財政支出績效評價體系的構(gòu)建

如何在現(xiàn)有的財政預(yù)算管理體制下做好財政監(jiān)管工作，使有限的財力創(chuàng)造更多的效益，是對財政支出管理提出的新課題。建立單位、財政、審計三個層面的財政支出績效評價體系，實施財政支出效益評價，是加強財政支出監(jiān)管的重要手段，也是轉(zhuǎn)變財政管理職能、改進(jìn)財政預(yù)算管理的需要。為此，本文就建立財政支出績效評價體系作一探討。
一、財政支出效益評價的目標(biāo)、對象和范圍選擇
評價目標(biāo)概括地說就是評價財政支出和耗用效益，即財政支出的合比例性、效益性；評價對象包括財政部門、財政資金使用部門（單位）、公共支出項目。與此對應(yīng)，財政支出效益評價可分為綜合效益評價和項目效果評價。綜合效益評價包括財政支出總量效益評價和財政支出結(jié)構(gòu)效益評價，項目效果評價是指對具體支出項目所產(chǎn)生的效益的評價。
二、評價的選用、指標(biāo)的設(shè)置和標(biāo)準(zhǔn)的選取
１．評價方法是開展評價工作的重要手段。，可供選擇的方法有以下幾種：①成本—效益法。這種方法廣泛于成本和效益都能準(zhǔn)確計量的評價，如公共工程項目等，但對于成本和效益都無法用貨幣計量的項目，難以使用。②最低成本法（也叫最低費用選擇法）。它適用于成本易于計量而效益不易計量的支出項目，如一些社保項目支出。其優(yōu)點是簡化效益的，在效益確定的條件下，只分析其成本費用的高低。③綜合指數(shù)法。它在計算多種經(jīng)濟(jì)效益指標(biāo)指數(shù)的基礎(chǔ)上，根據(jù)一定的權(quán)數(shù)計算出綜合經(jīng)濟(jì)效益指標(biāo)。通過將各環(huán)節(jié)或各經(jīng)濟(jì)效益單項指標(biāo)值進(jìn)行綜合，并以此說明總體和各環(huán)節(jié)的經(jīng)濟(jì)效益水平。此方法準(zhǔn)確度高、全面、適用廣泛，但在指標(biāo)選擇和標(biāo)準(zhǔn)值確定方面比較復(fù)雜，操作難度大。④公眾評判法。即通過選擇有關(guān)方案進(jìn)行評估，并對公眾進(jìn)行問卷或抽樣調(diào)查，以評判其效益。這種方法適合于對公共管理部門和財政投資興建的公共設(shè)施等項目進(jìn)行評價，缺點是適應(yīng)范圍有限，有一定的模糊性。⑤因素分析法。這種方法注重考察公共支出項目的直接費用與間接費用，將各種費用因素盡量列舉出來，同時將各種可能的直接效益和間接效益列舉出來，加以排序，進(jìn)行綜合分析。⑥動態(tài)比較法。將某類支出或項目的歷史數(shù)據(jù)進(jìn)行對比分析，了解歷史上的變化和效益波動情況，通過歷史數(shù)據(jù)排列，既可看出趨勢，也可了解相關(guān)因素在不同時期的影響及其作用機理，進(jìn)而分析效益差異的成因及改進(jìn)方向。⑦攤提計算法。主要用于項目支出，利用年盈余回收的時限計算投資風(fēng)險。攤提時間越短，投資風(fēng)險越小。⑧目標(biāo)評價法。它是將當(dāng)期經(jīng)濟(jì)效益或社會效益水平與其預(yù)先目標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行對比分析的方法。
２．評價指標(biāo)體系的建立。評價指標(biāo)體系是建立財政支出評價的載體，財政支出效益必須通過評價指標(biāo)予以體現(xiàn)�？茖W(xué)、完整的評價指標(biāo)體系是取得正確評價結(jié)果的先決條件，因而指標(biāo)體系的設(shè)計應(yīng)體現(xiàn)完整性、科學(xué)性及易操作性等特點，堅持經(jīng)濟(jì)性、效率性和有效性兼顧的原則，按照評價目標(biāo)和財政支出范圍分層設(shè)置。
３．評價標(biāo)準(zhǔn)是衡量公共財政支出效益的標(biāo)準(zhǔn)。在評價指標(biāo)確定后，選取恰當(dāng)?shù)脑u價標(biāo)準(zhǔn)值是使評價結(jié)果科學(xué)、公正的保證，評價標(biāo)準(zhǔn)值應(yīng)以財政支出性質(zhì)、類別為基礎(chǔ)，按照不同地區(qū)、行業(yè)、項目規(guī)模，采用歷史經(jīng)驗、政策標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)理統(tǒng)計分析、專家評估、公眾印象等方法取得。①關(guān)于支出項目評價標(biāo)準(zhǔn)，一是項目工程技術(shù)、施工效率、質(zhì)量管理等標(biāo)準(zhǔn)，來源于項目技術(shù)質(zhì)量統(tǒng)計資料；二是項目效益標(biāo)準(zhǔn)，包括成本凈現(xiàn)值、資金到位率、財務(wù)收益率、投資利稅率等標(biāo)準(zhǔn)，主要來源于項目財務(wù)統(tǒng)計數(shù)據(jù)；三是項目的社會效益標(biāo)準(zhǔn)，如公眾滿意度、就業(yè)、環(huán)境改善及脫貧情況等。②關(guān)于部門（單位）評價標(biāo)準(zhǔn)，包括部門辦事效率、標(biāo)準(zhǔn)成本率、計劃目標(biāo)完成情況、服務(wù)滿意度等標(biāo)準(zhǔn)資金項目預(yù)算執(zhí)行情況。資金使用最終效益是評價資金使用單位效益的基本標(biāo)準(zhǔn)。③關(guān)于財政支出綜合效益標(biāo)準(zhǔn)，以促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會和各項事業(yè)發(fā)展、做大“財政經(jīng)濟(jì)蛋糕”為主要目標(biāo)，具體有反映財政資金規(guī)模水平、財政收支發(fā)展?fàn)顩r、財政資金適度水平、自給能力及管理水平、合理支出結(jié)構(gòu)等標(biāo)準(zhǔn)，取值基礎(chǔ)可以是歷史經(jīng)驗數(shù)據(jù)或通過縱橫對比分析采集。
評價標(biāo)準(zhǔn)值的選取是一項十分復(fù)雜的工作，既要依賴龐大的系統(tǒng)支撐，又要與部門政策標(biāo)準(zhǔn)、社會認(rèn)知度及其他標(biāo)準(zhǔn)相銜接；既要解決標(biāo)準(zhǔn)值層次性、社會效益量化問題，又要盡可能解決標(biāo)準(zhǔn)值統(tǒng)一性和可操作性問題，逐步建立起與支出指標(biāo)相適應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)值體系。
三、財政支出績效評價體系的構(gòu)建
建立財政支出績效評價體系不僅包括一套指標(biāo)體系、標(biāo)準(zhǔn)體系和評價體系，還應(yīng)有一套完整的財政支出評價工作制度體系，包括評價的組織管理制度、實施辦法及工作流程、結(jié)果運用等。
１．單位、財政部門和審計機關(guān)三層次的財政支出效益評價制度安排。單位負(fù)責(zé)提出購買公共產(chǎn)品的依據(jù)和用最少的錢獲得最大結(jié)果的項目設(shè)計，并在預(yù)算執(zhí)行過程中對部門支出項目的目標(biāo)、任務(wù)、投入規(guī)模與結(jié)構(gòu)、投入效果進(jìn)行評價，通過支出項目執(zhí)行結(jié)果與計劃的對比、項目投入規(guī)模與實際達(dá)成目標(biāo)的對比，來評價項目是否較好地實現(xiàn)了效益和堅持了例行節(jié)約原則，項目實施過程中存在的和相應(yīng)的措施。財政部門根據(jù)經(jīng)濟(jì)效益原則和例行節(jié)約原則，結(jié)合單位自我評價，負(fù)責(zé)對該項公共產(chǎn)品的購買作綜合效益評價。審計部門負(fù)責(zé)對該筆資金使用效率進(jìn)行績效審計評價，即在預(yù)算執(zhí)行過程中和執(zhí)行后，根據(jù)財務(wù)管理業(yè)務(wù)，對照原定目標(biāo)和計劃，檢查項目的實際執(zhí)行情況，主要側(cè)重于貨幣支出效益的檢查，依據(jù)計劃與實際的對照，對公共投資項目在支出結(jié)構(gòu)、效益、效率和效果四個方面進(jìn)行審核�？冃�審計是財政支出效益評價結(jié)果公正合理的有效保障，是在單位自我評價和財政綜合評價基礎(chǔ)上對財政支出的財務(wù)合規(guī)性和經(jīng)濟(jì)合理性的進(jìn)一步審核。財政部門根據(jù)審計部門的審計結(jié)果對各單位進(jìn)行支出效益評級，并作為來年預(yù)算安排、項目支出評價考慮的因素。
２．財政支出效益評價實施辦法及工作流程。規(guī)定評價應(yīng)遵循的原則，確定評價的重點，明確評價采取的方法，規(guī)范評價的基本流程。評價工作基本程序為：①制定工作計劃，確立評價對象；②組織專業(yè)小組，聘請專家；③設(shè)計評價方案，下達(dá)評價通知；④督促部門自評，收集整理資料；⑤實施評價，形成評價報告；⑥做好評價。財政支出效益評價應(yīng)堅持定性評價和定量評價、事前評價與事后評價、定期評價和經(jīng)常性評價、當(dāng)前評價與長遠(yuǎn)評價、自我評價與外部評價相結(jié)合，形成評價工作制度。
３．評價結(jié)果的運用。評價結(jié)果應(yīng)及時報告同級政府和有關(guān)部門作為決策，送組織人事等部門作為公共管理部門績效考核的參考，并為加強項目管理、監(jiān)督提供經(jīng)驗。評價結(jié)果作為財政信息庫的重要組成部分，為財政預(yù)算編制、優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)和提高支出效率提供信息支持。重大支出項目的評價結(jié)果，經(jīng)同級政府批準(zhǔn)后，可通過新聞媒體對外公布，以加強監(jiān)督。各級政府和財政部門應(yīng)建立重大財政支出獎優(yōu)罰劣機制，對決策科學(xué)、項目實施成效巨大的部門，給予必要的獎勵，反之，則給予必要的制裁，對評價報告暴露的財政收支、工程質(zhì)量等方面問題，依法進(jìn)行查處。
四、操作思路
根據(jù)制度經(jīng)濟(jì)學(xué)關(guān)于制度變遷的有關(guān)論述，我們可以得出結(jié)論：作為一項制度創(chuàng)新，財政支出績效評價體系的形成應(yīng)該是各利益方博弈的一種結(jié)果，它可能不是最優(yōu)的（毫無疑問它至少是一種次優(yōu)選擇），但一定是運行成本最低的。根據(jù)我國漸進(jìn)式改革的成功經(jīng)驗和財政支出效益評價的及實踐看，迅速徹底地建立科學(xué)完整的財政支出績效評價體系尚不具備條件，但按照“循序漸進(jìn)、先易后難、先粗后細(xì)、由簡到繁、從具體到一般”的思路向核心目標(biāo)逼近，就可以通過新舊制度帶來的效率差距使舊制度向新制度轉(zhuǎn)化，減少制度創(chuàng)新的成本。?

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