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關于中國行政訴訟中的舉證責任
論 文 摘 要
我國1990年10月1日實施的《中華人民共和國行政訴訟法》中首次把舉證責任引進行政訴訟中，這是我國訴訟法律發(fā)展的進步。我國行政訴訟中的舉證責任在承擔的主體上與刑事訴訟和民事訴訟不同，它既不是由雙方當事人分擔，也不是由原告負擔，而是由被告承擔，這被稱為舉證責任倒置，其原因：第一、行政訴訟中所針對的訴訟標的是被訴具體行政行為的合法性，而該具體行政行為是由作為被告的行政機關作出的。第二，作為被告的行政機關與原告相比具有舉證優(yōu)勢。第三、行政訴訟中由行政機關承擔舉證責任，能夠有效保證行政機關依法行政。其意義：第一、有利于保護原告的合法利益，防止原告的合法權益遭受不法行為的傷害。第二、有利于提高行政機關依法行政的水平。第三、有利于規(guī)范證據(jù)的提供、調取等活動。在我國行政訴訟中被告應遵循舉證范圍及舉證期限規(guī)則，并承擔舉證期限內不能舉證的法律后果。但原告在以下情況下也應承擔相應的舉證責任：第一、證明起訴符合法定條件，但被告認為原告起訴超過期限的除外。第二、在起訴被告不作為的案件中，證明其提出申請的事實。第三、在一并提起的行政賠償訴訟中，證明因受被訴行為侵害而造成損失的事實。第四、其他應當由原告承擔舉證責任的事項。我國實施的行政訴訟的舉證責任制度充分體現(xiàn)了行政訴訟的目的，對缺乏舉證能力的相對一方當事人通過行政訴訟保護自己的合法權益，具有重大意義。只有行政訴訟雙方的舉證責任清晰、明確，我國的行政訴訟制度才能起到其應有的重要意義。
關鍵詞：我國 行政訴訟 舉證 責任
舉證責任制度最早產(chǎn)生于古羅馬時代，古羅馬的舉證責任制度已經(jīng)比較健全，對后世產(chǎn)生了極大的影響，為世界各國所普遍采用。⑴一般認為，舉證責任是法律假定的一種后果，特指承擔該責任的當事人必須對自己的主張舉出主要的事實根據(jù)，以證明其確定存在，否則將承擔敗訴后果。⑵舉證責任制度是行政訴訟證據(jù)制度的核心內容。而行政訴訟的舉證責任是指在行政訴訟中，當事人應當舉出證據(jù)證明自己的主張，否則，將承擔敗訴風險及不利后果的制度。我國在1990年10月1日實施的《中華人民共和國行政訴訟法》中首次把舉證責任引進行政訴訟中，這是我國訴訟法律發(fā)展的進步。《中華人民共和國行政訴訟法》第三十二條規(guī)定：“被告對作出的具體行政行為負有舉證責任，應當提供作出該具體行政行為的證據(jù)和所依據(jù)的規(guī)范性文件�！币约白罡呷嗣穹ㄔ骸蛾P于行政訴訟證據(jù)若干問題的規(guī)定》第一條規(guī)定：“被告對作出的具體行政行為負有舉證責任，應當在收到起訴狀副本之日起十日內向，提供據(jù)以作出被訴具體行政行為的全部證據(jù)和所依據(jù)的規(guī)范性文件。被告不提供或者無正當理由逾期提供證據(jù)的，視為被訴具體行政行為沒有相應的證據(jù)。”；最高人民法院《關于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第二十六條規(guī)定：“在行政訴訟中，被告對其作出的具體行政行為承擔舉證責任。被告應當在收到起訴狀副本之日起10日內提交答辯狀，并提供作出具體行政行為時的證據(jù)、依據(jù)；被告不提供或者無正當理由逾期提供的，應當認為該具體行政行為沒有證據(jù)、依據(jù)�！�。根據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》、最高人民法院《關于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》及最高人民法院《關于行政訴訟證據(jù)若干問題的規(guī)定》可以看出，我國從立法上明確了作為被告的行政機關對具體行政行為負舉證責任是行政訴訟舉證責任分擔（舉證責任分擔是指法律規(guī)定當法院無法查清案件事實時，應判由誰承擔敗訴后果的問題）的基本原則。⑶在行政訴訟中具體行政行為合法與否是行政訴訟案件的核心問題，當被告不能證明具體行政行為合法時，將承擔敗訴后果，而原告并不因為沒有證據(jù)證明具體行政行為的違法性而敗訴，在現(xiàn)實生活中人們通常稱之為舉證責任倒置原則。
一、我國行政訴訟舉證責任的特征
行政訴訟中的舉證責任在承擔的主體上與刑事訴訟和民事訴訟不同，它既不是由雙方當事人分擔，也不是由原告負擔，而是由被告承擔，這被稱為舉證責任倒置。⑷但與民事訴訟中作為例外的舉證責任倒置不同，在行政訴訟范圍內，它是原則而非例外的倒置。被告在行政訴訟中承擔主要的舉證責任。被告要對具體行政行為的合法性承擔舉證責任，必須舉出事實根據(jù)和法律根據(jù)來證明具體行政行為合法，如果不能證明自己被訴的具體行政行為合法，則無須原告證明其行為違法，被告就承擔敗訴的法律后果。而原告在行政訴訟中也要承擔相應的舉證責任。最高人民法院《關于行政訴訟證據(jù)若干問題的規(guī)定》第四條規(guī)定：“公民、法人、或者其他組織向人民法院起訴時，應當提供其符合起訴條件的相應證據(jù)材料。被告認為原告起訴超過法定期限的，由被告承擔舉證責任�！� 在大多數(shù)情況下，原告很難或者完全不能占有關于具體行政行為的足夠證據(jù)。原告在行政管理中，處于被管理者和被支配者的地位，無法全面收集到認為具體行政行為違法的證據(jù)。同時，部分專業(yè)性、技術性較強的行政案件中，具體行政行為是否合法，需要借助于專門技術人員通過技術檢測手段才能確定，而原告則缺乏被告所具有的條件來發(fā)現(xiàn)、保存、收集所需要的證據(jù)。原告在行政法律關系中的弱勢地位決定了其無法承擔主要的舉證責任，而只能承擔相應的舉證責任。通過以上可以看出我國的行政訴訟實行有限制的“誰主張，誰舉證”的規(guī)則。
二、行政訴訟中舉證責任倒置的原因
行政訴訟中舉證責任倒置的確立直接源于《中華人民共和國行政訴訟法》的明文規(guī)定。但法律并不是隨意加以制定的，這背后蘊含著深厚的法理基礎：
第一、行政訴訟中所針對的訴訟標的是被訴具體行政行為的合法性，而該具體行政行為是由作為被告的行政機關作出的。對該行政行為的合法性來說，作出具體行政行為的行政機關應當有充分的事實材料證明其行政行為的合法性，這是被告承擔舉證責任的基礎。根據(jù)“誰主張，誰舉證”的原理，被告應當對該具體行政行為的合法性負舉證責任，盡管原告從形式上看也處在主張者的地位，他主張具體行政行為的不合法性�！安缓戏ㄐ浴毕鄬τ凇昂戏ㄐ詠碚f更難以證明，而合法性相對來說容易證明。
第二，作為被告的行政機關與原告相比具有舉證優(yōu)勢。在行政程序中，行政機關處于主動地位，一般情況下，依其單方面意思表示即能引起行政法律關系的發(fā)生、變更或消滅；而公民、法人或者其他組織則處于被動地位。由于行政法律關系中雙方當事人地位的不同，原告無法或者很難收集到證據(jù)，即使收集到，也可能難以保全。在一些特定情況下，原告甚至幾乎沒有舉證能力。相對于原告而言，具備專業(yè)知識和技術條件的行政機關則具有更優(yōu)越、更現(xiàn)實、更充分的舉證能力。
第三、行政訴訟中由行政機關承擔舉證責任，能夠有效保證行政機關依法行政。由行政機關負舉證責任，意味著只有在法院認為被訴具體行政行為為正確無疑的情況下，行政機關才能勝訴。如果該具體行政行為的合法性難以判斷，法律就推定該具體行政行為不具有合法性，行政機關就要敗訴。這就為行政機關依法行政提出了更高的要求。
通過以上分析不難看出行政訴訟中舉證責任必然落在被告即作出具體行政行為的行政機關肩上，這充分保護了公民、法人或者其他組織的合法權益；防止公民、法人或者其他組織的合法權益遭受不法行為的傷害。
三、行政訴訟中施行舉證責任倒置原則的意義
第一、有利于保護原告的合法利益，防止原告的合法權益遭受不法行為的傷害。面對擁有行政權利的強大的行政機關，原告總是處于弱勢地位。因此，只有通過加強對弱勢方的保護，才能營造良好的行政審判環(huán)境，對保護訴權、體現(xiàn)法律面前平等精神起到積極有效的作用。
第二、有利于提高行政機關依法行政的水平。舉證責任倒置原則強化了行政機關及其工作人員的法律意識，促進行政機關依法行政，促使行政機關嚴格遵守“先取證，后裁決”的程序規(guī)則，從而防止其實施違法行為和濫用權利。
第三、有利于規(guī)范證據(jù)的提供、調取等活動。并且有助于融合現(xiàn)代法治和程序正當觀念，使我國的行政訴訟法與國際接軌，逐漸趨向依法行政，真正實現(xiàn)平等、自由、開放、透明、公正、效率、依法行政、司法獨立等現(xiàn)代法治的基本觀念在我國法律中的體現(xiàn)。
四、行政訴訟中被告的舉證責任及舉證規(guī)則
《中華人民共和國行政訴訟法》第三十二條規(guī)定，“被告對作出的具體行政行為負有舉證責任，應當提供作出該具體行政行為的證據(jù)和所依據(jù)的規(guī)范性文件�！毙姓V訟是由行政機關的具體行政行為而引起的，如果沒有沒有具體行政行為，也就不會發(fā)生行政訴訟。從這個意義上說，由被告對具體行政行為承擔舉證責任是“誰主張，誰舉證”這個一般舉證責任規(guī)則在行政訴訟中的特殊體現(xiàn)。
在行政訴訟中被告在承擔舉證責任應遵循的規(guī)則：
第一、舉證范圍。依據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第三十二條規(guī)定：“應當提供作出該具體行政行為的證據(jù)和所依據(jù)的規(guī)范性文件。”的規(guī)定，被告在承擔舉證責任提供證據(jù)時，即要提供作出該具體行政行為的事實根據(jù)，也要提供該具體行政行為的法律根據(jù)即所依據(jù)的法律、法規(guī)、規(guī)章等規(guī)范性文件。事實清楚、證據(jù)確鑿，適用法律、法規(guī)正確是具體行政行為合法有效的必備要件，缺少任何一個因素，這個具體行政行為就是有違法的。因此，作為被告的行政機關要證明被訴具體行政行為是合法的，就必須提供作出具體行政行為的事實證據(jù)和法律依據(jù)�！吨腥A人民共和國行政訴訟法》第三十三條規(guī)定：“在訴訟過程中，被告不得自行向原告和證人收集證據(jù)�！� 這樣規(guī)定的原因在于：根據(jù)實施行政行為的程序，行政機關應當先取證，后裁決。在行政訴訟中，被告應當已經(jīng)具備了作出裁決的依據(jù)，否則其在程序上已經(jīng)違法。如果允許被告在訴訟中可以取證，則不利于督促行政機關遵循“先取證，后裁決”的規(guī)則�？墒�，如果人民法院依據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第三十四條的規(guī)定：“人民法院有權要求當事人提供或者補充證據(jù)。”要求當事人提供或者補充證據(jù)，這時被告在訴訟過程中的取證行為才是合法的。
第二、舉證期限。最高人民法院《關于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第二十六條規(guī)定：“在行政訴訟中，被告對其作出的具體行政行為承擔舉證責任。被告應當在收到起訴狀副本之日起10日內提交答辯狀，并提供作出具體行政行為時的證據(jù)、依據(jù)；被告不提供或者無正當理由逾期提供的，應當認為該具體行政行為沒有證據(jù)、依據(jù)�！敝詫Ρ桓娴呐e證期限作出如此嚴格的限定主要是為防止被告行政機關在法院審理案件期間非法收集證據(jù)，保證行政訴訟的公正與效率，有利于監(jiān)督行政機關遵循“先取證，后裁決”的程序規(guī)則。在行政訴訟中，被告如果只提交答辯狀而不提供證據(jù)，或者故意拖延提供證據(jù)的時間，直至庭審的最后階段才把證據(jù)拋出來，就會使原告沒有充分的時間準備相應的反證，或者根本沒有機會進行辯駁，這對原告來說顯然是不公正的。另一方面，如果被告在庭審過程中不斷地提供證據(jù)，人民法院往往不得不中斷開庭以核實各種突然出現(xiàn)的情況，這樣就會造成訴訟拖延，使案件長時間不能審結，影響行政審判的效率，而且也使集中審理難以實現(xiàn)，反過來又影響庭審的質量。此外，拖延舉證時間，也會給被告事后補充收集證據(jù)提供很多機會，不利于監(jiān)督行政機關遵循“先取證，后裁決”的程序規(guī)則。雖然最高人民法院《關于行政訴訟證據(jù)若干問題的規(guī)定》第一條規(guī)定，被告對作出的具體行政行為負有舉證責任，應當在法定的舉證期限內即被告在收到起訴狀副本之日起十日內，提供據(jù)以作出被訴具體行政行為的全部證據(jù)和所依據(jù)的規(guī)范性文件。但并不排除被告在經(jīng)人民法院準許的情況下補充相關證據(jù)。最高人民法院《關于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第二十八條規(guī)定，“有以下情形之一的，被告經(jīng)人民法院準許可以補充相關證據(jù)：（一）被告在作出具體行政行為時已經(jīng)收集證據(jù)，但因不可抗拒力等正當事由不能提供的；（二）原告或者第三人在訴訟過程中，提出了其在被告實施行政行為工程中沒有提出的反駁理由或者證據(jù)的。”
第三、舉證期限內不能舉證的法律后果
被告在法定期限內即被告在收到起訴狀副本之日起十日內不能提供或無正當理由逾期提供作出該具體行政行為時的證據(jù)、依據(jù)的。依據(jù)最高人民法院《關于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第二十六條規(guī)定：“應當認定該具體行政行為沒有證據(jù)、依據(jù)�！狈ㄔ嚎梢耘袥Q撤消被訴具體行政行為或是確認被訴具體行政行為違法，由被告承擔敗訴的法律后果。
五、行政訴訟中原告的舉證責任
行政訴訟中被告對具體行政行為承擔舉證責任，原告亦應當某些情況下承擔一定的舉證責任。在《中華人民共和國行政訴訟法》中對原告的舉證責任問題并沒有作出明確的規(guī)定，但在最高人民法院《關于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》及最高人民法院《關于行政訴訟證據(jù)若干問題的規(guī)定》中都對原告的舉證責任問題作了明確的規(guī)定�？梢钥闯鲈娉袚e證責任的事項僅限于法律的特別規(guī)定，是對被告對具體行政行為承擔舉證責任這一基本原則的補充，原告只要證明和行政機關之間存在一個具體行政行為且于該具體行政行為有利害關系就足以。當然，對行政機關的不作為的案件要證明其提出申請的事實。所以應將原告承擔舉證責任的范圍嚴格限定于法律所規(guī)定的事項，而不能任意的擴大。
在行政訴訟中原告應承擔的舉證責任：
第一、證明起訴符合法定條件，但被告認為原告起訴超過期限的除外。最高人民法院《關于行政訴訟證據(jù)若干問題的規(guī)定》第四條規(guī)定：“公民、法人、或者其他組織向人民法院起訴時，應當提供其符合起訴條件的相應證據(jù)材料。被告認為原告起訴超過法定期限的，由被告承擔舉證責任�！碑斒氯似鹪V應具備法律規(guī)定的法定要件即起訴條件，其目的是為了避免濫訴。所以證明起訴是否符合行政訴訟法規(guī)定的條件當然應由原告來證明，而不應由被告來承擔。但關于是否超過起訴法定期限的舉證責任，則應由被告承擔。因為是被告主張原告起訴超過法定期限的，被告要對自己提出的主張負責，并且被告還負有告知原告起訴期限的義務，原告是否履行該義務也應由被告來證明。
第二、在起訴被告不作為的案件中，證明其提出申請的事實。最高人民法院《關于行政訴訟證據(jù)若干問題的規(guī)定》第四條規(guī)定：“在起訴被告不作為的案件中，原告應當提供其在行政程序中曾經(jīng)提出的證據(jù)材料�！辈蛔鳛榘讣切姓芾硐鄬θ艘孕姓䴔C關拒絕、不予答復、拖延或沒有有效履行職責為由而提起訴訟的案件。在此類案件中，行政相對人的申請是行政機關實施一定行為的前提，沒有申請行為，行政機關拒絕、拖延等不作為行為當然無從談起。因此原告應當提供其在行政程序中曾經(jīng)提出申請的證據(jù)材料。但最高人民法院《關于行政訴訟證據(jù)若干問題的規(guī)定》第四條還規(guī)定了原告在起訴被告不作為的案件中，無須提供其在行政程序中曾經(jīng)提出申請的證據(jù)材料的情形：“（一）、被告應當依權利主動履行法定職責的；（二）、原告因被告受理申請的登記制度不完備等正當事由不能提供相關證據(jù)材料并能夠作出合理說明的�！�
第三、在一并提起的行政賠償訴訟中，證明因受被訴行為侵害而造成損失的事實。最高人民法院《關于行政訴訟證據(jù)若干問題的規(guī)定》第五條規(guī)定：“在行政賠償訴訟中，原告應當對被訴具體行政行為造成損害的事實提供證據(jù)。”在行政賠償案件中，對侵犯公民、法人或者其他組織合法權益的確認及具體行政行為是否合法，需要由被告承擔責任，但賠償是以損害為前提的，而損害存在的事實應由原告即要求賠償者承擔舉證責任。
第四、其他應當由原告承擔舉證責任的事項。
通過以上規(guī)定可以肯定的說，行政訴訟中原告也應該承擔舉證責任，但這個舉證責任是有限的。由原告承擔有限舉證責任有利于增強原告對自己合法利益的保護意識，促使其有效、積極地舉證。
綜上所述，在行政訴訟中，訴訟的雙方一是原告，即具體行政行為中的行政管理相對人，另一方是被告，即具有行政行為能力行政主體，只有明確訴訟雙方各自在提供證據(jù)證明自己主張的責任，才能使法官對訴訟案件的有一準確的處斷。我國實施的行政訴訟的舉證責任制度充分體現(xiàn)了行政訴訟的目的：保護公民、法人或者其他組織的合法權益；防止公民、法人或者其他組織的合法權益遭受不法行為的傷害。對缺乏舉證能力的相對一方當事人通過行政訴訟保護自己的合法權益，具有重大意義。在行政訴訟中只有訴訟雙方的舉證責任清晰、明確，我國的行政訴訟制度才能起到其應有的重要意義。
注釋
�、拧蹲C據(jù)學》 樊崇義主編 中國人民公安法學出版社 第198頁
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�、恰缎姓ㄅc行政訴訟法》 張樹義主編 法律出版社 第139頁
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參考文獻
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2、《行政法與行政訴訟法》 張樹義主編 法律出版社 2001年出版
3、《行政訴訟中的舉證責任及證明標準》 夏立彬 網(wǎng)文先鋒
4、《訴訟法案例精解》 張榕 主編 廈門大學出版社 2004年出版
5、《證據(jù)法學》 何家弘 劉品新 法律出版社 2004年出版
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