淺談行政公益訴訟
行政公益訴訟，又簡稱為行政公訴，是指公民認為行政主體行使職權的行為違法，侵害了公共利益或有侵害之虞時，雖與自己無直接利害關系，但為維護公益，而向特定機關提出起訴請求，并由特定機關依法向法院提起的行政訴訟。下面是小編為大家整理的行政公益訴訟相關知識，歡迎閱讀。
淺談行政公益訴訟 篇1
淺談行政公益訴訟在中國之可行性及幾點建議
摘要：在我國。行政公益訴訟之前只是限于學術性討論與研究之用，但如今他已經(jīng)是一個非�，F(xiàn)實的熱點問題，隨著社會的發(fā)展以及中國法治制度初步建立，行政公益訴訟的建立也將會是必然的。本文就將簡要談談我國的行政公益訴訟制度建立的必要性及可行性。
關鍵詞：必要性、可行性、行政公益訴訟、建議
在中國，公益訴訟是從國外的一種訴訟活動音譯過來的，國外叫做“public interest litigation”他并不是一個非常明確地法律意義上的概念，而是一種訴訟活動。在中國，公益訴訟包括民事公益訴訟與行政公益訴訟兩種，是從適用的訴訟法的性質或者被訴對象（客體）這兩方面進行不同劃分的；同時，按照提起訴訟的主體公益訴訟，可以將其劃分為其他社會團體和個人提起的公益訴訟、檢察機關提起的公益訴訟、前者則稱為一般公益訴訟，后者稱為民事公訴或行政公訴。由于中國的立法，至少到目前為止并沒有明確公益訴訟。所以才有探討公益訴訟在中國的可能性的價值，由于公益訴訟的廣而大，所以我只單獨談談行政公益訴訟在中國現(xiàn)今社會存在的必要及可行性。
一、建立行政公益訴訟的現(xiàn)實必要性
行政公益訴訟在中國的建立，不僅具有其可行性，同時還具有現(xiàn)實的緊迫性與必要性。其主要表現(xiàn)在幾個方面：一方面監(jiān)管單位的不作為，對于壟斷企業(yè)的非法行為的熟視無睹。就存在于我們身邊的如：電信企業(yè)的套餐收費、也有鐵路，航空等各部門單位的違法漲價行為等等。那么作為公眾的我們應該如何解決這些問題呢？有的人采取“民告官”的方式進行行政訴訟，也有人提起民事訴訟，維護其平等利益。但結果往往都是不容樂觀的。究其根本原因，是在于我們并沒有可靠的有效地公益訴訟制度。
另一方面基于國有資產的大量流失和保護公共資源利益的需要。在我國，國有資產流失的情況非常嚴重。據(jù)不完全統(tǒng)計，我國近幾年由于各種原因造成國有資產流失高達幾千億元。國有資產屬于全體人民，但是有的國家機關在管理國有資產中卻是不作為或者更有甚者濫用職權。這樣做不僅僅損害了國家的現(xiàn)實利益，而且深層次的說是損害了人民群眾的根本利益。在我國社會主義經(jīng)濟發(fā)展的過程中，各地的企業(yè)或者政府的開發(fā)行為卻都發(fā)生了偏移，對水、土地、自然資源以及各種礦產資源都造成了極大破壞。如果有完善的公益訴訟制度，那么事關人民根本利益的事情，也就不會陷入如此尷尬、被動的局面。
二、建立行政公益訴訟的法理基礎
1、建立行政公益訴訟不僅有現(xiàn)實的緊迫性還具有法理學上的基礎。并且一種制度的建立與發(fā)展，是要有其自身的理論基礎作為最基本的依據(jù)，沒有深厚的理論基礎作為根基的制度就相當于形同虛設。那么對于行政公益訴訟來說它的法理基礎又是什么呢？法理學最重要的觀點就是“無救濟即無權利”，一個人的權利受到了侵害就應該享有申請救濟的資格，而司法救濟就是最后一道防線，但是就我國而言，由于立法者只關注創(chuàng)制層面，關注其邏輯結構上的完整，卻忽視了要注重法律實施的前瞻性可訴性問題。我國憲法第12條規(guī)定：“社會主義的公共財產神圣不可侵犯”。但是，我國憲法和法律對于保護社會公益的實體權利進行了規(guī)定，但是這種權利是由大多數(shù)人共同享的。因此，許多人或組織大都是不被認為具有直接的訴訟利益，原告資格同樣也不被認可。因此對于社會公共利益的保護，除了要通過實體法律賦予外，還必須要獲得程序上進行訴訟的可能性。
2、實現(xiàn)“權利”對“權力”制約。傳統(tǒng)行政法中對“訴訟利益”的解釋是：“當法院認為公民個人與案件之間不存在直接利害關系，則不認可其具有訴的利益，同時也即不認可其原告資格�！敝挥挟敺ㄈ恕⒐窕蛘咂渌M織認為具體行政行為侵犯其自身合法權益時，才有權利提請訴訟；但是，這樣的程序設計，卻違背了人民主權的根本法理。公民或者組織就其侵害行為驚醒司法審查，這樣的行為就是權利制約權力原則，這一原則在司法領域的表現(xiàn)就是解決傳統(tǒng)的公共權力方面用來制約其理論缺陷的有效途徑。
三、關于建立行政公益訴訟的幾點設想及粗淺看法
1、原告資格問題
依據(jù)中國的國情以及借鑒外國的基礎上，筆者認為原告資格可以分兩種，一是參照行政訴訟法司法解釋，將可以提起行政公益訴訟的原告資格定義在“與行政行為有利害關系”，包括間接和直接的關系；二是依據(jù)法律可以提起行政公益訴訟的公民。②行業(yè)協(xié)會及經(jīng)合法登記、具有公益性質的社會團體組織。③檢察機關�，F(xiàn)今。在我國，檢察院作為公權力的，提起公益訴訟是比較合適的。檢察院對違法行為有法定監(jiān)督權，由其作為公益訴訟的原告，符合法律規(guī)定。而且根據(jù)憲法的規(guī)定：檢察院獨立行使檢察權，不受行政機關、社會團體和個人的干涉�！庇善渥鳛楣嬖V訟的提起人，將會充分發(fā)揮公益訴訟的功能。
2、受案范圍
行政公益訴訟的初衷和出發(fā)點是維護社會公共利益，。因此，對行政公益訴訟制度的受案范圍作一定的限制，是有必要的。在立法技術上，應當采取概括式和否定式列舉相結合。其次，采取否定式列舉的形式列舉不屬于行政公益訴訟受案范圍的情形，以防止無謂的濫訴，確保訴訟的嚴肅性。比如國防外交等國家行為就不應不屬于行政公益訴訟受案范圍。
四、結語
行政公益訴訟制度是一種不同于傳統(tǒng)行政訴訟制度的新型訴訟制度，因此其建立是一個漸進的過程，需要有足夠的理論基礎和較長期的的實踐探索。需要耐心與持之以恒的決心來建立，發(fā)展，完善，我們完全有理由期待，我國的行政公益訴訟前景是非常廣闊的，行政公益訴訟之路也會變得越來越平坦。（作者簡介：沈陽師范大學法學院）
參考資料：
[1]左衛(wèi)民、朱桐輝著：《公民訴訟權：憲法與司法保障研究》
[2]曾堅：《解決行政公益訴訟問題的思考》
[3]江必新：《中國行政訴訟制度之發(fā)展》，金城出版社2001年版
淺談行政公益訴訟 篇2
摘要：
行政公益訴訟，又簡稱為行政公訴，是指公民認為行政主體行使職權的行為違法，侵害了公共利益或有侵害之虞時，雖與自己無直接利害關系，但為維護公益，而向特定機關提出起訴請求，并由特定機關依法向法院提起的行政訴訟。雖然行政公益訴訟形式在我國目前還未被立法者所承認，但是在我國建立行政公益訴訟制度有理論之基礎，現(xiàn)實之需要，也是國際上訴訟制度發(fā)展的必然趨勢。本文首先從保護環(huán)境公益的需要、保護資源公共利益的需要、保護公共設施等公共財產利益的需要闡釋建立行政公益訴訟的現(xiàn)實必要性；進而從社會公共性權利的司法保護、私人力量對行政權的制約、訴的利益觀之更新與公益救濟論證行政公益訴訟之法理基礎；接著本文闡析了行政公益訴訟的內涵，并著重從其中的幾個大方面去把握之。
關鍵字：
行政公益訴訟直接利害關系公共利益
一、建立行政公益訴訟的現(xiàn)實必要性
在我國建立行政公益訴訟，不僅具有可行性，而且具有緊迫的現(xiàn)實必要性。具體來說，主要體現(xiàn)在三個方面：
第一，保護環(huán)境公益的需要。環(huán)境公益主要包括各種自然環(huán)境利益、人文環(huán)境利益、教書環(huán)境利益、消費環(huán)境利益等，該類公益受到侵害的事件已屢見不鮮。關于市場環(huán)境利益的案件更是層出不窮，有不服電信局縱容電信企業(yè)亂收費不作為的，也有不服鐵路、民航主管部門違法提高票價的等。這些爭議有的提起行政訴訟，有的提起民事訴訟，結果幾乎都是“無果而終”。其根本原因在于，我們沒有可靠的公益訴訟制度。
第二，保護資源公共利益的需要。我國建立社會主義市場經(jīng)濟的一個重要目標是保持國民經(jīng)濟持續(xù)、快速、健康發(fā)展。但是在發(fā)展過程中，各地發(fā)生了不少掠奪性、殺雞取卵式的開發(fā)行為，對水、土地、礦藏資源造成了極大破壞。群眾多方尋求幫助，但苦于投訴無門。有關部門皆以該開發(fā)行為沒有直接侵害個人利益為由，不予受理。如果有公益訴訟制度的存在，事關如此眾多人民重大利益的事情，必定不會陷入像今天這樣尷尬的局面。
第三，保護公共設施等公共財產利益的需要。有些行政機關的首長出于追求政績的需要，不惜重金大搞“形象工程”、“政績工程”，而對年久失修的橋梁、道路、歷史文物不及時進行修繕維護，釀成一幕幕橋梁倒塌、道路廢棄、歷史文物毀滅的慘劇。要保護上述公共利益，沒有一套行之有效的健全的法律制度，是不現(xiàn)實的。為此，應盡快建立公益訴訟制度。
二、行政公益訴訟之法理基礎
任何一種制度的建立和發(fā)展都必須有其自身的理論基礎作為支撐，否則它就會成為空中樓閣。行政公訴的法理基礎如下：
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社會公共性權利是公民權利的延伸。公民權利以及社會公共性權利受到尊重和保護的程度，是一國法治狀況和人權發(fā)展水平的反映。公民的各項權利，根本上是通過法律來確認和規(guī)范的，法律的制定和實施，實際上是法律使公民權利從應然權利演變?yōu)榉ǘ嗬侔l(fā)展成為現(xiàn)實權利的過程。因而公民權利的主要內容是法律權利，這也是權利獲得法律保障的必然要求。
法律要保障公民權利，首先要為公民權利設立相應的權利制度，為保障公民權利提供制度根據(jù)，包括憲法和普通法律兩個層面的根據(jù)。但是，僅有制度根據(jù)沒有制度保障是不夠的，社會公共性權利必須以切實有效的訴訟手段為依托。就我國而言，立法者往往局限于創(chuàng)制的層面，關注法律規(guī)范自身在邏輯結構上的完整性，而忽視從將來法律實施的前瞻性視角關注法律的可訴性問題。雖然我國憲法和法律對公民的社會公共性權利設置了初步的實體權利體系，但由于這些權利往往由多數(shù)人共同享有，因而公民個人一般不被認為具有直接的訴的利益，其原告資格不被認可。
無救濟即無權利，權利受侵害者都應享有申請救濟的資格；司法救濟是保護公民的最后一道防線，任何一種法律權利要獲得實在性，就必須賦予權利人獲得司法上救濟的權利。概言之，公民的基本權利，包括社會公共性權利，除了通過法律的普遍性實體賦予外，還要獲得可訴性，這是行政公益訴訟確立的法理基礎之一。
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依我國行政訴訟法之規(guī)定，只有公民、法人或其他組織認為具體行政行為侵犯其自身合法權益時，方有提請司法審查的權利；而如果政府行為侵害了社會公共利益，因這種侵害與私人沒有直接利害關系，則被排除在司法審查的范圍之外。此種觀念和制度之所以存在，其理論根據(jù)就在于：行政權本身就是為維護公益而設的，它的行使原則上不受司法審查。私人無權為公益提起訴訟，當法院認定公民個人與案件不存在直接利害關系，則不認可其具有訴的利益，也即不認可其原告資格。
按照這樣的傳統(tǒng)理論，公權的行使如侵害了公共利益，是由另一種公權來糾正，以公權控制公權。依此，行政權在其固有范圍內運作，即使其行為危及或害及社會公益，只要沒有直接損害私人利益，普通公民就無權干預，無權借助司法手段對之進行審查；而只能靠公權系統(tǒng)內部解決，即以分權和制衡的機制加以解決！其結果是：封閉的權力分立與制衡之設計一方面使得公權系統(tǒng)無限擴張，運作效率愈發(fā)低下，造成社會資源極度浪費；另一方面也使得各種權力日益聚合為一個擁有自身利益的龐大系統(tǒng)，堵塞了公民管理國家事務、主張各種權益的途徑，違背了人民主權的根本法理。
可見，我們需要從權力和權利資源的整體配置和互動上進行深刻反省，運用公權以外的力量——私人力量，通過司法審查的手段，對行政權力進行制約。司法審查的精髓不只是法院通過司法程序來審查行政行為，實質上，其意義在于動用私權的力量來制約行政權之行使，來保護各種私益和公益。
�。ㄈ┰V的利益觀之更新與公益救濟
在“無利益即無訴權”的原則下，一般認為，作為訴權要件的“訴的利益”是法院進行裁判的前提。傳統(tǒng)理論上，訴的利益是指當一人之權益受到侵害或與他人存在糾紛時，需要借助訴訟程序予以救濟的必要性；訴的利益與原告資格直接相聯(lián)系。因此，筆者認為，要研究訴訟資格擴大的問題，其認識基礎應在于訴的利益觀之更新。
在大量的公害性案件涌現(xiàn)之前，權益之糾紛主要發(fā)生于平等主體之間，按照傳統(tǒng)的“法律權利觀”，是否具有訴的利益容易識別。而隨著新型糾紛（環(huán)境訴訟、公害訴訟、消費者訴訟等）的出現(xiàn)，往往無從將這些糾紛的事實納入現(xiàn)行法律所承認的權利體系或框架之中。然而，事實上又必須對這些糾紛予以解決。因為其權利義務的內容及權利主體的外延未必清楚，若依傳統(tǒng)的訴的利益的觀念和標準進行審查，可能會不承認其具有訴的利益。因此，基于增加公民運用訴訟的機會或途徑，擴大訴訟手段解決紛爭和保護權益的功能，應當是盡量擴大訴的利益的范圍。對于訴的利益的衡量，不僅應從其消極功能，也應從其積極功能的角度來進行。顯然，在行政訴訟中對利害關系作簡單化、線條化的理解和把握，在現(xiàn)代社會已不合時宜。細想之下，認為政府的公權力行為與公民個人毫無利害關系，難免顯得絕對。
三、行政公益訴訟之內涵
行政公益訴訟是一種新型的訴訟制度，我國的行政公訴制度應該與我國的國情以及整個行政訴訟制度相適應，具有中國特色。在我國，行政公益訴訟應具有其獨特的具體內涵。
要明確行政公益訴訟的含義，首先應了解作為屬概念的“公益訴訟”。公益訴訟，顧名思義，就是指允許直接利害關系人以外的公民或組織，根據(jù)法律的授權，對違反法律侵犯國家利益和社會公共利益的行為，向法院起訴，并由法院追究違法者責任的訴訟。公益訴訟有以下兩個主要特征：第一，公益訴訟的直接目的是主持社會正義，實現(xiàn)社會公平，以維護國家和社會公共利益。第二，公益訴訟的起訴人可以是與案件無直接利害關系的人。
何謂“行政公益訴訟”，筆者認為，在我國，行政公益訴訟（又簡稱為行政公訴），是指公民認為行政主體行使職權的行為違法，侵害了公共利益或有侵害之虞時，雖與自己無直接利害關系，但為維護公益，而向特定機關提出起訴請求，并由特定機關依法向法院提起的行政訴訟。這是我國應建立之行政公訴的應有之義。
對此含義，我們主要應從以下幾個方面進行把握：
�。ㄒ唬┬姓嬖V訟的對象范圍包括在普通行政訴訟的受案范圍之內，應屬于“法律、法規(guī)規(guī)定可以起訴的其他案件”一類。
行政公益訴訟作為行政訴訟的種概念，其訴訟理念和價值與其他行政訴訟并無二致，這也就決定了他所針對的對象不能超過《行政訴訟法》中規(guī)定的受案范圍。在當今司法實踐中，隨著控權意識和公民權利保障意識的不斷加強，所有行政主體行使職權的行為，除了法律明確規(guī)定不可訴的以外，只要侵害了公民個人的合法權益，一般都可被依法起訴。而行政公益訴訟則將把侵害公共利益的行為納入司法審查的范圍之下。也就是說，只要不是法律明文排除的，所有侵害合法權益的不法行政行為都將具有被司法審查的可能性。
應當特別指出的是，筆者認為，在行政公益訴訟中，對于《行政訴訟法》專門規(guī)定的不予受理的“抽象行政行為”應當作嚴格解釋�？梢岳斫�，抽象行政行為與公共利益之間存在著特殊的聯(lián)系。因為抽象行政行為的性質決定了只要其一旦違反法律（憲法或法律）或正當程序，就將必然損害公共利益。但我國的立法者卻“依據(jù)國情”通過立法將該類行政行為排除在司法審查之外，而交由國家權力機關或上級行政機關對其進行審查或監(jiān)督。這有其合理的一面，但隨著民主化和法治化趨勢的不斷加強，相信抽象行政行為終將會接受司法的制約而具有可訴性，這也是國際上訴訟制度發(fā)展的必然規(guī)律，并已為西方法治國家的訴訟制度演變的過程所證實。所謂對其進行嚴格解釋，即“抽象行政行為”的行為主體必須是國務院及其各部或直屬機構，各級人民政府，或省級政府各部門行政機關；其表現(xiàn)形式必須是行政法規(guī)，部門規(guī)章，政府規(guī)章或自治條例。因此，只要不符合以上兩條件的具有普遍約束力的規(guī)范性文件便不屬于法律規(guī)定的不予受理的“抽象行政行為”。
�。ǘ┍辉V行政行為違法，并侵害了公共利益或有侵害之危險。
首先，行政公益訴訟的原告只要認為公共利益受到或將要受到行政主體行政行為的侵害即可提起訴訟，而至于公眾利益實際上是否受到侵害或有侵害之危險，則由法院通過審理進行判定。
其次，違法行政行為包括作為和不作為。不作為的違法行政行為一般是指具有法定職責的行政主體，在其職責范圍內，對侵害公共利益的違法行為置之不理，或放縱該行為。在實踐中，可能出現(xiàn)不作為行政機關互相推諉的情況，即兩個或兩個以上的行政機關對某一違法行為都具有管理職責，但都不實施制止行為，而是互相推托。在這種情況下，原告可選擇任何一個、幾個或所有負有職責的行政機關作為被告而提起訴訟。
再次，違法包括違反實體法和程序法。實體法指廣義的法律，包括憲法、法律、法規(guī)、規(guī)章、自治條例、單行條例以及其他各類規(guī)范性文件。“程序違法”是指行政主體實施行政行為的程序違反了行政程序法或特定法律關于特定行政行為的程序規(guī)定。行政程序的合法性審查是保證行政公正、公平和防止幕后交易的重要手段。
最后，違法行政行為損害了公共利益或者有損害公共利益之危險。所謂公共利益，是指不特定的多數(shù)人所共同享有的利益。在當今文明法治社會，公共利益不僅指物質利益，還涵括人身利益、環(huán)境利益、消費利益甚至審美利益等。就行政公益訴訟的特點而言，它是指被訴行政行為侵害了或危及到社會性的公共利益，而并非直接損害公民私人的利益。當然，請求救濟的公共利益在受到侵害的同時，某些私人利益也可能同時受到損害，但行政公益訴訟的主要目的乃在于維護社會公益，其訴訟基礎并不在于某種私人利益受到侵害或危險，而在于希望保護因行政主體違法行為而受到損害的社會公益；而且，即便受到侵害或威脅的公共利益中包含有原告私人的直接利益，法律一般也不排除他選擇通過公益訴訟程序一并獲得救濟。
行政公益訴訟的功能具有明顯的預防性質，即對公益的損害不需要現(xiàn)實的發(fā)生，社會公眾利益雖沒有受到現(xiàn)實侵害，但只要根據(jù)一般理性人的判斷，某行政行為在經(jīng)過一定時間或某條件成就后，就將給社會公益造成實際損害的，受害人就可對該不法行為提起公益訴訟。之所以這樣規(guī)定是因為，公共利益一般關系到多數(shù)人的利益，一旦造成實際損害，其損失將難以或很難彌補。因而，為最大限度的保護公益，應允許原告人在公益有受侵害之虞但尚未實際發(fā)生時對侵害行政行為提起訴訟。
�。ㄈ┎灰栽V訟“發(fā)起人”即公民與被訴行政行為有直接利害關系為要件。公民為維護公益，可以就無關自己權利及法律上利益的事項，對行政主體的行為“發(fā)起”行政公訴。
根據(jù)傳統(tǒng)的“訴的利益”理論，原告起訴只能就與自己權利或法律上利益有直接關系為限。但在現(xiàn)實中，僅僅依靠直接利害關系人來解決社會所面臨的個人利益的自我保護問題有時是不充分的，特別是在社會公共利益遭受侵害的情況下，與行政行為有直接利害關系的人往往是行為的受益者。受益者對致使其受益的行政行為起訴的積極性能有多大可想而知。而且，在某一特定問題上，有直接利害關系的人并不一定代表全社會的利益。所以，為了維護社會公益，應允許與自己無直接法律利害關系的公民，可就違法行政行為而發(fā)起訴訟。
筆者認為，在行政公益訴訟中，公共利益的直接侵害主體可分為兩類：一類是行政主體，此種情況下行政主體的侵害行為一般表現(xiàn)為作為。另一類是非行政主體，包括自然人、法人和其他性質的組織。如某企業(yè)排放超標污水，當?shù)丨h(huán)保局卻置之不理，以致大片農田受損，地下水變質。公益的直接侵害主體是污染企業(yè)，但該企業(yè)的侵害行為卻以環(huán)保局不履行監(jiān)督職責為前提。這里的行政主體是公益侵害行為的間接主體，其不法行為表現(xiàn)為作為和不作為兩種形式。做出此種分類的意義在于：
首先，有無“直接利害關系”應是指普通公民相對于行政主體的違法行為而言，而非相對于公共利益的直接侵害主體。因為兩者有時并不一致。例如上述所舉案件中，遭受損失的農民相對于環(huán)保局的`不作為而言不具有直接利害關系，但其相對于直接侵害主體——污染企業(yè)卻是直接利害關系人。
其次，在公共利益的直接侵害主體為行政主體時，無直接利害關系的公民只能發(fā)起行政公訴，而不能以自己的名義提起訴訟。當公益的直接侵害主體是非行政主體時，又有兩種情況：一是雖相對于行政行為無直接利害關系，但與直接侵害行為有直接利害關系的公民可選擇直接以直接侵害主體為被告向法院提起訴訟，此時的訴訟雖在效果上保護了公共利益，但因訴訟目的非公益而不是真正的行政公益訴訟。但該種情況下違法行為的行政主體可與直接侵害行為主體一起，成為案件的共同被告。二是普通公民對行政主體（間接侵害主體）的不法行政行為發(fā)起行政公益訴訟。也就是說，與直接公益侵害行為有直接利害關系的公民有其他訴訟和行政公益訴訟兩種選擇。一般說來，當只有侵害之危險或者侵害比較微小時，他們會選擇前者；當侵害已經(jīng)發(fā)生或侵害比較嚴重時，則大多選擇后者。
�。ㄋ模┬姓嬖V訟的“啟動權”由公民享有，而特定機關享有起訴權，具有原告資格。
所謂“啟動權”，是指公民針對侵害公共利益的行政行為，不能直接向法院起訴，而只能向特定機關“告發(fā)”，由特定機關依法決定是否起訴。
不賦予普通公民行政公益訴訟的原告資格，是因為這涉及到法律價值的衡量問題。在法律水平（包括法律制度、法律體系、法律文化以及公民的法律素質和意識等）較高的情況下，普通公民享有起訴權，確實有利于在廣泛范圍內更高效率地保障公民權益，制約政府權力，而不必擔心引起濫訴。但在法律水平較差的情況下，則很可能出現(xiàn)濫訴，降低行政效率。我們兩千多年的封建傳統(tǒng)，較低的經(jīng)濟發(fā)展水平，整個法律體制的不完善，以及公民法律素質和意識的相對欠缺，決定我們暫時不能賦予普通公民行政公益訴訟的原告資格。因此，依我國現(xiàn)狀，為了訴訟經(jīng)濟和防止濫訴，應將行政公益訴訟的起訴權交由具有專門知識的特定機關。
享有行政公訴起訴權的特定機關主要指檢察機關，其以公益代表人的身份為維護公益而提起公訴。根據(jù)憲法規(guī)定，人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機關，有權對一切違反法律的行為進行監(jiān)督。從檢察院的實際功能也可看出，其主要職能保護國家和公共利益。因此，檢察機關享有行政公訴的起訴權符合憲法規(guī)定，并充分了檢察機關的應有職能。
在某些情況下，也可允許公益性社會團體或自治性組織對行政機關侵害社會公益的行為提起訴訟�，F(xiàn)實生活中，某些社會團體的成員在社會上往往處于弱者的地位，如消費者，殘疾人等，他們的利益由于自身的弱勢而只能依賴其所屬團體的維護。該類團體或組織的主要作用就是維護其成員利益，并且在工作過程中積累了大量經(jīng)驗，因此可以達到更好的維護公益而又防止濫訴的目的。此外，行業(yè)協(xié)會對行政機關明顯損害該行業(yè)職業(yè)人員的利益的行為也可以直接向法院提起行政公訴。
檢察機關是否提起行政公訴的決定，應依照法律的規(guī)定做出。因此，行政公益訴訟必須以法律有特別規(guī)定為前提，明確規(guī)定行政公訴的原告資格、受案范圍和受理條件，防止特定機關濫用訴權，影響行政行為的效率。筆者建議，立法者應首先制定專門的《行政公益訴訟法》單行法律，以做到有法可依。檢察機關必須依照法律和法定程序對公民的起訴請求進行審查，而不能專斷獨行。其審查范圍主要包括行政主體的行政行為是否違法，社會公益是否遭受了行政行為的侵害或有侵害之危險，以及是否超過一般行政訴訟的范圍等。檢察機關對以上事項只進行初步審查，以衡量判斷是否達到訴的標準。經(jīng)審查后，拒絕起訴請求的，應書面通知請求人，并告知理由。被拒絕請求人不服可以向上一級檢察機關復議一次。檢察機關決定起訴后，并不當然導致訴訟開始。與其他訴訟一樣，由法院最終決定受理與否。起訴一旦受理，檢察機關便與普通行政訴訟的原告一樣，享有相同的訴訟權利，履行相同的訴訟義務。同時為了行政效率考慮，即使是檢察機關提起的公訴，仍應貫徹“訴訟不停止執(zhí)行”的原則。
檢察機關一般是應“告發(fā)人”公民的請求而提起行政公益訴訟，其也可以直接依職權而主動向法院提起此類訴訟。由于中國傳統(tǒng)的明哲保身的處世哲學，以及現(xiàn)實中與政府打官司“贏了官司，輸了一輩子”的不合理現(xiàn)狀，公民在面對行政機關侵害社會公共利益的作為或不作為時往往敢怒不敢言，或是出于“多一事不如少一事”的考慮，無人問津，更不會發(fā)起行政公訴。因此，當檢察機關認為某行政行為侵害或可能有害社會公益時，可依法主動向法院提起行政公益訴訟。但此項職權的行使，必須受到法律的嚴格限制，以免造成司法權對行政權的過分干預，而降低行政效率。另外，為鼓勵公民與不法行政行為作斗爭，維護公益，對原告勝訴的行政公訴的“告發(fā)人”應給給予適當?shù)奈镔|獎勵。
四、結語
行政公益訴訟在我國目前還只停留在理論層面，對普通公民來說還是一種陌生的行政訴訟形式，行政法學界也未對其表現(xiàn)出足夠的應有重視和進行深入的研究，這也從一個側面反映出我國的公民權利保障和公共利益保護意識還有待加強。但是，沒有行政公益訴訟的訴訟制度是不完整的，沒有行政公益訴訟制度，國家和社會公共利益就不能得到徹底和有效的保障。因此，當前在我國建立行政公益訴訟制度具有緊迫的必要性和可行性！
淺談行政公益訴訟 篇3
摘要
公益訴訟制度是為糾正公共性違法行為，保護公共利益而采取的一項司法救濟措施。其在國外已被廣泛接受，并形成了較為成熟的訴訟制度。隨著我國社會和法制的發(fā)展，建立行政公益訴訟制度逐漸成為當前我國訴訟領域關注的一個重要課題。行政公益訴訟制度的設立不僅關系到我國國家社會公共利益的有效維護，還有利于我國司法制度的進一步完善。公益訴訟在我國的立法和司法實踐領域還可以說是一片盲區(qū)，當前已有很多學者開始了對公益訴訟制度的研究，但仍存在很多理論上的難題需要進一步加以探討。
關鍵詞
公益訴訟；公共利益；原告資格；受案范圍
一、公共利益的界定
傳統(tǒng)法學理論中一般不認為社會公共利益是一種獨立的利益，比如邊沁強調“社會所具有的利益不能獨立于或對抗于個人的利益”，他認為社會利益只意味著“組成社會的各個成員的利益之總和”。但是否認社會公共利益獨立存在的觀點是不符合現(xiàn)代社會的客觀實際的。因為在現(xiàn)代社會生活中，公共產品和公共權利是客觀存在的，公共事務也是必不可少的。
需要強調的是，公共利益在不同社會關系領域、不同法律部門，各有側重，各有不同表現(xiàn)。如在勞動法和消費者法方面，公共利益?zhèn)戎赜谏鐣跽叩睦�；在環(huán)境法和資源法方面，則側重于社會資源的合理保存和利用；在刑法和治安法方面，公共利益的含義則側重于社會秩序的和平與安全。
二、原告資格問題
關于誰為適格原告的研究有很多，代表性的觀點如：認為檢察機關可以代表國家提起公益訴訟；消費者保護組織、環(huán)境保護組織等社會團體可以對該領域內發(fā)生的案件提起訴訟；公民個人也有權提起訴訟，但限制有二：應先向行政機關舉報或投訴；應當提供有關證據(jù)。其中關于檢察機關能否代表人民提起公益訴訟一直以來是一個研究熱點，專門性研究文章有不少，如“公益訴訟”課題組著《檢察機關提起和參與民事行政公益訴訟資格探討）這些研究者普遍認為檢察機關應當介人公益訴訟，并對如何介人也進行了一定的探討。
（一）檢察機關的公訴人資格。檢察機關作為國家的法律監(jiān)督機關，在行政程序意義上的監(jiān)督應該是全面的、完整的，現(xiàn)階段的行政訴訟監(jiān)督實際上是一種嘗試性監(jiān)督，具有不完整性。因此，完整的行政訴訟檢察監(jiān)督應當貫穿于整個行政訴訟活動，不僅包括對生效裁決提出抗訴的事后監(jiān)督，而且包括對行政訴訟的事中監(jiān)督以及對起訴活動的事前監(jiān)督，即借鑒刑事公訴制度，當行政行為損害國家利益和社會公共利益時，由檢察機關對行政機關提起行政公訴。
�。ǘ┕竦脑尜Y格。當行政行為損害國家利益并不直接損害公民個人利益時，公民是否具有起訴資格？丹寧勛爵在《法律的訓誡》一書中指出，普通的個人可以到法院進行起訴，只要他在正在進行的案件中有“充分利益”�？梢哉f，面對維護國家利益和社會公共利益的公民，如果不給予司法救濟，仍將其拒絕于法院大門之外的話，這樣的法律是令人懷疑也是令人感到悲哀的。
（三）社會團體的原告資格。社會團體是指具有某種共同目的、利益以及其他共同特征的人通過一定形式組合起來的互益組織，社會團體的主要功能是對成員利益及社會公益的維護，以及對政府活動的參與和監(jiān)督。與公民個人的起訴資格相比，社會團體具有公益性團體優(yōu)勢，具有訴訟能力優(yōu)勢。
三、受案范圍問題
現(xiàn)實生活中，公益訴訟的困境之一就是法院以各種理由不予受理案件，公共利益因此而得不到維護和保障。所以多數(shù)研究者認為法院有必要拓寬受案范圍。其受案范圍大致可拓寬為：
（一）抽象行政行為。世界上很多國家都把抽象行政行為作為司法審查的對象。隨著我國行政訴訟制度的發(fā)展，將抽象行政行為納入司法審查的范圍，是大勢所趨。由于抽象行政行為是針對不特定對象作出的、具有普遍約束力的規(guī)范性文件，其涉及面廣，影響的相對人較多，允許對抽象行政行為提起公益訴訟，實現(xiàn)事前救濟，可以避免事后無法救濟的可能性，同時也符合訴訟經(jīng)濟的原則。
（二）行政不作為。根據(jù)我國現(xiàn)行行政訴訟法的規(guī)定，對不作為提起的行政訴訟，必須是這種不作為侵犯了相對人的個人利益。但是，當行政不作為侵犯國家利益和社會公共利益時，由于不存在明確的受到侵害的利害關系人，按照現(xiàn)行行政訴訟法的規(guī)定是無法得到救濟的，而行政機關這種“不審訊、不予裁決，或拒絕審訊、拒絕裁決，與錯誤的裁決具有同樣的危害性。”因此，這種損害國家利益和社會公共利益的不作為，應當納入公益行政訴訟的范圍。
�。ㄈ┕嫘孕姓袨�。由政府出資興建公益設施、實施公益性行政行為的情況下，他人能否以資金浪費、違法使用或決策失誤等為由對政府決定提起行政訴訟？有必要基于公共利益的維護，允許對損害國家利益和社會公共利益的行為提起公益訴訟。
�。ㄋ模┦谝嫘孕姓袨椤，F(xiàn)代社會中的每一種資源都具有有限性，對直接相對人的授益性行為，對于其他人來說，則往往表現(xiàn)為無益性或損益性。
�。ㄎ澹┓e極行政行為。積極行政行為就是要求行政機關依據(jù)法定職權，在不需要行政相對人申請的情況下即作出行政行為。相對來說，積極行政行為容易造成侵權，但是，當行政機關或其工作人員基于地區(qū)利益、部門利益和個人私利行政時，往往是借行政行為之名，以侵害國家利益和社會公共利益為代價而為相對人謀取利益，出現(xiàn)行政機關與違法犯罪分子相勾結，以行政處罰等合法形式謀取非法利益，損害國家利益和社會公共利益。更應置于公眾監(jiān)督之下。
四、防止濫用訴權
從理論上分析，由于原告資格的擴大，便存在原告濫用訴訟權利的可能。但是，由于公益行政訴訟的案件范圍是特殊限定的，僅限于對侵害國家利益和社會公共利益的行政行為提起的訴訟，因此，造成濫訴的可能性相對較小。即便如此，仍需要防止濫用訴權。如前所述，沒有賦予企事業(yè)單位和其他組織提起公益行政訴訟的主體資格，便是基于這樣一種考慮。除此之外，規(guī)定濫用訴權的侵權責任，也是防止濫用訴權的途徑。
總之，行政公益訴訟制度作為新型的制度，是非常復雜的制度。確立這一制度不僅要求理論上的探討，更需要立法、司法上的重視和支持。盡管在我國要真正建立起這一制度還有很長的路要走，還需要社會各界更多的關注，而且隨著社會的發(fā)展、時代的進步，以及我國法治化進程的加快，必將推動我國公益訴訟制度的建立和完善。
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