有關(guān)森林分類(lèi)經(jīng)營(yíng)管理體制問(wèn)題的思考

摘要：分析了實(shí)施森林分類(lèi)經(jīng)營(yíng)中有關(guān)政策和管理體制問(wèn)題,主要有公益林補(bǔ)償政策和標(biāo)準(zhǔn)尚未出臺(tái);分類(lèi)經(jīng)營(yíng)管理體制尚不完善等等并對(duì)此提出對(duì)策和建議。

關(guān)鍵詞：森林分類(lèi)經(jīng)營(yíng) 政策 補(bǔ)償機(jī)制

生態(tài)環(huán)境建設(shè)是國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的基礎(chǔ),要實(shí)現(xiàn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展,必須有完備的生態(tài)體系作保障。隨著新形勢(shì)下林業(yè)工作的戰(zhàn)略定位和發(fā)展思路調(diào)整,建立比較完備的林業(yè)生態(tài)體系和比較發(fā)達(dá)的林業(yè)產(chǎn)業(yè)體系,已成為我國(guó)林業(yè)發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)和任務(wù)。森林分類(lèi)經(jīng)營(yíng)改革是建立比較完備的林業(yè)生態(tài)體系和比較發(fā)達(dá)的林業(yè)產(chǎn)業(yè)體系的基礎(chǔ)工作。
分類(lèi)經(jīng)營(yíng)是我國(guó)林業(yè)20世紀(jì)末和21世紀(jì)改革的主題。分類(lèi)經(jīng)營(yíng)能否順利地實(shí)施和推行下去,關(guān)系到我國(guó)林業(yè)發(fā)展的前途和命運(yùn)。關(guān)系到林業(yè)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立和林業(yè)生態(tài)功能的良好發(fā)揮,關(guān)系到建立比較發(fā)達(dá)的林業(yè)產(chǎn)業(yè)體系和比較完備的林業(yè)生態(tài)體系,關(guān)系到林業(yè)的兩個(gè)根本性轉(zhuǎn)變。所以分類(lèi)經(jīng)營(yíng)具有重大的理論研究?jī)r(jià)值和重大的實(shí)踐意義。
一、森林分類(lèi)經(jīng)營(yíng)理論及在我國(guó)的實(shí)踐概況
所謂森林分類(lèi)經(jīng)營(yíng)(Classified forest management),又稱為“森林多效益主導(dǎo)利用經(jīng)營(yíng) ,即以發(fā)揮某一林種某一效益為主,兼顧其它方面效益的經(jīng)營(yíng)模式。它是在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下,根據(jù)社會(huì)對(duì)林業(yè)生態(tài)效益和經(jīng)濟(jì)效益的兩大要求,按照對(duì)森林多種功能主導(dǎo)利用的不同和森林發(fā)揮兩種功能所產(chǎn)生的“產(chǎn)品”的商品屬性和非商品屬性的不同,相應(yīng)的把森林劃分為公益林和商品林,并按各自特點(diǎn)和規(guī)律運(yùn)營(yíng)的一種新型的林業(yè)經(jīng)營(yíng)體制和發(fā)展模式 。
森林分類(lèi)經(jīng)營(yíng)并不是近年才提出來(lái)的,在18世紀(jì)形成的森林經(jīng)營(yíng)管理(森林經(jīng)理)理論中就有組織森林分類(lèi)經(jīng)營(yíng)的理論與實(shí)踐。例如,在地域上把相互連接的、具有相同經(jīng)營(yíng)方向的塊劃分為森林經(jīng)營(yíng)區(qū),與此同時(shí),把地域上不相連接,但在森林經(jīng)營(yíng)目的、經(jīng)營(yíng)周期、森林經(jīng)營(yíng)方式上相同的小班組織成森林經(jīng)營(yíng)類(lèi)型比如用材、防護(hù)、水源涵養(yǎng)、特種目的的森林經(jīng)營(yíng)類(lèi)型合并建立起相應(yīng)的森林經(jīng)營(yíng)體系,甚至直接以小班作為經(jīng)營(yíng)類(lèi)型,這就是典型的分類(lèi)經(jīng)營(yíng)。問(wèn)題是傳統(tǒng)的這種分類(lèi)經(jīng)營(yíng)有以下的缺點(diǎn):第一,突出了木材的利用忽略了其它各種效益;第二,只強(qiáng)調(diào)了經(jīng)營(yíng)的生物學(xué)和技術(shù)方面,忽略了經(jīng)營(yíng)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)方面和林政管理方面;第三,只從自然和生物物理方面,而沒(méi)有從事理和人理的互為儲(chǔ)存關(guān)系考慮;第四,也是一個(gè)很重要的方面,體現(xiàn)為就林論林,沒(méi)有與其它各部門(mén)、行業(yè)有機(jī)地結(jié)合,因而沒(méi)有跳出行業(yè)的局限。
關(guān)于森林分類(lèi)經(jīng)營(yíng)問(wèn)題,國(guó)際上對(duì)其方式和目的要求,存在著兩種不同看法。一種是在一定地域上,劃塊分類(lèi)經(jīng)營(yíng)利用根據(jù)森林的主要功能劃分為用材、防護(hù)、游憩、放牧等,發(fā)揮各自功能。國(guó)外稱之為“鄰接式多元化利用”。另外一種經(jīng)營(yíng)模式就是在一塊森林中同時(shí)產(chǎn)生多種多樣的產(chǎn)品和提供多種多樣的服務(wù),這叫做“同步或多元化利用”。這兩種方式的討論經(jīng)歷了相當(dāng)長(zhǎng)的一個(gè)時(shí)期,爭(zhēng)論的實(shí)質(zhì)是對(duì)森林利用是否存在著效益和功能上的互斥和兼容是單目標(biāo)與多目標(biāo)上的差異,也包含著對(duì)森林經(jīng)營(yíng)上的理解。在我國(guó),對(duì)生態(tài)與經(jīng)濟(jì)是否一致的問(wèn)題,長(zhǎng)期存在著爭(zhēng)論。一些學(xué)者認(rèn)為:“在促進(jìn)木材和林產(chǎn)品發(fā)展的同時(shí),為人類(lèi)自下而上和發(fā)展創(chuàng)造最佳狀態(tài)的環(huán)境”,“強(qiáng)調(diào)生態(tài)與經(jīng)濟(jì)的矛盾是可以統(tǒng)一的”。而另一學(xué)派則強(qiáng)調(diào)“……緊緊抓住解放和提高林業(yè)生產(chǎn)力這個(gè)中心環(huán)節(jié),突出效益原則,強(qiáng)調(diào)結(jié)構(gòu)效益,對(duì)林業(yè)實(shí)行分類(lèi)指導(dǎo),按照專業(yè)分工的原則對(duì)林業(yè)經(jīng)營(yíng)格局進(jìn)行大調(diào)整,集中力量重點(diǎn)突破,以重點(diǎn)林業(yè)的高效益帶動(dòng)全局的發(fā)展”,認(rèn)為“生態(tài)經(jīng)濟(jì)一體化的林業(yè)難以實(shí)施”。 從目前森林分類(lèi)經(jīng)營(yíng)的理論與實(shí)踐來(lái)看,后一種觀點(diǎn)是嚴(yán)格的分類(lèi)經(jīng)營(yíng)觀點(diǎn)。但是這種分類(lèi)經(jīng)營(yíng)應(yīng)強(qiáng)調(diào)的是主導(dǎo)功能上的分工,是一種矛盾的主要方面,并不是互相對(duì)立、排斥(商品林與公益林),而是對(duì)立統(tǒng)一的關(guān)系。林業(yè)是一個(gè)既有生態(tài)效益又有經(jīng)濟(jì)效益的特殊行業(yè),兩大效益的建設(shè)有完全不同的經(jīng)濟(jì)屬性。為了既充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制在林業(yè)資源配置中的基礎(chǔ)作用,又對(duì)市場(chǎng)機(jī)制失靈的方面加以克服,必須實(shí)行整個(gè)林業(yè)的分類(lèi)經(jīng)營(yíng)。國(guó)家體改委和原林業(yè)部頒布的《林業(yè)經(jīng)濟(jì)體制改革總體綱要》,正式推出以分類(lèi)經(jīng)營(yíng)改革為主題的林業(yè)經(jīng)濟(jì)體制改革總體方案 。在1992年,中國(guó)林業(yè)出版社出版的《林業(yè)分工論》一書(shū)提出一種分類(lèi)經(jīng)營(yíng)的模式——“林業(yè)分工論”,即從發(fā)展戰(zhàn)略和經(jīng)營(yíng)思想出發(fā),接照森林的用途和生產(chǎn)目的,將林業(yè)分成商品林業(yè)、公益林業(yè)和兼容性林業(yè)三種。認(rèn)為“林業(yè)分工論”是森林多功能主導(dǎo)利用的分工,是林業(yè)的分工,而不是林種的進(jìn)一步劃分 。
自1995年原林業(yè)部頒發(fā)《林業(yè)經(jīng)濟(jì)體制改革總體綱要》以來(lái),根據(jù)原林業(yè)部下發(fā)的《關(guān)于開(kāi)展林業(yè)分類(lèi)經(jīng)營(yíng)改革試點(diǎn)工作的通知》(林策通字[1996]69號(hào))精神,各省(區(qū))相繼于1996年選擇2～4個(gè)縣(市)開(kāi)展森林分類(lèi)經(jīng)營(yíng)改革試點(diǎn)工作。根據(jù)國(guó)家林業(yè)局《關(guān)于開(kāi)展全國(guó)森林分類(lèi)區(qū)劃界定工作的通知》(林策發(fā)[1999]191號(hào))和國(guó)家林業(yè)局《國(guó)家公益林認(rèn)定辦法》(林策發(fā)[2001]88號(hào))文件精神,各省(區(qū))相繼啟動(dòng)了森林分類(lèi)區(qū)劃工作。到目前為止,大部分省(區(qū))已完成森林分類(lèi)區(qū)劃界定工作,并將分類(lèi)區(qū)劃界定工作成果上報(bào)到國(guó)家林業(yè)局。 其間各省林業(yè)廳(局)也同時(shí)制定和發(fā)布了本省的《分類(lèi)區(qū)劃界定工作方案》和《森林分類(lèi)區(qū)劃界定操作細(xì)則》，在全省范圍內(nèi)全面開(kāi)展分類(lèi)區(qū)劃界定工作。
二、森林分類(lèi)經(jīng)營(yíng)的政策和經(jīng)營(yíng)體制問(wèn)題
新時(shí)期、新形勢(shì)要求國(guó)家林業(yè)建設(shè)的戰(zhàn)略目標(biāo)是建立比較完備的林業(yè)生態(tài)體系和比較發(fā)達(dá)的林業(yè)產(chǎn)業(yè)體系。要達(dá)到國(guó)家林業(yè)建設(shè)的戰(zhàn)略目標(biāo),必須根據(jù)森林的不同功能,實(shí)施分類(lèi)經(jīng)營(yíng)、分區(qū)突破、總體推進(jìn)的發(fā)展戰(zhàn)略。分類(lèi)經(jīng)營(yíng)是新時(shí)期林業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略的基礎(chǔ)和核心。森林分類(lèi)經(jīng)營(yíng)牽涉到林業(yè)發(fā)展的方向,牽涉到林區(qū)最廣大人民群眾的根本利益,牽涉到國(guó)家可持續(xù)發(fā)展的生態(tài)環(huán)境保障體系建設(shè)和國(guó)家財(cái)政經(jīng)濟(jì)利益。國(guó)家和地方的政策、法規(guī)是實(shí)施森林分類(lèi)經(jīng)營(yíng)的保障,經(jīng)營(yíng)體制改革是實(shí)施森林分類(lèi)經(jīng)營(yíng)的措施。但目前在實(shí)施森林分類(lèi)經(jīng)營(yíng)中還存在有如下問(wèn)題必須研究解決。
2.1　國(guó)家和地方的生態(tài)公益林補(bǔ)償辦法尚未出臺(tái)
生態(tài)公益林補(bǔ)償政策是實(shí)施森林分類(lèi)經(jīng)營(yíng)的核心政策,但是我國(guó)一直為建立生態(tài)公益補(bǔ)償機(jī)制,這勢(shì)必導(dǎo)致公益林經(jīng)營(yíng)主體不明,或經(jīng)營(yíng)主體無(wú)力正常地對(duì)其進(jìn)行經(jīng)營(yíng)和管護(hù),甚至?xí)�發(fā)生對(duì)森林資源的破壞性掠奪。經(jīng)調(diào)查分析,我們認(rèn)為造成這種局面的原因主要在于:①人們的生態(tài)觀念不強(qiáng),對(duì)林業(yè)的三大效益認(rèn)識(shí)不到位。雖然我國(guó)在歷史上就有植樹(shù)種竹的優(yōu)良傳統(tǒng),但人們更多的是追求森林中的木材、薪材及林副產(chǎn)品等林產(chǎn)品所帶來(lái)的直接經(jīng)濟(jì)效益。農(nóng)業(yè)、水利、旅游等行業(yè)長(zhǎng)期以來(lái)形成認(rèn)識(shí)上的嚴(yán)重偏差,弱視甚至無(wú)視林業(yè)所帶來(lái)的各種生態(tài)、社會(huì)效益,人們享受這種效益成了理所當(dāng)然,而補(bǔ)償卻成了盲區(qū)。林業(yè)部門(mén),特別是營(yíng)林業(yè)承擔(dān)了繁重的造林、育林任務(wù),而不能獲得相應(yīng)的補(bǔ)償,經(jīng)營(yíng)困難成為必然。如一些森林公園、水利設(shè)施的經(jīng)營(yíng)中,森林的管護(hù)和撫育等任務(wù)屬林業(yè)部門(mén)的“分內(nèi)事”,而經(jīng)營(yíng)收入?yún)s進(jìn)入了旅游部門(mén)、水利部門(mén)的賬戶。這種投入和產(chǎn)出脫節(jié)、剝離的現(xiàn)象應(yīng)該說(shuō)帶有一定的普遍性。②森林的生態(tài)、社會(huì)效益計(jì)算困難。森林的生態(tài)、社會(huì)效益補(bǔ)償問(wèn)題的提出,已為時(shí)不短,并早已載入《

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