法學(xué)碩士論文：淺析從法律性質(zhì)看高校學(xué)生申訴制度的完善

時(shí)間：2024-08-26 23:50:56 碩士論文我要投稿

　　摘要：自2005年教育部頒布新的《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》以來(lái)，各地高校陸續(xù)在實(shí)踐層面對(duì)高校學(xué)生申訴制度進(jìn)行了一系列有益的嘗試。但由于制度本身對(duì)于高校學(xué)生申訴的法律性質(zhì)尚不明確，制度存在的問(wèn)題也在實(shí)踐中逐漸暴露。要推進(jìn)制度逐步完善，還有待在申訴受理范圍、管轄機(jī)構(gòu)、處理程序以及訴后救濟(jì)渠道幾個(gè)方面進(jìn)行積極探索。

法學(xué)碩士論文：淺析從法律性質(zhì)看高校學(xué)生申訴制度的完善

　　關(guān)鍵詞：申訴制度;法律性質(zhì);高校學(xué)生

　　高校學(xué)生申訴制度是我國(guó)高校依法治校的重要組成部分，也是學(xué)生合法權(quán)益的重要權(quán)利救濟(jì)機(jī)制。伴隨高等教育改革的推進(jìn)和對(duì)學(xué)生權(quán)益保護(hù)的加強(qiáng)，高校學(xué)生申訴制度在我國(guó)也得到了相應(yīng)發(fā)展，并與行政復(fù)議、行政訴訟一起構(gòu)成高等教育領(lǐng)域的三大救濟(jì)機(jī)制。教育部在2005年頒布了新的《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》(以下簡(jiǎn)稱《規(guī)定》)，對(duì)學(xué)生申訴的申訴主體、管轄、程序及結(jié)果處理等方面都做出了規(guī)定，對(duì)我國(guó)高校學(xué)生申訴制度進(jìn)行了明確。同年頒布的(《關(guān)于全面推進(jìn)依法行政工作的實(shí)施意見》(以下簡(jiǎn)稱《實(shí)施意見》)則對(duì)教育部和省級(jí)教育行政部門依法落實(shí)高校學(xué)生申訴制度提出了要求�！秾�(shí)施意見》頒布以來(lái)，各地教育行政部門及高等院校紛紛制訂并出臺(tái)了一系列相應(yīng)規(guī)范和實(shí)施細(xì)則。近年來(lái)，我國(guó)的高校學(xué)生申訴制度在實(shí)踐中得到了快速發(fā)展，然而在制度的探索過(guò)程中，許多問(wèn)題也逐漸暴露了出來(lái)。本文將從高校學(xué)生申訴制度的法律性質(zhì)出發(fā)，探討制度在實(shí)踐中存在的問(wèn)題，進(jìn)而提出解決問(wèn)題及完善制度的思路和建議。

　　一、高校學(xué)生申訴制度的法律性質(zhì)

　　1.高校與學(xué)生的法律關(guān)系

　　從我國(guó)目前的高等教育法律來(lái)看，尚未對(duì)高校和學(xué)生間的法律關(guān)系做出明確、具體的規(guī)定，因此盡管規(guī)定》從形式和內(nèi)容兩個(gè)方面大大豐富了高校學(xué)生申訴制度，然而在目前隋況下，這一制度仍然很難順利地納人現(xiàn)有的權(quán)利救濟(jì)體系中。高校與學(xué)生之間的法律關(guān)系理論作為建立高校學(xué)生申訴制度的理論基礎(chǔ)，對(duì)明確高校學(xué)生申訴制度的法律性質(zhì)起著決定性作用。

　　在國(guó)外，大陸法系國(guó)家有關(guān)高校與學(xué)生之間法律關(guān)系的理論較多，其中具有代表性的理論有特別權(quán)力關(guān)系理論、公法契約理論等等。英美法系國(guó)家具有代表性的理論有代替父母理論和憲法理論等等。在國(guó)內(nèi)，高校與學(xué)生之間法律關(guān)系的觀點(diǎn)大致可分為五種：高校與學(xué)生之間權(quán)利義務(wù)不完全對(duì)等，二者屬于隸屬型的特別權(quán)力關(guān)系;學(xué)校與學(xué)生之間的社會(huì)關(guān)系是由教育法律規(guī)范進(jìn)行調(diào)整的，高校與學(xué)生之間的法律關(guān)系屬于教育法律關(guān)系;學(xué)校不是行政主體，學(xué)校與學(xué)生之間的法律關(guān)系就不是行政法意義的行政法律關(guān)系，而只能是民事法律關(guān)系;高校與國(guó)家間的教育法律關(guān)系和與受教育者及其監(jiān)護(hù)人之間的教育法律關(guān)系都具有非自治性的特點(diǎn)，高校與學(xué)生之間的法律關(guān)系屬于行政法律關(guān)系;高校與學(xué)生之間的法律關(guān)系既有民事法律關(guān)系，又有行政法律關(guān)系。

　　所謂的特別權(quán)利關(guān)系說(shuō)起源于德國(guó)的特別權(quán)力關(guān)系理論，這一理論的存廢問(wèn)題目前還存在爭(zhēng)議。我國(guó)行政法學(xué)界從未對(duì)此做出明確界定，在司法實(shí)踐中若采用這一理論，實(shí)質(zhì)上不利于對(duì)高等學(xué)校行使公權(quán)力進(jìn)行規(guī)范與控制，也不利于保障學(xué)生的權(quán)益。教育法律關(guān)系的規(guī)定在我國(guó)本身就存在疑議，《高等教育法》具有公法性質(zhì)，卻把高等學(xué)校定位為民事法人，法律關(guān)系存在沖突;且高等學(xué)校提供的教育服務(wù)具有公共性，而高校要鼓勵(lì)學(xué)術(shù)和科學(xué)的發(fā)展，又需要有較大的自主性，現(xiàn)有的法律規(guī)范本身就存在缺陷。而單純的行政法律關(guān)系說(shuō)和民事法律關(guān)系說(shuō)都只強(qiáng)調(diào)了高校與學(xué)生多重關(guān)系中的一個(gè)層面。

　　因此從權(quán)利和義務(wù)性質(zhì)的角度看，本文主張采用民事和行政兼有法律關(guān)系說(shuō)。按照此說(shuō)，高校與學(xué)生間的關(guān)系就不單單是平等主體間的民事法律關(guān)系，還包括公務(wù)法人及其利用者間的公法關(guān)系。

　　2.高校學(xué)生申訴的法律性質(zhì)

　　由于高校與學(xué)生之間的法律關(guān)系具有行政性質(zhì)的一面，高校行使的是一種公權(quán)力，若不加以限制，必出現(xiàn)擴(kuò)張的威脅，導(dǎo)致學(xué)生的合法權(quán)益遭受侵害。為保障學(xué)生權(quán)利在遭受侵害時(shí)能得到救濟(jì)，通暢的救濟(jì)機(jī)制必不可少。我國(guó) 教育法》中明確規(guī)定，學(xué)生的權(quán)利救濟(jì)包括申訴和訴訟兩種渠道。由于高校和學(xué)生之間既包括人身、財(cái)產(chǎn)等民事法律關(guān)系，也包括以學(xué)生受教育權(quán)為核心的行政法律關(guān)系，這類特殊關(guān)系的處理需要考慮教育和學(xué)術(shù)活動(dòng)的獨(dú)特性質(zhì)，不能將其與行政機(jī)關(guān)實(shí)施的行政行為等同齊觀，否則將會(huì)背離教育及學(xué)術(shù)活動(dòng)的最終目標(biāo)。這類糾紛既不應(yīng)納入民事訴訟，也不能如普通行政關(guān)系那樣全部納入司法審查的范圍，而需要一種相對(duì)獨(dú)特的制度處理，學(xué)生申訴制度恰恰應(yīng)當(dāng)可以滿足這一要求。

　　然而，現(xiàn)有的高校學(xué)生申訴制度與傳統(tǒng)行政法學(xué)意義上的申訴有諸多不同。根據(jù)《規(guī)定》，高校學(xué)生申訴分為校內(nèi)學(xué)生申訴與教育行政申訴。校內(nèi)申訴是指高校學(xué)生認(rèn)為高等學(xué)校給予的處理、處分決定侵犯自己的合法權(quán)益或認(rèn)為學(xué)校、教職員工侵犯其人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)而向?qū)W校提起的申訴;而教育行政申訴是指高校學(xué)生對(duì)高等學(xué)校學(xué)生申訴處理委員會(huì)的申訴復(fù)查決定不服而向教育行政部門提起的申訴。從這一定義來(lái)看，目前的《規(guī)定》對(duì)于高校學(xué)生申訴制度究竟是屬于行政裁決制度，還是屬于行政復(fù)議制度，或僅僅是一種救濟(jì)制度，目前還沒有明確的規(guī)定。

　　二、從法律性質(zhì)看現(xiàn)有制度中存在的問(wèn)題

　　圍繞《規(guī)定》的要求，有學(xué)者對(duì)高校學(xué)生申訴制度的基本內(nèi)容提出了自己的想法，主要包括申訴主體、申訴范圍、提出申訴的形式、受理申訴的機(jī)關(guān)、申訴的處理等幾個(gè)方面。但是，由于我國(guó)目前的制度設(shè)計(jì)主要來(lái)源于行政法學(xué)基本法理，在實(shí)際操作性方面還有待商榷。從已有的高校申訴制度實(shí)施情況來(lái)看，目前的制度還存在四個(gè)方面的問(wèn)題。

　　1.申訴受理范圍過(guò)于狹窄

　　我國(guó)《教育法》第四十二條規(guī)定：學(xué)生對(duì)學(xué)校給予的處分不服以及對(duì)學(xué)校、教師侵犯其人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益都可以提出申訴或者依法提起訴訟。從這一規(guī)定來(lái)看，學(xué)生申訴的受理范圍包括兩個(gè)，即受教育權(quán)和民事權(quán)利。而規(guī)定第五條第五款，則將學(xué)生申訴的受理范圍限定在與學(xué)生受教育權(quán)利密切相關(guān)的處分和處理上。作為下位法，《規(guī)定》縮小申訴范圍本身就不合理。就目前各高校已經(jīng)頒布的申訴管理制度來(lái)看，雖然各高校間存在一定差異，但大都局限于對(duì)學(xué)生處分或處理時(shí)的權(quán)利救濟(jì)，受理范圍過(guò)窄。

　　高校學(xué)生申訴制度本質(zhì)上是一種學(xué)生權(quán)益救濟(jì)制度，并非單純的學(xué)生處分救濟(jì)制度，過(guò)于狹窄的審訴范圍顯然不能全面保障學(xué)生受損權(quán)利救濟(jì)，更不能全面保護(hù)學(xué)生的合法權(quán)益，這與當(dāng)代教育立法宗旨和制度設(shè)計(jì)初衷相悖。

　　2.申訴管轄機(jī)構(gòu)地位不明、權(quán)責(zé)不清

　　按照規(guī)定》第六十條，學(xué)校應(yīng)當(dāng)成立學(xué)生申訴處理委員會(huì)，受理學(xué)生對(duì)取消入學(xué)資格、退學(xué)處理或者違規(guī)、違紀(jì)處分的申訴，但是這一條文只是簡(jiǎn)單羅列了申處會(huì)應(yīng)由學(xué)校負(fù)責(zé)人、職能部門負(fù)責(zé)人、教師代表和學(xué)生代表組成，對(duì)于申處會(huì)究竟應(yīng)該通過(guò)怎樣的程序組成、與學(xué)校的關(guān)系如何、各類組成人員在申處會(huì)中所占比例如何、各組成人員尤其是教師代表和學(xué)生代表的資質(zhì)要求、如何挑選教師代表和學(xué)生代表、組成人員的職責(zé)范圍等均未提出明確要求。在實(shí)踐中，多數(shù)高校對(duì)申處會(huì)的機(jī)構(gòu)性質(zhì)認(rèn)識(shí)不足，大多將申處會(huì)附屬在學(xué)校的某個(gè)內(nèi)部部門，多是以掛靠、合署的形式存在，這使得高校申處會(huì)缺乏獨(dú)立性和中立陛。

　　另外，《規(guī)定》在賦予學(xué)生申訴處理委員會(huì)對(duì)學(xué)生申訴受理和處理權(quán)利的同時(shí)，既未對(duì)其在受理及處理過(guò)程中的審查權(quán)、調(diào)查取證權(quán)等具體職權(quán)作出明確規(guī)定，也未賦予其直接改變學(xué)校決定的權(quán)限，同時(shí)也未對(duì)省級(jí)教育行政部門的職責(zé)、權(quán)限作出明確規(guī)定。職權(quán)不明使得學(xué)生申訴處理機(jī)構(gòu)在受理、處理學(xué)生申訴過(guò)程中行使職權(quán)時(shí)無(wú)章可依，也難免影響其對(duì)申訴的處理，影響申訴處理結(jié)果的公正性和合理性。

　　3.處理程序規(guī)定不盡合理

　　實(shí)體正義和程序正義都是現(xiàn)代法治的應(yīng)有之義，然而在高校學(xué)生管理工作中，普遍存在著重實(shí)體、輕程序的傾向，學(xué)生程序性權(quán)利的保護(hù)常被忽視。在高校學(xué)生申訴制度的構(gòu)建過(guò)程中，這種傾向同樣存在。從制度層面看，規(guī)定》對(duì)申訴處理委員會(huì)該如何運(yùn)作并作出決定并未給出具體的規(guī)定，回避制度、時(shí)效制度、公開制度、參與制度、告知制度等程序制度的缺乏都降低了申訴學(xué)生對(duì)申訴制度的信賴度。

　　從實(shí)踐層面看，制定了申訴辦法的高校大都對(duì)申訴程序作出了規(guī)定，一般都分為申訴的提出、受理、復(fù)查和決定的作出幾個(gè)步驟，但是在制度細(xì)則上卻存在不同。例如，在作出申訴復(fù)查決定時(shí)，各高校在對(duì)申處委是否有權(quán)作出變更規(guī)定上有所差異。如果申處委在調(diào)查之后無(wú)法做出變更決定，而最終決定權(quán)仍在高校，那么復(fù)查結(jié)論和處理意見便無(wú)任何意義可言，無(wú)法對(duì)學(xué)生權(quán)利進(jìn)行實(shí)質(zhì)上的保障。

　　4.救濟(jì)渠道不夠順暢

　　《規(guī)定》第六十三條賦予學(xué)生在校內(nèi)申訴救濟(jì)后，對(duì)復(fù)查決定仍有異議的，可向省級(jí)教育行政部門尋求校外申訴救濟(jì)的權(quán)利，這種校外申訴救濟(jì)實(shí)質(zhì)上是行政復(fù)議。與高校學(xué)生申訴制度的不完善相比，我國(guó)的行政復(fù)議、行政訴訟制度相對(duì)較為完善。

　　然而在實(shí)踐中這條救濟(jì)途徑并不順暢，其原因一方面是高校學(xué)生申訴制度的某些專門性規(guī)定和特殊程序與主流的行政救濟(jì)制度存在著內(nèi)在沖突，破壞了行政救濟(jì)體系的完整性和統(tǒng)一性，這在一定程度上增加了行政成本，也不利于對(duì)學(xué)生合法權(quán)益的保護(hù) ;另一方面則是高校學(xué)生申訴制度與行政復(fù)議、行政訴訟這兩種最為重要的權(quán)利救濟(jì)制度之間缺乏協(xié)調(diào)機(jī)制，學(xué)生申訴與行政復(fù)議、行政訴訟之間的層級(jí)關(guān)系缺乏明確的法律規(guī)定。

　　具體來(lái)說(shuō)，《規(guī)定》第六十三條規(guī)定學(xué)生對(duì)申處會(huì)的復(fù)查決定不服時(shí)只能向?qū)W校所在地的省級(jí)教育行政部門申訴，而按照《行政復(fù)議法》的規(guī)定，教育部直屬高校的學(xué)生應(yīng)該直接向教育部申請(qǐng)復(fù)議，這與《行政復(fù)議法》相抵觸。另外，如果學(xué)生提起申訴后申處委或教育行政部門依然維持原處理決定，或是學(xué)校不履行申處委或省級(jí)教育行政部門作出的復(fù)查決定，導(dǎo)致學(xué)生在申訴之后仍不能很好地維護(hù)自身權(quán)益時(shí)，是否可以通過(guò)進(jìn)一步提起行政復(fù)議或行政訴訟的方式來(lái)尋求救濟(jì)，這樣在現(xiàn)有的有關(guān)高校學(xué)生申訴制度的規(guī)范性法律文件中均無(wú)章可循。學(xué)生申訴之后救濟(jì)途徑的缺失使得高校學(xué)生申訴制度脫離其他救濟(jì)途徑，最終不利于該制度設(shè)計(jì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

　　三、高校學(xué)生申訴制度的完善

　　1.擴(kuò)充及明確申訴受理范圍

　　根據(jù)《規(guī)定》，高校學(xué)生申訴制度保障的基本是以學(xué)生受教育權(quán)為核心的權(quán)利，尤其是學(xué)生對(duì)學(xué)校做出的退學(xué)、紀(jì)律處分等決定的申訴權(quán)利。但是依據(jù)《教育法》第42條規(guī)定，學(xué)校、教師侵犯學(xué)生人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益時(shí)，學(xué)生有權(quán)提出申訴。因此，在完善申訴制度過(guò)程中，除了對(duì)現(xiàn)有申訴受理范圍做出明確規(guī)定之外，還應(yīng)當(dāng)有所擴(kuò)充，保障學(xué)生人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益不受非法侵害。

　　2.保障申訴管轄機(jī)構(gòu)運(yùn)行的公正和有效

　　申訴制度的有效執(zhí)行依賴申訴管轄機(jī)構(gòu)運(yùn)行的公正和有效。要保障機(jī)構(gòu)運(yùn)行的公正性，首先應(yīng)保持機(jī)構(gòu)地位的獨(dú)立性，應(yīng)成立獨(dú)立的部門，明確申處委人員的來(lái)源及構(gòu)成，規(guī)定教師代表、學(xué)生代表及法律專業(yè)人員所占比例;同時(shí)申處委委員應(yīng)通過(guò)公開選舉產(chǎn)生，并設(shè)立相應(yīng)的信息公開和民主監(jiān)督渠道，以保證其做出決定的公正與公開。另外，應(yīng)明確申處委的工作職責(zé)和權(quán)限，賦予申處委變更學(xué)校處理結(jié)果的權(quán)力，切實(shí)保障學(xué)生的申訴能得到迅速高效地處理，學(xué)生的合法權(quán)利能得到有效維護(hù)。

　　5.明確申訴處理程序制度化是程序

　　運(yùn)行的重要保障。維護(hù)學(xué)生的合法權(quán)益需要在制度上對(duì)申訴處理程序作出明確規(guī)定，并在實(shí)踐中轉(zhuǎn)化為可操作性的規(guī)程，進(jìn)而把學(xué)生申訴的處理工作落到實(shí)處。明確申訴處理程序應(yīng)當(dāng)包括制定學(xué)生申訴委員會(huì)議事規(guī)則，明確申訴處理的步驟、方式、程序、時(shí)限等，實(shí)現(xiàn)程序的制度化，建立告知制度、調(diào)查制度、聽證制度、回避制度、不單方面接觸制度、時(shí)效制度以及說(shuō)明理由制度等具體制度。

　　4.完善學(xué)生申訴的訴后救濟(jì)渠道

　　我國(guó)高校學(xué)生的權(quán)益救濟(jì)體系是一個(gè)由學(xué)生申訴制度、行政復(fù)議制度和行政訴訟制度組成的制度體系，高校與學(xué)生之間的爭(zhēng)議對(duì)申訴程序的適用不能排除對(duì)教育行政復(fù)議與教育行政訴訟的適用。因而，要實(shí)現(xiàn)對(duì)高校學(xué)生權(quán)益的全面救濟(jì)與保護(hù)，在建立健全高校學(xué)生申訴制度的同時(shí)，還要加強(qiáng)高校學(xué)生申訴制度與其他救濟(jì)制度的銜接，完善申訴后救濟(jì)渠道，嘲建立起一種高校學(xué)生申訴制度與其他兩種救濟(jì)方式在學(xué)生權(quán)益保護(hù)方面的申訴后救濟(jì)協(xié)調(diào)機(jī)制。

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