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民事行政檢察的審判化誤區(qū)與檢察化回歸
內(nèi)容提要: 現(xiàn)行的《辦案規(guī)則》重點(diǎn)“借鑒”和“模仿”了民事審判程序的規(guī)定，民事檢察工作報(bào)表中的案件類型則直接使用了民事案件案由，這導(dǎo)致民事檢察工作在程序上和內(nèi)容上都與民事審判工作實(shí)質(zhì)相同，民事檢察權(quán)成了變相的民事審判權(quán)。這種“檢察權(quán)的審判化”說(shuō)明民事檢察工作的基本定位出現(xiàn)了嚴(yán)重偏差，錯(cuò)誤地把民事審判的功能(權(quán)利救濟(jì))作為民事檢察的功能，錯(cuò)誤地把民事審判中不告不理的當(dāng)事人主義思想引入民事檢察，從而導(dǎo)致民事檢察的對(duì)象、方法和程序陷入“審判化”誤區(qū)。要實(shí)現(xiàn)從“審判化”到“檢察化”回歸，民事檢察工作就必須有自己的、不同于民事審判的功能和指導(dǎo)思想，必須有不同于民事審判的案件、方法和程序，才能有真正的民事檢察制度。至于行政檢察工作，其情況與民事檢察基本相同。
一、問(wèn)題的提出：民事行政檢察程序的“審判化”誤區(qū)
(一)概述：民事行政檢察程序和內(nèi)容的“審判化誤區(qū)”
民事檢察和行政檢察是檢察制度的重要組成部分，應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)檢察工作的基本特征和要求;它們不是審判制度的組成部分，不應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)審判工作的基本特征和要求。但實(shí)際情況恰恰相反，現(xiàn)行民事檢察和行政檢察工作有著明確的審判化特征，體現(xiàn)了審判工作的基本特征和要求，與刑事檢察工作反而沒(méi)有什么共同之處。
2001 年 9 月 30 日最高人民檢察院通過(guò)的《人民檢察院民事行政抗訴案件辦案規(guī)則》(以下簡(jiǎn)稱《辦案規(guī)則》)，是現(xiàn)行民事檢察程序和行政檢察程序的制度基礎(chǔ)，如果對(duì)該程序的基本內(nèi)容進(jìn)行分析，就會(huì)發(fā)現(xiàn)它與民事審判程序十分相像，例如：原則上實(shí)行不告不理，申訴應(yīng)當(dāng)符合一定條件，對(duì)符合條件的申訴應(yīng)予受理、立案，立案后應(yīng)通知當(dāng)事人，被申訴人可以提出書(shū)面意見(jiàn)(答辯)，當(dāng)事人[1]負(fù)舉證責(zé)任，檢察機(jī)關(guān)的調(diào)查制度應(yīng)與舉證責(zé)任相結(jié)合，組織訴訟當(dāng)事人雙方“聽(tīng)證”，根據(jù)當(dāng)事人的主張及舉證情況決定是否抗訴，等等�？梢�(jiàn)，現(xiàn)行的民事行政檢察程序與民事審判程序并無(wú)實(shí)質(zhì)差別，在某種意義上就是變相的民事審判程序，或者說(shuō)是民事審判程序的翻版。這不免令人心生疑問(wèn)：檢察機(jī)關(guān)實(shí)際上是按照審判的方式行使權(quán)力，那么這種程序到底是檢察程序還是審判程序?
從內(nèi)容上看，民事、行政檢察案件的類型也有著明顯的“審判化”特征，甚至在名稱上都與民事、行政審判中的案件類型完全相同。民事、行政檢察工作的月報(bào)表中，民事檢察案件的類型與民事審判案件的類型完全相同，其“民事”部分共分 33 項(xiàng)，分別是：人格權(quán)糾紛、婚姻家庭糾紛、繼承糾紛、不動(dòng)產(chǎn)登記糾紛、物權(quán)保護(hù)糾紛、所有權(quán)糾紛、用益物權(quán)糾紛、擔(dān)保物權(quán)糾紛，等等。在實(shí)際工作中，就是把民事裁判文書(shū)中認(rèn)定的案由直接作為民事檢察工作的案件類型。至于行政檢察案件，因數(shù)量較少，月報(bào)表統(tǒng)計(jì)的案件類型未再細(xì)分，只有“行政”部分一欄;按照慣例，行政檢察案件的案由也與行政審判中的案由相同，也是直接采用了行政裁判文書(shū)中的案由。這說(shuō)明，民事檢察、行政檢察工作所解決的問(wèn)題，與民事審判、行政審判工作完全相同，民事檢察和行政檢察的工作內(nèi)容也是高度“審判化”的。那么，民事、行政檢察工作到底是審判工作還是檢察工作?
甚至在民事、行政檢察工作中的一些細(xì)節(jié)上，許多人民檢察院也“一絲不茍”地復(fù)制了民事審判中的一些做法，例如在立案階段向申訴人和對(duì)方當(dāng)事人送達(dá)“當(dāng)事人須知”和“風(fēng)險(xiǎn)告知書(shū)”，并裝訂入卷，甚至還成為“經(jīng)驗(yàn)”得到推廣。
因此，民事檢察工作的程序?qū)嶋H上屬于民事審判程序，所辦案件實(shí)際上是民事糾紛，因而無(wú)論在程序上和實(shí)體上都體現(xiàn)了“審判性”，甚至在細(xì)節(jié)上也“高度一致”。行政檢察工作中的情況與此類似。這就引出了一個(gè)十分嚴(yán)重的問(wèn)題：檢察機(jī)關(guān)所行使的這種權(quán)力到底是檢察權(quán)還是審判權(quán)?
民事檢察和行政檢察工作高度“審判化”，在工作方法、程序以及目標(biāo)上都與法院審判工作高度同質(zhì)化，導(dǎo)致民事行政檢察部門(mén)實(shí)際上相當(dāng)于法院的另一個(gè)再審立案部門(mén)。[2]“檢察機(jī)關(guān)的民事、行政抗訴工作與法院的再審立案工作實(shí)質(zhì)相同”，已經(jīng)成為公認(rèn)的法務(wù)常識(shí)。這種“檢察權(quán)的審判化”當(dāng)然是反常的，但人們長(zhǎng)期對(duì)之習(xí)以為常，視之為當(dāng)然，甚至視之為民事、行政檢察程序“成熟”、“完善”的重要標(biāo)志，這說(shuō)明檢察程序的“審判化”有其“深厚”的基礎(chǔ)和背景，并非出于偶然或巧合。事實(shí)上，在制定《辦案規(guī)則》和設(shè)計(jì)統(tǒng)計(jì)報(bào)表時(shí)，人們對(duì)民事、行政檢察制度還缺乏了解，對(duì)其功能、任務(wù)和方法、程序等還缺乏深入研究，因而有意識(shí)地“借鑒”、“學(xué)習(xí)”和“復(fù)制”了民事審判的程序規(guī)定和案件分類。[3]因此，《辦案規(guī)則》和統(tǒng)計(jì)報(bào)表的“審判化”傾向是當(dāng)時(shí)認(rèn)識(shí)水平的反映，是歷史局限性的產(chǎn)物。
鑒于民事檢察程序與民事審判程序的直接對(duì)應(yīng)關(guān)系，我們將首先研究民事檢察程序“審判化誤區(qū)”的原因與“檢察化回歸”的途徑，其基本內(nèi)容也同樣適用于行政檢察程序。
(二)民事行政檢察程序中“審判化誤區(qū)”之表現(xiàn)
1. 類似于審判程序的“不告不理”規(guī)則
《民事訴訟法》第 13 條規(guī)定：“當(dāng)事人有權(quán)在法律規(guī)定的范圍內(nèi)處分自己的民事權(quán)利和訴訟權(quán)利�！碑�(dāng)事人可以處分自己的民事權(quán)利，可以自主決定如何保護(hù)自己的民事權(quán)利，包括是否起訴、起訴什么以及如何起訴。因此，民事審判程序?qū)嵭胁桓娌焕淼脑瓌t，沒(méi)有起訴就沒(méi)有審理，訴訟請(qǐng)求的范圍決定審理的范圍;為此，民事訴訟法規(guī)定了起訴、受理和立案的條件。類似地，現(xiàn)行民事檢察程序也貫徹了不告不理的思想，同樣規(guī)定了申訴、受理和立案的條件。
很多人反對(duì)檢察機(jī)關(guān)依職權(quán)監(jiān)督，要求實(shí)行“不告不理(不申訴不受理)”;更有觀點(diǎn)認(rèn)為，即使是申訴案件，對(duì)于當(dāng)事人沒(méi)有申訴的內(nèi)容，檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)有違法情形時(shí)也應(yīng)“視而不見(jiàn)”�！掇k案規(guī)則》實(shí)際上反映了這些基本觀點(diǎn)，其第 4 條規(guī)定的案件來(lái)源雖然包括訴訟當(dāng)事人申訴和檢察機(jī)關(guān)自行發(fā)現(xiàn)兩大類，[4]但因?yàn)榈谖鍡l將“有具體的申訴理由和請(qǐng)求”作為受理?xiàng)l件，實(shí)際上將申訴作為受理案件的唯一來(lái)源;第 12 條所規(guī)定的立案條件，即“有下列情形之一的，人民檢察院應(yīng)當(dāng)自受理之日起三十日內(nèi)立案”，實(shí)際上又通過(guò)受理環(huán)節(jié)最終將立案限于申訴案件�！掇k案規(guī)則》規(guī)定的受理、立案程序都是以申訴為前提，對(duì)于“自行發(fā)現(xiàn)的”案件并沒(méi)有規(guī)定相應(yīng)的受理、立案程序，這導(dǎo)致即使有自行發(fā)現(xiàn)的案件也“無(wú)法”立案。[5]因此，《辦案規(guī)則》實(shí)際上貫徹了“不申訴不受理”的思想，與民事審判程序中的“不告不理”有異曲同工之妙。另外，《辦案規(guī)則》第 13 條規(guī)定，“決定立案的……應(yīng)當(dāng)通知申訴人和其他當(dāng)事人”，“決定不立案的案件，應(yīng)當(dāng)通知申訴人”，更明確地將立案與申訴密切地聯(lián)系起來(lái)。
《辦案規(guī)則》將案件來(lái)源分為申訴和自行發(fā)現(xiàn)兩大類，有人據(jù)此把民事檢察監(jiān)督分為依申訴的監(jiān)督和依職權(quán)的監(jiān)督兩大類，這當(dāng)然并不準(zhǔn)確，因?yàn)橛猩暝V人的監(jiān)督也屬于依職權(quán)監(jiān)督，依職權(quán)監(jiān)督包括但不限于自行發(fā)現(xiàn)的案件�，F(xiàn)在許多人將之進(jìn)一步“發(fā)展”，認(rèn)為依申請(qǐng)監(jiān)督是為了保護(hù)民事私益(個(gè)人利益)，依職權(quán)監(jiān)督是為了保護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公益;保護(hù)私益只能是依申請(qǐng)監(jiān)督，保護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公益才能依職權(quán)監(jiān)督。這種“發(fā)展”產(chǎn)生了很大問(wèn)題：難道沒(méi)有申訴或撤回申訴時(shí)，檢察機(jī)關(guān)就可以放任民事審判中亂用職權(quán)、枉法裁判、違法妄為?這樣的檢察機(jī)關(guān)還能稱為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)嗎?
2. 類似于審判程序的立案通知制度
在民事審判程序中，“當(dāng)事人有平等的訴訟權(quán)利”;為了“保障和便利當(dāng)事人行使訴訟權(quán)利”，法院在不受理起訴時(shí)應(yīng)作出裁定，在立案后應(yīng)當(dāng)通知當(dāng)事人，被告在收到起訴狀副本后可以提出答辯狀。現(xiàn)行民事檢察程序照搬了這種立案通知制度。
《辦案規(guī)則》第 13 條第二款規(guī)定，“人民檢察院決定不立案的案件，應(yīng)當(dāng)通知申訴人�！边@種不立案決定類似于法院的不予受理裁定。該條第一款規(guī)定，“人民檢察院決定立案的民事、行政案件，應(yīng)當(dāng)通知申訴人和其他當(dāng)事人。其他當(dāng)事人可以在收到《立案通知書(shū)》之日起十五日內(nèi)提出書(shū)面意見(jiàn)。”這種“通知申訴人和其他當(dāng)事人”類似于法院立案后“通知當(dāng)事人”、“其他當(dāng)事人”的“書(shū)面意見(jiàn)”類似于民事審判程序中的“答辯狀”。[6]這說(shuō)明，現(xiàn)行民事檢察程序的立案通知制度與民事審判程序?qū)嵸|(zhì)相同。
3. 類似于民事審判程序的舉證責(zé)任
我國(guó)《民事訴訟法》第 64 條第一款規(guī)定，“當(dāng)事人對(duì)自己提出的主張，有責(zé)任提供證據(jù)�！痹诿袷聦徟谐绦蛑�，原告、上訴人、再審申請(qǐng)人為證明自己的主張，需要提供相應(yīng)的證據(jù);被告、被上訴人、再審被申請(qǐng)人為反駁對(duì)方的主張，也需要提供相應(yīng)的證據(jù)。民事審判程序的這一重要制度，在現(xiàn)行民事檢察程序中亦予照搬。
當(dāng)事人向法院申請(qǐng)?jiān)賹彽哪康氖菃?dòng)再審程序，向檢察機(jī)關(guān)申請(qǐng)抗訴(申訴)亦然(因?yàn)榭乖V的法定效力是啟動(dòng)再審程序);鑒于檢察機(jī)關(guān)決定抗訴的條件與法院依申請(qǐng)裁定再審的條件實(shí)質(zhì)相同，[7]當(dāng)事人向檢察機(jī)關(guān)申請(qǐng)抗訴的主張(申訴主張)和向人民法院申請(qǐng)?jiān)賹彽闹鲝垖?shí)質(zhì)相同，其舉證要求亦實(shí)質(zhì)相同。《辦案規(guī)則》第 8 條規(guī)定“當(dāng)事人向人民檢察院提出申訴，應(yīng)當(dāng)提交……證明其申訴主張的證據(jù)材料”，第 19 條第一款規(guī)定“人民檢察院認(rèn)為申訴人應(yīng)當(dāng)提供證據(jù)材料證明其申訴主張的，可以要求申訴人在指定的期限內(nèi)提交證據(jù)材料。申訴人逾期無(wú)故不提交證據(jù)材料的，視為撤回申訴”，這些內(nèi)容都是典型的當(dāng)事人舉證責(zé)任制度。
民事檢察程序甚至在細(xì)節(jié)上也“復(fù)制”了民事審判程序的要求，例如《辦案規(guī)則》第 19 條第二款規(guī)定“對(duì)當(dāng)事人提供的證據(jù)原件，人民檢察院應(yīng)當(dāng)出具收據(jù)”，就是“學(xué)習(xí)”了《最高人民法院關(guān)于民事訴訟證據(jù)的若干規(guī)定》第 14 條內(nèi)容，即“人民法院收到當(dāng)事人提交的證據(jù)材料，應(yīng)當(dāng)出具收據(jù)”。
4. 與舉證責(zé)任相結(jié)合的檢察機(jī)關(guān)調(diào)查權(quán)
《民事訴訟法》第 64 條規(guī)定，人民法院“應(yīng)當(dāng)調(diào)查收集”的證據(jù)只有兩種，即“當(dāng)事人及其訴訟代理人因客觀原因不能自行收集的證據(jù)，或者人民法院認(rèn)為審理案件需要的證據(jù)，”這就是與當(dāng)事人舉證責(zé)任相結(jié)合的調(diào)查制度。現(xiàn)行民事檢察程序中的調(diào)查制度與此類似。
一般認(rèn)為，民事訴訟當(dāng)事人應(yīng)負(fù)舉證責(zé)任，檢察機(jī)關(guān)不能通過(guò)調(diào)查幫助當(dāng)事人舉證，因此不應(yīng)進(jìn)行調(diào)查;人們進(jìn)而認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)只能進(jìn)行有限的調(diào)查，“確有必要時(shí)可以調(diào)查取證”，或者“非確有必要不進(jìn)行調(diào)查取證”，理由也是認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)不應(yīng)過(guò)多地介入私權(quán)爭(zhēng)議。這兩種觀點(diǎn)，都把檢察院的調(diào)查權(quán)與當(dāng)事人舉證責(zé)任聯(lián)系起來(lái)，實(shí)際上把民事檢察的調(diào)查任務(wù)(查明民事審判活動(dòng)的事實(shí))等同于民事審判的調(diào)查任務(wù)(查明當(dāng)事人間民事活動(dòng)的事實(shí))，把監(jiān)督民事審判的活動(dòng)混同于民事審判的活動(dòng)�！掇k案規(guī)則》第 17 條規(guī)定“非確有必要時(shí)，不進(jìn)行調(diào)查”，就是上述有限調(diào)查權(quán)理論的產(chǎn)物。所謂“確有必要”是指僅僅依靠當(dāng)事人舉證不能查明爭(zhēng)議的民事活動(dòng)的相關(guān)事實(shí)，此時(shí)才需要檢察機(jī)關(guān)調(diào)查(爭(zhēng)議的民事活動(dòng)事實(shí))作必要補(bǔ)充。
《辦案規(guī)則》第 18 條規(guī)定，檢察院在四種特定情況下才能調(diào)查取證，分別是：“(一)當(dāng)事人及其訴訟代理人由于客觀原因不能自行收集的主要證據(jù)，向人民法院提供了證據(jù)線索，人民法院應(yīng)予調(diào)查未進(jìn)行調(diào)查取證的;(二)當(dāng)事人提供的證據(jù)互相矛盾，人民法院應(yīng)予調(diào)查取證未進(jìn)行調(diào)查取證的;(三)審判人員在審理該案時(shí)可能有侵吞收賄、徇私作弊或者枉法裁判等違法行為的;(四)人民法院據(jù)以認(rèn)定事實(shí)的主要證據(jù)可能是偽證的�！逼渲械谝�、二、四項(xiàng)都與當(dāng)事人舉證直接相關(guān);至于第三項(xiàng)，雖然不屬于當(dāng)事人舉證的直接范圍，但與保護(hù)當(dāng)事人舉證權(quán)亦密切相關(guān)，[8]在民事審判中亦屬于人民法院依職權(quán)調(diào)查的內(nèi)容。[9]因此，《辦案規(guī)則》很明顯地模仿了民事審判中的法院調(diào)查制度，把檢察機(jī)關(guān)調(diào)查制度與當(dāng)事人舉證責(zé)任制度相結(jié)合。
5. 類似于公開(kāi)審判制度的公開(kāi)審查制度，以及類似于庭審程序的“聽(tīng)證”程序
民事審判程序的基本原則之一是“公開(kāi)審判”，庭審程序則是公開(kāi)審判制度的核心。民事檢察程序模仿法院的公開(kāi)審判制度，建立了自己的公開(kāi)審查制度，同時(shí)模仿法院的庭審程序，建立了自己的“聽(tīng)證”程序。
最高人民檢察院曾經(jīng)制定過(guò)《人民檢察院辦理民事行政申訴案件公開(kāi)審查程序試行規(guī)則》，這種“公開(kāi)審查”類似于人民法院的公開(kāi)審判，其中的“聽(tīng)證”程序類似于法院的庭審程序。《辦案規(guī)則》將該規(guī)則廢止，并非不需要這一公開(kāi)審查程序(包括“聽(tīng)證”程序)，而是認(rèn)為現(xiàn)行的立案通知制度以及其他規(guī)定已經(jīng)給了雙方當(dāng)事人提出意見(jiàn)的機(jī)會(huì)，在客觀上亦能起到公開(kāi)審查(包括“聽(tīng)證”)的效果;并且，組織“聽(tīng)證”的程序和方式，可以因地因案而異，也沒(méi)有必要統(tǒng)一規(guī)定。并且，按照高檢院檢務(wù)公開(kāi)的要求，公開(kāi)審查和聽(tīng)證仍是其重要內(nèi)容。[10]
“聽(tīng)證”規(guī)則中的一些內(nèi)容與法院的庭審程序大同小異，例如：“根據(jù)案情或當(dāng)事人的申請(qǐng)，決定聽(tīng)取當(dāng)事人陳述”，“聽(tīng)取當(dāng)事人陳述由審查該案件的主辦檢察官主持進(jìn)行”，“人民檢察院聽(tīng)取當(dāng)事人陳述，應(yīng)當(dāng)就立案審查的人民法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定是否正確，聽(tīng)取申訴人的申訴主張和對(duì)方當(dāng)事人的申訴反駁所依據(jù)的事實(shí)根據(jù)和理由，聽(tīng)取當(dāng)事人以及與案件有關(guān)的人對(duì)事實(shí)認(rèn)定、法律適用和審判程序的意見(jiàn)”、“當(dāng)事人陳述中，可以出示證據(jù)，對(duì)方當(dāng)事人對(duì)出示的證據(jù)可以提出意見(jiàn)”，“聽(tīng)取當(dāng)事人陳述應(yīng)當(dāng)制作筆錄。筆錄應(yīng)交當(dāng)事人閱讀，并簽名或蓋章”，“聽(tīng)取當(dāng)事人陳述時(shí)，可以根據(jù)案情或者當(dāng)事人的請(qǐng)求，邀請(qǐng)有關(guān)專家及與案件有關(guān)的人參加”。這種聽(tīng)證程序很容易讓人聯(lián)想到法院的庭審程序。
二、“檢察權(quán)審判化”的原因：民事檢察功能和指導(dǎo)思想的“審判化”
民事檢察工作在程序上和內(nèi)容(案件類型)上的“審判化”只是問(wèn)題的表像，其實(shí)質(zhì)則是民事檢察權(quán)的基本定位錯(cuò)誤：把民事審判的功能(權(quán)利救濟(jì))誤為民事檢察的功能，把民事審判中的“權(quán)利救濟(jì)”和“當(dāng)事人主義”思想誤為民事檢察的指導(dǎo)思想。因此，民事檢察工作“審判化”的根本原因，是民事檢察功能的“審判化”和由此產(chǎn)生的指導(dǎo)思想“審判化”。
(一)民事檢察功能的“審判化”(權(quán)利救濟(jì))，以及由此產(chǎn)生的權(quán)利救濟(jì)思想
1. 懲處違法和權(quán)利救濟(jì)都是保護(hù)權(quán)利、維護(hù)法制的重要內(nèi)容
法治的核心內(nèi)容是保護(hù)公民的權(quán)利。維護(hù)國(guó)家法制需要保障國(guó)家法律的實(shí)施，這首先要求“違法必究”，懲處違法(查處違法)，追究違法者責(zé)任，并糾正違法行為所產(chǎn)生的后果;同時(shí)又要求“有權(quán)利必有救濟(jì)”，在權(quán)利歸屬發(fā)生爭(zhēng)議時(shí)予以確定，在權(quán)利受損害時(shí)予以恢復(fù)(恢復(fù)原有狀態(tài))或補(bǔ)償(不能恢復(fù)原狀時(shí))，提供權(quán)利救濟(jì)。權(quán)利救濟(jì)和懲處違法都是保護(hù)權(quán)利的基本方法，但前者針對(duì)合法權(quán)利，重在補(bǔ)救，后者針對(duì)違法行為，重在懲罰，兩者的最終目標(biāo)一致，功能互補(bǔ)，但基本方法有別，因而是不同的具體法律制度。總之，權(quán)利救濟(jì)和懲處違法是法治社會(huì)中保護(hù)權(quán)利的不同方法。
司法制度的基本功能，就是通過(guò)辦案活動(dòng)懲處違法和提供權(quán)利救濟(jì)，從而維護(hù)國(guó)家法制，保障法律實(shí)施�！度嗣穹ㄔ航M織法》第 3 條所規(guī)定的人民法院的任務(wù)，以及《人民檢察院組織法》第 4 條所規(guī)定的人民檢察院的任務(wù)，都是“維護(hù)社會(huì)主義法制”，差別在于前者是“通過(guò)審判活動(dòng)”，后者是“通過(guò)行使檢察權(quán)”。這說(shuō)明，審判程序和檢察制度雖然功能有別，但最終目標(biāo)一致。
2. 民事審判制度有權(quán)利救濟(jì)功能，民事檢察制度則被誤為有同樣功能
權(quán)利救濟(jì)的基本任務(wù)，是保障當(dāng)事人的合法權(quán)利能夠得到實(shí)現(xiàn)(合法義務(wù)得到履行)。權(quán)利救濟(jì)的途徑有司法、仲裁與行政三種，其中的司法救濟(jì)程序就是人民法院的民事審判程序。《民事訴訟法》第 2條規(guī)定，“人民法院查明事實(shí)，分清是非，正確適用法律，及時(shí)審理民事案件，確認(rèn)民事權(quán)利義務(wù)關(guān)系，制裁民事違法行為，保護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益”，這說(shuō)明民事審判實(shí)際上有權(quán)利救濟(jì)(“確認(rèn)民事權(quán)利義務(wù)關(guān)系”)和懲處違法(“制裁民事違法行為”)兩個(gè)方面的功能;但是，民事違法責(zé)任主要是民事責(zé)任，民事審判中適用制裁規(guī)定的情況極少，因此人們公認(rèn)民事審判的基本功能是權(quán)利救濟(jì)，附帶地也有制裁(懲處)違法的功能。
民事檢察可以促進(jìn)公正的民事審判，因而民事審判的功能也是民事檢察的間接功能;但是，民事檢察的間接功能不等于直接功能，更不能用間接功能替代直接功能。因?yàn)椤懊袷隆钡膶徟泄ぷ骶哂袡?quán)利救濟(jì)功能，人們就想當(dāng)然地認(rèn)為“民事”的檢察工作也有同樣的功能，認(rèn)為民事檢察也是為了保護(hù)申訴人(即所謂“當(dāng)事人”)的合法權(quán)益，[11]因而在民事檢察工作中試圖“平等保護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)利”，試圖解決民事糾紛，[12]從而將兩者的功能“有效地統(tǒng)一起來(lái)”，實(shí)際上是把“審判”和“檢察”混為一談，把民事檢察的間接功能誤為其直接功能。[13]這種權(quán)利救濟(jì)思想已經(jīng)主宰了民事檢察工作的方法和程序，并在不斷地“發(fā)展、完善”。例如，所謂“窮盡法院的救濟(jì)程序后才能啟動(dòng)檢察監(jiān)督程序”的觀點(diǎn)，就體現(xiàn)了“權(quán)利救濟(jì)”的思想：因?yàn)閷徟谐绦蚝蜋z察程序都是權(quán)利救濟(jì)程序，當(dāng)然應(yīng)該遵守程序(即順序)的要求，“有
先有后”，先審判救濟(jì)、再檢察救濟(jì)。
(二)與權(quán)利救濟(jì)功能伴生的不告不理規(guī)則，以及與權(quán)利救濟(jì)思想伴生的“當(dāng)事人主義”思想當(dāng)事人有權(quán)處分自己的民事權(quán)利和民事訴訟權(quán)利，可以自主決定是否行使、如何行使自己的民事權(quán)利和民事訴訟權(quán)利。權(quán)利救濟(jì)的基本任務(wù)是保護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)利，確認(rèn)當(dāng)事人之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，這就必然要求尊重當(dāng)事人的權(quán)利主張，尊重當(dāng)事人的權(quán)利處分，實(shí)行不告不理的“當(dāng)事人主義”。這種“當(dāng)事人主義”表現(xiàn)在兩個(gè)方面：第一，在程序上，沒(méi)有權(quán)利請(qǐng)求就沒(méi)有權(quán)利救濟(jì)程序。權(quán)利救濟(jì)程序因當(dāng)事人的權(quán)利請(qǐng)求而開(kāi)始，因當(dāng)事人撤回權(quán)利請(qǐng)求而結(jié)束，因權(quán)利請(qǐng)求之行使障礙(例如權(quán)利人死亡，需要等待繼承人參加訴訟)而暫停。第二，在內(nèi)容上，權(quán)利請(qǐng)求的范圍決定權(quán)利救濟(jì)的范圍。對(duì)于沒(méi)有主張的權(quán)利內(nèi)容不能予以救濟(jì)，對(duì)于權(quán)利人放棄的權(quán)利請(qǐng)求也不能再予救濟(jì)。因此，權(quán)利救濟(jì)必須依申請(qǐng)進(jìn)行，包括依申請(qǐng)啟動(dòng)救濟(jì)程序和依申請(qǐng)確定救濟(jì)范圍，當(dāng)事人的權(quán)利主張是權(quán)利救濟(jì)的程序依據(jù)和內(nèi)容依據(jù)。
民事審判具有典型的權(quán)利救濟(jì)功能，其基本任務(wù)是保護(hù)訴訟當(dāng)事人的合法權(quán)益，確認(rèn)當(dāng)事人之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，為此就需要實(shí)行不告不理的當(dāng)事人主義，依據(jù)當(dāng)事人的訴訟主張(包括原告的訴訟主張即訴訟請(qǐng)求和被告的反駁主張)審理案件(啟動(dòng)審判程序和確定審理范圍)。民事審判程序中的不告不理、居中裁判、平等保護(hù)、舉證責(zé)任等內(nèi)容，實(shí)際上都體現(xiàn)了這種“當(dāng)事人主義”思想。
認(rèn)為民事檢察是權(quán)利救濟(jì)程序，其直接任務(wù)也是保護(hù)“當(dāng)事人”(申訴人)的合法權(quán)益，確認(rèn)當(dāng)事人之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，因此也應(yīng)當(dāng)符合不告不理的“當(dāng)事人主義”思想，依申訴進(jìn)行監(jiān)督，即依據(jù)申訴啟動(dòng)監(jiān)督程序和確定監(jiān)督范圍。[14]民事檢察工作中的不告不理(原則上不申訴不監(jiān)督)、居中監(jiān)督、平等保護(hù)、舉證責(zé)任等要求，都與這種“當(dāng)事人主義”思想密切相關(guān)。本次司法改革中要求申訴人說(shuō)明(對(duì)一審裁判)未上訴的“正當(dāng)理由”，更是明確地體現(xiàn)了“權(quán)利救濟(jì)”思想和“當(dāng)事人主義”思想：申訴人如果自愿地放棄了上訴的程序保護(hù)權(quán)，也就喪失了申訴抗訴權(quán)，[15]檢察程序就不必再為其提供權(quán)利保護(hù)。
三、“檢察權(quán)審判化”的形成：民事檢察的案件、方法和程序的“審判化”
為了適應(yīng)“審判化”的“權(quán)利救濟(jì)”功能要求，民事檢察工作的案件、方法和程序也不得不效仿民事審判工作的模式，從而導(dǎo)致民事檢察工作全方位地“審判化”。
(一)民事檢察案件的“審判化”：混同于民事審判的案件(民事糾紛)
制度功能與待決問(wèn)題密切相關(guān)，特定的制度功能與所解決的問(wèn)題密切相關(guān)。民事審判的權(quán)利救濟(jì)功能，是在當(dāng)事人的權(quán)利歸屬發(fā)生爭(zhēng)議時(shí)或者權(quán)利受到侵害時(shí)，由人民法院依法確定當(dāng)事人之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，這決定了民事審判中解決的問(wèn)題是當(dāng)事人之間的權(quán)利爭(zhēng)議，是一種民事糾紛。當(dāng)事人基于不同的民事行為提出不同的權(quán)利主張，也就有了不同類型的民事糾紛，例如各種類型的合同糾紛、各種類型的侵權(quán)糾紛，這就是通常所說(shuō)的民事案件的案由。民事糾紛類型的差異實(shí)為民事行為類型的差異，人民法院審理不同類型的民事糾紛，實(shí)為審理不同類型的民事行為。因此民事審判的真正對(duì)象是民事活動(dòng)。[16]
如果民事檢察程序和民事審判程序有著相同的功能(都是權(quán)利救濟(jì)程序)，所要解決的問(wèn)題也自然相同，都是民事權(quán)利爭(zhēng)議，[17]都是民事糾紛。從而，民事檢察工作月報(bào)表中的民事檢察案件案由也只能是各種類型的民事糾紛，與民事審判中的案件完全相同。同樣自然的是，檢察機(jī)關(guān)審查不同類型的民事糾紛，實(shí)際上也是審查不同類型的民事行為，民事檢察的真正對(duì)象也是民事活動(dòng)。[18]。
(二)民事檢察方法的“審判化”：混同于民事審判的方法(評(píng)判當(dāng)事人權(quán)利主張)
待決問(wèn)題與解決方法密切相關(guān)。民事審判中的案件是當(dāng)事人之間的權(quán)利爭(zhēng)議(民事糾紛)，這要求人民法院在辦案中評(píng)判當(dāng)事人的訴訟主張(權(quán)利主張)是否成立，然后作出是否支持的裁判，這就是民事審判的基本方法。從結(jié)果上講，法院裁判文書(shū)中的理由就是對(duì)當(dāng)事人訴訟主張的評(píng)判，裁判文書(shū)中的主文就是評(píng)判的結(jié)論，即確定當(dāng)事人之間權(quán)利義務(wù)關(guān)系的意見(jiàn)。具體地說(shuō)，為了確保公正審理，人民法院在審理中應(yīng)當(dāng)不偏不倚、客觀公正、“居中裁判”，并做好如下工作：第一，確定請(qǐng)求內(nèi)容，也即確定審理范圍。通過(guò)起訴與答辯等程序明確當(dāng)事人的權(quán)利主張與爭(zhēng)議內(nèi)容;第二，查明爭(zhēng)議事實(shí)。當(dāng)事人的舉證責(zé)任和法院的調(diào)查責(zé)任相結(jié)合，查明相關(guān)民事活動(dòng)的事實(shí);第三，正確適用法律。規(guī)范庭審辨論等程序，正確適用有關(guān)民事活動(dòng)的法律;第四，正確作出裁判。嚴(yán)格合議庭合議、審判委員會(huì)審議等裁判規(guī)則。
在民事審判中，人民法院為了正確評(píng)判當(dāng)事人的訴訟主張，需要首先查明有關(guān)民事活動(dòng)的事實(shí)，正確適用有關(guān)民事活動(dòng)的法律。因此，民事審判活動(dòng)圍繞著相關(guān)民事活動(dòng)(的事實(shí)問(wèn)題和法律問(wèn)題)而展開(kāi)，這也印證了民事審判活動(dòng)的對(duì)象實(shí)為民事活動(dòng)。
民事檢察的案件與民事審判的案件相同，都是一種民事糾紛(權(quán)利爭(zhēng)議)，這自然需要使用民事審判式的解決辦法：檢察機(jī)關(guān)評(píng)判申訴主張是否成立，然后作出是否支持的決定[19]。具體說(shuō)來(lái)，人民檢察院在辦案中同樣要不偏不倚、客觀公正、“居中監(jiān)督”[20]，并做好如下工作：第一，根據(jù)申訴人主張和被申訴人“答辯”確定爭(zhēng)議內(nèi)容和審查范圍;第二，當(dāng)事人舉證與檢察機(jī)關(guān)調(diào)查相結(jié)合，查明有關(guān)民事活動(dòng)的事實(shí);[21]第三，在“聽(tīng)證”和整個(gè)程序中保障當(dāng)事人“平等的”訴訟權(quán)利，正確適用有關(guān)民事活動(dòng)的法律;[22]第四，按照規(guī)定程序作出檢察決定;[23]等等。
當(dāng)然，由于檢察權(quán)和審判權(quán)的明顯差別，民事檢察中不可能公然使用人民法院的判決或裁定文書(shū)，但是 2007 年修改民事訴訟法時(shí)將檢察機(jī)關(guān)的抗訴條件等同于法院依申請(qǐng)裁定再審的條件，則說(shuō)明人民檢察院的抗訴工作正在竭力地向法院的決定再審工作靠攏，說(shuō)明了抗訴措施的“審判化趨勢(shì)”。
(三)民事檢察程序的“審判化”：混同于民事審判的程序
工作方法決定工作程序。所謂工作程序不過(guò)是關(guān)于工作方法的規(guī)范和順序，民事審判程序(即民事訴訟程序)就是關(guān)于人民法院評(píng)判訴訟主張的規(guī)范和順序。因此，民事審判程序圍繞著當(dāng)事人的訴訟主張(即請(qǐng)求與答辯、證明與反駁、提出與撤回或變更)而展開(kāi)，圍繞著民事審判的方法(查明事實(shí)、適用法律、作出裁決)而展開(kāi)，其內(nèi)容包括：受理起訴與立案程序、通知答辯程序、舉證責(zé)任與法院調(diào)查相結(jié)合程序、庭審調(diào)查與辯論程序、裁判程序，等等。
民事檢察有了與民事審判實(shí)質(zhì)相同的工作方法，自然應(yīng)當(dāng)有實(shí)質(zhì)相同的辦案程序。因此，高檢院在制定《辦案規(guī)則》時(shí)基本上“復(fù)制”了民事審判程序的相關(guān)內(nèi)容，導(dǎo)致《辦案規(guī)則》全面“審判化”�，F(xiàn)行的民事檢察程序圍繞著申訴人主張而展開(kāi)，圍繞著(類似于民事審判方法的)審查方法而展開(kāi)，與民事審判程序?qū)嵸|(zhì)相同，包括有：受理申訴與立案(原則上不申訴不立案)程序、立案通知程序(被申訴人可以提出答辯意見(jiàn))、舉證責(zé)任與檢察機(jī)關(guān)調(diào)查相結(jié)合程序、聽(tīng)證程序、決定抗訴程序，等等。
四、民事檢察制度在基本功能和指導(dǎo)思想上的“檢察化回歸”
(一)民事檢察應(yīng)當(dāng)有自己的制度功能和指導(dǎo)思想
任何制度都應(yīng)當(dāng)有獨(dú)立的功能，否則就沒(méi)有獨(dú)立存在的價(jià)值;民事檢察制度如果沒(méi)有區(qū)別于民事審判制度的功能，也就沒(méi)有獨(dú)立存在的價(jià)值。同樣，“沒(méi)有思想就沒(méi)有自我”，沒(méi)有區(qū)別于民事審判制度的指導(dǎo)思想，也就沒(méi)有獨(dú)立的民事檢察制度。與權(quán)利救濟(jì)功能伴生的權(quán)利救濟(jì)思想和當(dāng)事人主義思想，例如“保護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益”、“尊重當(dāng)事人的處分權(quán)”、“在當(dāng)事人間保持客觀中立”、“保障當(dāng)事人有平等的訴訟權(quán)利”等等，長(zhǎng)期指導(dǎo)著、主宰著民事檢察工作，并不斷地被強(qiáng)調(diào)、強(qiáng)化，甚至被視為“民事檢察的規(guī)律”。正因?yàn)槿狈Κ?dú)立的制度功能和指導(dǎo)思想，民事檢察制度不斷被異化(“審判化”)并喪失自我;民事檢察制度要回歸自我，首先需要在制度功能和指導(dǎo)思想上實(shí)現(xiàn)“檢察化回歸”，然后才能在民事檢察的案件性質(zhì)、工作方法和工作程序上實(shí)現(xiàn)“檢察化回歸”。
(二)民事檢察的功能是懲處違法，不是權(quán)利救濟(jì)，因此必須廢除權(quán)利救濟(jì)的指導(dǎo)思想，樹(shù)立懲處違法的指導(dǎo)思想
民事檢察制度不是權(quán)利救濟(jì)制度。權(quán)利救濟(jì)制度的基本內(nèi)容，是通過(guò)權(quán)利確定、權(quán)利恢復(fù)與權(quán)利補(bǔ)償來(lái)解決爭(zhēng)議;人民檢察院沒(méi)有審判權(quán)，既不能確定爭(zhēng)議的權(quán)利，也不能恢復(fù)、補(bǔ)償受侵害的權(quán)利，因而不能確認(rèn)當(dāng)事人之間民事權(quán)利義務(wù)，也就沒(méi)有權(quán)利救濟(jì)的功能。
人民檢察院的基本任務(wù)，是通過(guò)行使檢察權(quán)維護(hù)國(guó)家法制，維護(hù)國(guó)家法律的統(tǒng)一正確實(shí)施，[24]民事檢察也不例外;因此，民事檢察的基本任務(wù)是通過(guò)行使民事檢察權(quán)，維護(hù)國(guó)家法律在民事審判中的正確統(tǒng)一實(shí)施。筆者通過(guò)詳細(xì)考證已經(jīng)證明，所謂檢察權(quán)就是追查違法和檢控違法的權(quán)力，簡(jiǎn)稱為查控違法權(quán)。[25]查處違法(也即懲處違法)包括追查、檢控和決定(懲處)三個(gè)階段，查控違法是懲處違法活動(dòng)的重要組成部分。作為查控違法的機(jī)關(guān)，檢察機(jī)關(guān)與決定懲處措施的機(jī)關(guān)(如人民法院、行政機(jī)關(guān))分工合作，在懲處違法活動(dòng)中發(fā)揮重要作用。因此，檢察制度的基本功能是懲處違法，具體地說(shuō)就是啟動(dòng)懲處違法的程序，以制戒違法人員和糾正違法行為。作為檢察制度的組成部分，民事檢察通過(guò)追查和檢控民事審判中違法行為，同樣可以啟動(dòng)懲處違法的程序，基本功能同樣是懲處違法，目標(biāo)則是維護(hù)民事審判中的國(guó)家法制。
人民檢察院追查和檢控民事審判中的違法行為，可以維護(hù)和促進(jìn)公正審判，而公正審判則標(biāo)志著國(guó)家法律在民事訴訟程序中得到了正確實(shí)施，標(biāo)志著訴訟當(dāng)事人的權(quán)利得到了保護(hù)。通過(guò)公正審判這個(gè)中間環(huán)節(jié)，民事檢察可以保護(hù)民事訴訟當(dāng)事人的合法權(quán)利，因而也就有了權(quán)利救濟(jì)的間接效果。因此，民事檢察雖非權(quán)利救濟(jì)，但兩者間仍有一定聯(lián)系。曹建明檢察長(zhǎng)在第二次全國(guó)民行工作會(huì)議上就明確指出：“民行檢察通過(guò)對(duì)公權(quán)力的監(jiān)督，間接具有權(quán)利救濟(jì)的作用�！毙枰⒁獾氖牵袷聶z察活動(dòng)可以促進(jìn)民事審判活動(dòng)，但并非民事審判活動(dòng);民事檢察活動(dòng)可以促進(jìn)權(quán)利救濟(jì)，但并非權(quán)利救濟(jì)。民事檢察程序只有間接的權(quán)利救濟(jì)功能，卻被誤為直接的權(quán)利救濟(jì)功能，進(jìn)而把民事檢察程序混同于民事審判程序，把民事檢察權(quán)混同于民事審判權(quán)，正是“差之毫厘，謬以千里”。
(三)民事檢察實(shí)行依職權(quán)監(jiān)督，不實(shí)行依申訴監(jiān)督，因此必須廢除“當(dāng)事人主義”思想，樹(shù)立“職權(quán)主義”思想
不告不理規(guī)則與權(quán)利救濟(jì)制度相伴生。民事檢察制度的基本功能不是權(quán)利救濟(jì)，不告不理規(guī)則自然不能適用于民事檢察制度。
民事檢察的基本功能是懲處違法，決定了檢察機(jī)關(guān)只能依職權(quán)監(jiān)督：第一，只要發(fā)現(xiàn)了民事審判中的違法行為，檢察機(jī)關(guān)就應(yīng)當(dāng)進(jìn)行監(jiān)督，否則就不能發(fā)揮其懲處違法的功能;[26]第二，如果人民法院及其審判人員已經(jīng)涉嫌瀆職違法，檢察機(jī)關(guān)卻借口沒(méi)有人申訴而拒絕監(jiān)督，就是瀆職;第三，我國(guó)《憲法》第 41 條規(guī)定，“中華人民共和國(guó)公民……對(duì)于任何國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員的違法失職行為，有向有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)提出申訴、控告或者檢舉的權(quán)利”、“對(duì)于公民的申訴、控告或者檢舉，有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)必須查清事實(shí)，負(fù)責(zé)處理”�？梢�(jiàn)，申訴與控告、檢舉一樣，只是檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)民事審判活動(dòng)違法的重要線索來(lái)源，但并非唯一來(lái)源，[27]更不是進(jìn)行監(jiān)督的前提;即使沒(méi)有申訴，人民檢察院在接到控告或檢舉后也應(yīng)當(dāng)依法監(jiān)督。因此，依職權(quán)監(jiān)督也是民事檢察的基本指導(dǎo)思想和原則。
按照《民事訴訟法》第14 條的規(guī)定，民事檢察制度是公權(quán)(檢察權(quán))對(duì)公權(quán)(審判權(quán))的監(jiān)督，這同樣決定了民事檢察中只能依職權(quán)進(jìn)行監(jiān)督，不能實(shí)行不告不理，不能采用“當(dāng)事人主義”的指導(dǎo)思想。第一，所謂當(dāng)事人必須是相關(guān)法律關(guān)系的主體。在民事檢察法律關(guān)系中，監(jiān)督主體是人民檢察院，被監(jiān)督主體是人民法院及其審判人員;申訴人和被申訴人既非監(jiān)督者，又非被監(jiān)督者，因而不是民事檢察法律關(guān)系的主體，也不是民事檢察中的當(dāng)事人。申訴人和被申訴人既然不是當(dāng)事人，當(dāng)然就不存在以申訴人請(qǐng)求為基礎(chǔ)的“當(dāng)事人主義”。第二，法律程序的啟動(dòng)應(yīng)由法律關(guān)系的主體來(lái)決定。民事檢察關(guān)系發(fā)生在監(jiān)督者與被監(jiān)督者之間，“不告不理”卻要求把程序啟動(dòng)權(quán)交給“局外人”申訴人，亦于理不通。
五、民事檢察工作在案件、方法和程序上的“檢察化回歸”
(一)不同于民事審判案件的民事檢察案件：民事審判違法，不是民事糾紛
民事檢察與民事審判具有不同的制度功能，需要解決的問(wèn)題也不同;民事檢察不是權(quán)利救濟(jì)程序，需要辦理的案件也就不是民事糾紛。民事檢察中不辦理民事權(quán)利爭(zhēng)議案件，也就不存在“評(píng)判當(dāng)事人權(quán)利主張是否成立”、“尊重當(dāng)事人處分權(quán)”和“平等保護(hù)當(dāng)事人權(quán)利”的問(wèn)題，也就沒(méi)有了不告不理規(guī)則問(wèn)題。
民事檢察的基本功能是懲處違法(民事審判中的違法行為)，這決定了民事檢察案件是民事審判違法案件。我國(guó)《民事訴訟法》第 14 條明確規(guī)定，“人民檢察院有權(quán)對(duì)民事審判活動(dòng)實(shí)行法律監(jiān)督”;我國(guó)《檢察院組織法》第 5 條第四項(xiàng)明確規(guī)定，人民檢察院的職權(quán)之一是“對(duì)于人民法院的審判活動(dòng)是否合法，實(shí)行監(jiān)督”。這兩個(gè)規(guī)定進(jìn)一步證明：人民檢察院對(duì)于民事審判活動(dòng)是否合法實(shí)行監(jiān)督，民事檢察的案件只能是民事審判違法案件。從而，民事檢察案件的類型只能根據(jù)民事審判活動(dòng)的類型來(lái)劃分，其案由也只能是不同類型民事審判中的違法問(wèn)題，例如立案活動(dòng)違法、保全活動(dòng)違法、合議庭組成違法、調(diào)查活動(dòng)違法、庭審活動(dòng)違法、送達(dá)活動(dòng)違法、調(diào)解活動(dòng)違法、裁判活動(dòng)違法，等等。民事行為不再與民事檢察的案件性質(zhì)或類型直接相關(guān)，也不再是民事檢察工作的中心問(wèn)題，[28]不再是民事檢察的對(duì)象。[29]
《民事訴訟法》第 14 條已經(jīng)規(guī)定民事檢察的對(duì)象是“民事審判活動(dòng)”，不是“民事活動(dòng)”。2010 年《最高人民檢察院關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)民事行政檢察工作的決定》又明確提出：“民事行政檢察監(jiān)督作為檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的重要組成部分，在性質(zhì)上是對(duì)公權(quán)力的監(jiān)督”。因此，凡不屬于公權(quán)力活動(dòng)，以及不屬于民事審判活動(dòng)的其他公權(quán)活動(dòng)，都不是民事檢察的監(jiān)督對(duì)象。民事活動(dòng)不是公權(quán)的活動(dòng)，更不是民事審判活動(dòng)，因而不能作為民事檢察的對(duì)象。檢察機(jī)關(guān)曾經(jīng)探索的支持起訴、督促起訴和提起訴訟等，其監(jiān)督對(duì)象都是民事活動(dòng)，不是民事審判活動(dòng)，不但違反了民事訴訟法總則的規(guī)定，也違反了高檢院的上述決定，于法無(wú)據(jù)。[30]
(二)不同于民事審判方法的民事檢察方法：查控違法，不是評(píng)判權(quán)利主張
民事檢察案件不是民事糾紛，自然不需要民事審判的方法。人民檢察院沒(méi)有審判權(quán)，無(wú)權(quán)處理也不能受理當(dāng)事人的權(quán)利主張，當(dāng)然也不存在評(píng)判當(dāng)事人權(quán)利主張的問(wèn)題，否則就是違法越權(quán)。
民事檢察的案件是民事審判違法，民事檢察的功能是懲處違法，這決定了民事檢察的方法只能是提請(qǐng)有關(guān)機(jī)關(guān)懲處這些違法行為，即檢控違法。檢控違法的措施有兩類，一是對(duì)事的檢控，提請(qǐng)有關(guān)機(jī)關(guān)糾正違法行為的后果，例如提出抗訴、發(fā)出糾正違法通知;二是對(duì)人的檢控，提請(qǐng)有關(guān)機(jī)關(guān)追究違法人員的責(zé)任，例如建議予以處分、移送有關(guān)機(jī)關(guān)處理。在作出檢控決定前，需要查明民事審判活動(dòng)中是否確有違法行為，這是追查違法。因此，民事檢察的基本方法是追查違法和檢控違法。[31]
(三)不同于民事審判程序的民事檢察程序：查控民事審判中違法行為的程序
民事檢察的工作方法不同于民事審判的工作方法，這決定了民事檢察的工作程序不同于民事審判的工作程序，因而不能圍繞如何評(píng)判當(dāng)事人權(quán)利主張、如何處理當(dāng)事人權(quán)利爭(zhēng)議的審判思路來(lái)設(shè)計(jì)民事檢察的工作程序。
民事檢察的基本方法是追查和檢控民事審判中的違法行為，這決定了民事檢察程序包括啟動(dòng)程序、調(diào)查程序和檢控程序三個(gè)主要階段，并圍繞民事審判活動(dòng)是否合法而展開(kāi)。在這三個(gè)階段中，監(jiān)督對(duì)象都是民事審判活動(dòng)，其差別僅在于：?jiǎn)?dòng)階段是通過(guò)初步審查發(fā)現(xiàn)民事審判活動(dòng)涉嫌違法，調(diào)查階段是通過(guò)認(rèn)真調(diào)查證實(shí)或排除該違法嫌疑，檢控階段是根據(jù)已經(jīng)查明的違法事實(shí)決定采取相應(yīng)的檢控措施。
此外，為了實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)督，檢察機(jī)關(guān)在必要時(shí)還應(yīng)當(dāng)參與所啟動(dòng)的懲處違法程序，以支持檢控、推進(jìn)程序和進(jìn)行監(jiān)督;或者再次啟動(dòng)監(jiān)督程序，對(duì)于有責(zé)不究、有錯(cuò)不糾的違法行為進(jìn)行追查和檢控，確保實(shí)現(xiàn)違法必究，發(fā)揮民事檢察的懲處違法功能，維護(hù)國(guó)家法律在民事審判中的統(tǒng)一正確實(shí)施。
注釋:
[1] 《辦案規(guī)則》使用了民事審判中的“當(dāng)事人”概念。民事審判程序的當(dāng)事人，在一審程序中是原告和被告(有時(shí)還有第三人)，在二審程序中是上訴人和被上訴人，在再審程序中是申請(qǐng)人與被申請(qǐng)人。民事檢察程序照搬了民事審判的思維模式，將其案件中的“當(dāng)事人”稱為申訴人與被申訴人(有的稱為對(duì)方當(dāng)事人、其他當(dāng)事人)，這類似于法院再審立案程序中的申請(qǐng)人和被申請(qǐng)人。由此，民事檢察程序中把民事訴訟當(dāng)事人誤為自己的當(dāng)事人，兩個(gè)不同的程序就有了實(shí)質(zhì)相同的“當(dāng)事人”。
[2]這是指民事行政檢察部門(mén)只有抗訴職責(zé)時(shí)的情況。
[3]2011 年 8 月，筆者曾以本文(當(dāng)時(shí)已成稿)求教于高檢院民事行政檢察廳的王鴻翼廳長(zhǎng)，王廳長(zhǎng)說(shuō)：“在討論制定《辦案規(guī)則》時(shí)，我曾經(jīng)問(wèn)你們，我們?yōu)槭裁匆７路ㄔ旱膶徟谐绦?不模仿審判程序行不行?你們諸位沒(méi)有一個(gè)人回答我。”對(duì)此我只能如實(shí)回答：討論《辦案規(guī)則》時(shí)，除了模仿法院的審判程序外，大家實(shí)在不知道民事檢察程序應(yīng)該是什么樣子。這實(shí)際上反映了一個(gè)重要問(wèn)題：人們知道刑事檢察制度是什么，但不知道檢察制度是什么，所以才出現(xiàn)了不知道如何設(shè)計(jì)、安排民事檢察程序和行政檢察程序的問(wèn)題。不過(guò)，這一問(wèn)題已經(jīng)在拙文《檢察監(jiān)督的基本內(nèi)容是查控違法》(載于 2011 年 3 月 23 日《檢察日?qǐng)?bào)》)中得到解決：民事檢察和行政檢察都是查控違法的檢察制度之組成部分，因此民事檢察程序和行政檢察程序都應(yīng)當(dāng)按照查控違法的職責(zé)予以設(shè)計(jì)和安排。
[4]該條規(guī)定的案件來(lái)源共四項(xiàng)，另兩項(xiàng)是“(二)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)或者其他機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)辦的;(三)上級(jí)人民檢察院交辦的”。但轉(zhuǎn)辦和交辦案件仍然可以分為申訴的案件和自行發(fā)現(xiàn)的案件兩種。
[5]實(shí)踐中，除了客觀原因?qū)е伦孕邪l(fā)現(xiàn)的案件數(shù)量很少以外，由于認(rèn)識(shí)分歧(認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)不應(yīng)依職權(quán)監(jiān)督)、思想顧慮(擔(dān)心被人批評(píng)為“多管閑事”、違法辦案)和不允許依職權(quán)查證疑案等多種原因，檢察機(jī)關(guān)依職權(quán)抗訴的案件難得一見(jiàn)(數(shù)量很少)。
[6]例如，在具體工作中，通常要求承辦人的審結(jié)報(bào)告中說(shuō)明被申訴人的答辯意見(jiàn)，以明確當(dāng)事人間的“爭(zhēng)執(zhí)點(diǎn)”。
[7]民事抗訴的事由，包括《民事訴訟法》第 179 條第一款和第二款的規(guī)定情形。法律明確規(guī)定當(dāng)事人可以依據(jù)該條第一款申請(qǐng)?jiān)賹�，未明確規(guī)定是否可以依據(jù)第二款申請(qǐng)?jiān)賹彙?duì)于第二款規(guī)定的情形法律規(guī)定“人民法院應(yīng)當(dāng)再審”，故當(dāng)事人依該款規(guī)定申請(qǐng)?jiān)賹彆r(shí)也會(huì)得到法院支持。因此，當(dāng)事人申請(qǐng)?jiān)賹彽氖掠�，�?shí)際上包括了第一款和第二款規(guī)定的全部情形，與抗訴事由實(shí)質(zhì)相同。
[8]審判人員的“侵吞收賄、徇私作弊或者枉法裁判等違法行為”導(dǎo)致審判活動(dòng)不公，會(huì)損害當(dāng)事人的舉證權(quán)以及其他民事訴訟權(quán)利。
[9]《最高人民法院關(guān)于民事訴訟證據(jù)的若干規(guī)定》第 15 條規(guī)定：“《民事訴訟法》第 64 條規(guī)定的“人民法院認(rèn)為審理案件需要的證據(jù)”，是指以下情形：……(二)涉及依職權(quán)追加當(dāng)事人、中止訴訟、終結(jié)訴訟、回避等與實(shí)體爭(zhēng)議無(wú)關(guān)的程序事項(xiàng)�！边@種“與實(shí)體爭(zhēng)議無(wú)關(guān)的程序事項(xiàng)”不屬于當(dāng)事人舉證的范圍，應(yīng)由人民法院依職權(quán)調(diào)查，故關(guān)于審判人員是否有職務(wù)違法行為的事項(xiàng)也不屬于當(dāng)事人舉證的范圍，應(yīng)由人民法院依職權(quán)調(diào)查(這涉及到人民法院的內(nèi)部分工問(wèn)題)。
[10]例如，2012 年高檢院在全國(guó)人大的工作報(bào)告中提出：深化檢務(wù)公開(kāi)。嚴(yán)格執(zhí)行訴訟參與人權(quán)利義務(wù)告知制度，對(duì)不起訴、申訴、重信重訪案件必要時(shí)實(shí)行公開(kāi)審查和聽(tīng)證。實(shí)踐中不少地方的民事檢察工作仍然根據(jù)需要組織聽(tīng)證，甚至呼吁在《辦案規(guī)則》中重新明確聽(tīng)證制度，或者自定聽(tīng)證制度。武昌區(qū)檢察院出臺(tái)了《關(guān)于民事、行政訴訟監(jiān)督案件開(kāi)展聽(tīng)證的實(shí)施辦法》。參見(jiàn)《武漢：創(chuàng)新機(jī)制加強(qiáng)民行監(jiān)督》[N]，《檢察日?qǐng)?bào)》，2011 -07 -10。
[11]“如果當(dāng)事人不服法院已經(jīng)生效的民事、行政判決或裁定，他還能尋求什么樣的司法救濟(jì)呢?他可以到檢察機(jī)關(guān)的民行檢察部門(mén)申訴，對(duì)確有錯(cuò)誤且有再審必要的案件，由檢察機(jī)關(guān)依法提出抗訴或發(fā)出檢察建議，促使人民法院?jiǎn)?dòng)審判監(jiān)督程序?qū)γ袷滦姓讣M(jìn)行再審�！眳⒁�(jiàn)《依法維權(quán)的救濟(jì)渠道——訪最高人民檢察院民事行政檢察廳廳長(zhǎng)王鴻翼》[N]，《檢察日?qǐng)?bào)》，2002 -02 -24。
[12]檢察機(jī)關(guān)沒(méi)有審判權(quán)，因而不能公開(kāi)主張要解決民事糾紛，但實(shí)踐中檢察機(jī)關(guān)對(duì)申訴的民事案件做了大量的調(diào)解、和解和服判息訴工作，都是在試圖解決民事糾紛。現(xiàn)在大力提倡的“化解社會(huì)矛盾”，在民事檢察工作中就是解決(化解)申訴人與被申訴人之間的民事糾紛(民事矛盾)，實(shí)際上只是試圖解決民事糾紛的另一種表述，是變相行使審判權(quán)的另一種表述。有人認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)的調(diào)解、和解沒(méi)有強(qiáng)制性，因而否認(rèn)這是一種審判權(quán)，甚至否認(rèn)這是一種公權(quán)力，其理由并不成立，因?yàn)槊袷聦徟袡?quán)中的調(diào)解權(quán)也沒(méi)有強(qiáng)制性。作為國(guó)家機(jī)關(guān)，檢察機(jī)關(guān)所行使的只能是公權(quán)力。
[13]2006 年《中共中央關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)人民法院、人民檢察院工作的決定》中提出：“要充分發(fā)揮人民法院民事、行政審判職能和人民檢察院民事審判、行政訴訟法律監(jiān)督職能，依法調(diào)節(jié)民事、經(jīng)濟(jì)關(guān)系，平等保護(hù)公有制經(jīng)濟(jì)和非公有制經(jīng)濟(jì)等各種市場(chǎng)主體，平等保護(hù)本國(guó)和外國(guó)的各種市場(chǎng)主體，努力營(yíng)造公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)秩序，維護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益，提高黨和國(guó)家運(yùn)用法律手段管理經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的能力，促進(jìn)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的完善和發(fā)展。”這里明顯把民事檢察的功能與民事審判的功能完全混同，相提并論。
[14]2003 年《最高人民檢察院民事行政檢察廳關(guān)于人民檢察院辦理民事行政案件撤回抗訴的若干意見(jiàn)》提出：“人民檢察院向人民法院提出抗訴后，人民法院裁定再審之前，申訴人書(shū)面申請(qǐng)撤回申訴或者確認(rèn)涉案當(dāng)事人已達(dá)成和解協(xié)議并提交該協(xié)議，經(jīng)人民檢察院審查，認(rèn)為涉案當(dāng)事人達(dá)成的和解協(xié)議不損害國(guó)家、集體和第三人利益的，人民檢察院應(yīng)當(dāng)撤回抗訴�！痹诖擞袃牲c(diǎn)需要注意：第一，人民檢察院辦理的案件是“民事行政案件”，即“民事案件”和“行政案件”;第二，民事訴訟法規(guī)定，當(dāng)事人撤回起訴或者撤回上訴的，是否準(zhǔn)許由人民法院裁定;高法的司法解釋規(guī)定，當(dāng)事人撤回再審申請(qǐng)的，是否準(zhǔn)許由人民法院裁定。與此相比，民行廳的意見(jiàn)至少在規(guī)定上更為“激進(jìn)”、“徹底”，即在原則上當(dāng)事人撤回申訴均導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)撤回抗訴。
[15]民事審判程序是典型的救濟(jì)程序，實(shí)行嚴(yán)格的當(dāng)事人主義，但是并未規(guī)定對(duì)一審生效裁判不得申請(qǐng)?jiān)賹彙Ｔ诿袷聶z察程序中反而作出這樣的規(guī)定，既與《民事訴訟法》第187 條的規(guī)定抵觸(因而也是無(wú)效的)，在邏輯上亦難成立：未上訴只是放棄了上訴權(quán)，如何同時(shí)也放棄了申請(qǐng)抗訴權(quán)?何況，申訴抗訴權(quán)本屬于憲法規(guī)定的公民權(quán)(申訴權(quán))，有何理由不允許其行使?
[16]例如，2008 年 12 月 1 日法制網(wǎng)的《檢察機(jī)關(guān)介入民事活動(dòng)民事督促起訴堵住國(guó)資流失“窟窿”》一文有如下內(nèi)容：記者了解到，隨著各地新型民事案件的大量涌現(xiàn)，各級(jí)檢察機(jī)關(guān)民事行政檢察部門(mén)正在積極拓展新的工作領(lǐng)域，他們正以各種形式，積極介入民事活動(dòng)�！皬� 90 年代初的一些傳統(tǒng)的、簡(jiǎn)單的民事糾紛案件，到現(xiàn)在日益增多的新型民事案件。檢察機(jī)關(guān)民行部門(mén)應(yīng)適應(yīng)這一形勢(shì)的變化，積極拓展對(duì)民行工作的新領(lǐng)域。”最高檢民事行政檢察廳有關(guān)負(fù)責(zé)人表示：調(diào)解監(jiān)督、特別程序的監(jiān)督、非訴訟活動(dòng)的監(jiān)督、息訴監(jiān)督、執(zhí)行監(jiān)督、刑事附帶民事訴訟，各級(jí)檢察機(jī)關(guān)正以各種形式，積極介入民事活動(dòng)。這位負(fù)責(zé)人說(shuō)，民行檢察工作經(jīng)過(guò)了 20 年的發(fā)展，實(shí)踐證明，檢察機(jī)關(guān)對(duì)民事審判活動(dòng)和行政訴訟活動(dòng)的監(jiān)督是十分必要的。當(dāng)前面臨著民事訴訟法和行政訴訟法修改的契機(jī)，民行檢察工作正處在發(fā)展與攻堅(jiān)階段�；鶎用裥袡z察部門(mén)一方面要依據(jù)現(xiàn)行法律開(kāi)展工作，另一方面要針對(duì)現(xiàn)行法律的不足有目的地進(jìn)行探索，為下一步修改法律提供依據(jù)。
[17]民事審判程序所要解決的當(dāng)事人爭(zhēng)議，在一審中是關(guān)于訴訟請(qǐng)求能否成立，在二審中是關(guān)于上訴請(qǐng)求能否成立，在再審中是關(guān)于再審請(qǐng)求能否成立。民事檢察程序照搬了這種審判思維模式，認(rèn)為所要解決的問(wèn)題是申訴請(qǐng)求能否成立，從而與民事審判程序有了實(shí)質(zhì)相同的任務(wù)：都需要解決“當(dāng)事人”之間的權(quán)利爭(zhēng)議(民事糾紛)。
[18]人民檢察院辦理民事糾紛案件，審查爭(zhēng)議的民事活動(dòng)，試圖解決訴訟當(dāng)事人之間的民事糾紛，是對(duì)民事活動(dòng)進(jìn)行“審判式監(jiān)督”。
[19]檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為申訴理由成立時(shí)，該申訴理由在抗訴書(shū)中就會(huì)成為抗訴理由，只是在表述上通常會(huì)更為準(zhǔn)確、全面，這與法院判決書(shū)中采信一方當(dāng)事人理由時(shí)的情況相同。上級(jí)檢察機(jī)關(guān)在決定不抗訴時(shí)，通常還有一個(gè)不抗訴理由的答復(fù)函，其內(nèi)容也是指出申訴主張為何不能成立，這與法院判決中不采信一方當(dāng)事人理由時(shí)的說(shuō)理情況也相同。在抗訴書(shū)中，檢察機(jī)關(guān)可以提出申訴人雖未提及、但是可以支持抗訴的理由，類似情況在法院的判決書(shū)中也經(jīng)常出現(xiàn)。不過(guò)，檢察機(jī)關(guān)在辦案中發(fā)現(xiàn)原裁判同時(shí)有“偏袒申訴人但不利于被申訴人”的錯(cuò)誤時(shí)，有時(shí)不愿在抗訴中提出，主要是擔(dān)心申訴人指責(zé)檢察機(jī)關(guān)“使反勁”、“方向錯(cuò)誤”。
[20]所謂“居中監(jiān)督”，實(shí)際上就是民事審判的“居中裁判”之“檢察版”。
[21]2005 年《最高人民檢察院民事行政檢察廳關(guān)于加強(qiáng)民事行政抗訴書(shū)說(shuō)理工作的意見(jiàn)》提出：“當(dāng)事人雙方提交的各種證據(jù)出現(xiàn)沖突矛盾時(shí)，應(yīng)圍繞爭(zhēng)執(zhí)焦點(diǎn)分析各種證據(jù)的證明力以及證據(jù)之間的關(guān)聯(lián)性，從而確認(rèn)一方證據(jù)屬優(yōu)勢(shì)證據(jù)……”
[22]2005 年《最高人民檢察院民事行政檢察廳關(guān)于加強(qiáng)民事行政抗訴書(shū)說(shuō)理工作的意見(jiàn)》提出：“應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)確把握各種民事法律關(guān)系尤其是容易混淆的民事法律關(guān)系的特征，準(zhǔn)確理解民事法律的立法原意，尊重當(dāng)事人的意思自治……”，“應(yīng)當(dāng)從立法精神與法律條款適用條件上闡述案件應(yīng)當(dāng)適用的法律條款……”
[23]對(duì)于民事檢察中的案件研究、決定制度，一直有人主張要學(xué)習(xí)審判程序中的“合議制”。另外，高檢院曾經(jīng)實(shí)行過(guò)主訴檢察官制度，在很大程序上就是模仿了審判程序中的主審法官制度。
[24]1979 年 6 月彭真同志在第五屆全國(guó)人大第二次會(huì)議上所作的《關(guān)于七個(gè)法律草案的說(shuō)明》中明確指出：“列寧在十月革命后，曾堅(jiān)持檢察機(jī)關(guān)的職權(quán)是維護(hù)國(guó)家法制的統(tǒng)一，我們的《人民檢察院組織法》就是運(yùn)用列寧這一指導(dǎo)思想，結(jié)合我國(guó)實(shí)際情況制定的�！薄蹲罡呷嗣駲z察院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)訴訟活動(dòng)法律監(jiān)督工作的意見(jiàn)》也明確指出，“人民檢察院加強(qiáng)訴訟監(jiān)督，目的是督促和支持有關(guān)機(jī)關(guān)嚴(yán)格依法行使職權(quán)，確保法律得到正確實(shí)施，維護(hù)社會(huì)主義法制的統(tǒng)一、尊嚴(yán)和權(quán)威�！�
[25]參見(jiàn)孫加瑞：《檢察監(jiān)督的基本內(nèi)容是查控違法》[N]，《檢察日?qǐng)?bào)》，2011 -03 -23。
[26]從另一個(gè)角度講，違法的民事審判活動(dòng)破壞了國(guó)家法制，檢察機(jī)關(guān)作為維護(hù)國(guó)家法制的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，也有義務(wù)進(jìn)行監(jiān)督，不能實(shí)行不告不理。
[27]例如，大部分刑事案件都有受害人報(bào)案，但并不能據(jù)此認(rèn)為公安機(jī)關(guān)實(shí)行不告不理。同理，即便多數(shù)民事檢察案件都有當(dāng)事人申訴，亦不能據(jù)此得出不告不理的結(jié)論。
[28]嚴(yán)格地說(shuō)，民事檢察中仍然涉及到有關(guān)民事活動(dòng)的事實(shí)認(rèn)定和法律適用問(wèn)題，但是角度完全不同，例如：抗訴的事由之一是原裁判適用法律錯(cuò)誤，該法律就是指與本案民事活動(dòng)有關(guān)的法律;但是，決定抗訴時(shí)，是根據(jù)這些法律認(rèn)定民事審判活動(dòng)(裁判活動(dòng))違法，而非據(jù)此確認(rèn)申訴主張成立。相反，在民事審判程序中，適用有關(guān)法律的直接目的就是為了確認(rèn)當(dāng)事人之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。
[29]“民事檢察”涉及“民事”與“檢察”兩個(gè)要素，其中的“民事”是指“民事審判”;“檢察”是指對(duì)違法行為的追查和檢控，就是法律監(jiān)督。因此，“民事檢察”就是對(duì)民事審判活動(dòng)的法律監(jiān)督。長(zhǎng)期以來(lái)，人們把“民事”誤解為“民事活動(dòng)”，將民事檢察誤為對(duì)民事活動(dòng)的法律監(jiān)督，結(jié)果造成了多年來(lái)關(guān)于民事檢察的誤解和爭(zhēng)論。直到現(xiàn)在，許多人仍然認(rèn)為，因?yàn)槊袷聦徟信c民事糾紛、民事活動(dòng)有關(guān)，所以“對(duì)民事審判的法律監(jiān)督”可以理解為“對(duì)民事活動(dòng)的法律監(jiān)督”;如果此論成立，則民事審判與民事立法亦密切相關(guān)，難道民事檢察也是“對(duì)民事立法的法律監(jiān)督”?
[30]有人提出，支持起訴、督促起訴和提起訴訟雖然在現(xiàn)行法律上沒(méi)有根據(jù)，但這些工作都屬于法律監(jiān)督工作，符合憲法關(guān)于檢察機(jī)關(guān)是法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的規(guī)定，因此檢察機(jī)關(guān)按照憲法規(guī)定可以做這些工作。不過(guò)，在現(xiàn)行法律對(duì)檢察職權(quán)已經(jīng)作了許多明確規(guī)定的情況下，檢察機(jī)關(guān)能否直接按照憲法中的“法律監(jiān)督”概念來(lái)行使檢察權(quán)，還需要再作討論。需要注意的是，檢察機(jī)關(guān)負(fù)法律監(jiān)督之責(zé)，但并非全部的法律監(jiān)督工作均由檢察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，例如上級(jí)人民法院對(duì)下級(jí)人民法院的審判監(jiān)督也是法律監(jiān)督工作，人大及其常委會(huì)對(duì)一府兩院的監(jiān)督工作中也有許多內(nèi)容屬于法律監(jiān)督工作，但是這些法律監(jiān)督工作并非人民檢察院的職責(zé)。因此，僅僅認(rèn)為支持起訴、督促起訴和提起訴訟屬于法律監(jiān)督工作，就認(rèn)為應(yīng)由檢察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，在邏輯上亦有不周全之處。另外，《民事訴訟法》第 15 條規(guī)定“機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位……可以支持……起訴”，有人認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)是“機(jī)關(guān)”，可以據(jù)此支持起訴，亦屬理解錯(cuò)誤：審判機(jī)關(guān)、立法機(jī)關(guān)也是“機(jī)關(guān)”，是否也可以按該條規(guī)定支持起訴?本次司法改革明確規(guī)定了民事檢察工作的許多職責(zé)，民事檢察部門(mén)(包括基層院在內(nèi))面臨的問(wèn)題已經(jīng)不是人多事少，“找米下鍋”，而是事多人少，難以應(yīng)對(duì)。因此，在相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)期內(nèi)，檢察機(jī)關(guān)必須在如何履行規(guī)定的職責(zé)上下功夫，“創(chuàng)新”履行職責(zé)的能力和方式。如果不履行明確規(guī)定的職責(zé)，反而熱衷于在規(guī)定的職責(zé)范圍外搞“創(chuàng)新”，無(wú)疑于“不務(wù)正業(yè)”，甚至是瀆職。
[31]民事檢察的監(jiān)督對(duì)象是民事審判活動(dòng)，這要求檢察機(jī)關(guān)只能查明民事審判活動(dòng)的相關(guān)事實(shí)，只能適用民事審判活動(dòng)的相關(guān)法律，在此基礎(chǔ)上只能作出是否檢控違法的決定，因而只有懲處(民事審判中的)違法的功能;無(wú)法評(píng)判當(dāng)事人權(quán)利主張是否成立，因而沒(méi)有權(quán)利救濟(jì)功能。因此，民事檢察的對(duì)象也決定了民事檢察的基本方法和基本功能。
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