(tǒng)的、專業(yè)化培訓。目前，全國只有北京師范大學和華東師范大學等少數(shù)幾所大學培訓有關(guān)教育督導人員，大多數(shù)督導人員專業(yè)訓練缺乏，經(jīng)驗型督導成份居多。教育督導工作迫切需要具備特定知識結(jié)構(gòu)、技術(shù)技能、理論修養(yǎng)的主體來承擔，如何制訂嚴格的教育督導人員的資格、職級、標準、任用、培訓和發(fā)展等制度，這是我國教育督導隊伍建設的主要努力方向。
五、教育督導實施：從主觀性到法制化
如前所敘，教育督導要履行監(jiān)督、檢查、評估、指導的職能，如何履行這些職能？以什么方式、什么程序、什么標準來“督”來“導”，由什么機構(gòu)來督導，顯然，對這些問題的回答，都不是建立在個人主觀意志基礎(chǔ)之上的。毫不夸張的說，一個國家教育督導的科學化、制度化、法治化程度，直接決定著教育督導的質(zhì)量與水平，并進而影響著一個國家的教育改革與發(fā)展。