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關(guān)于推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的調(diào)研報告
內(nèi)容摘要：全面推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)“四所合一”改革是我區(qū)進一步深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革的重大戰(zhàn)略部署，也是完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政執(zhí)法體制建設(shè)的一項創(chuàng)新舉措。目前**縣“四所合一”改革工作已基本結(jié)束，本次改革充實了鄉(xiāng)鎮(zhèn)力量，增強鄉(xiāng)鎮(zhèn)履職能力，提高行政效率，方便群眾辦事，取得了實實在在的成效。但目前相關(guān)配套措施還未完善，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)反映具體工作不知道如何開展，為進一步鞏固改革成果，確保改革方向正確并取得實效，我們通過深入鄉(xiāng)鎮(zhèn)傾聽鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民的政府、相關(guān)單位及干部、群眾的意見，認真調(diào)研摸底，分析推進改革中遇到的重難點問題，對今后改革的方向作一些粗淺的探討。
一、基本情況
**自治區(qū)人民的政府不斷探索鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)設(shè)置與運行機制新模式，在全國各省(自治區(qū)、直轄市)推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革做法中首創(chuàng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)“四所合一”改革模式。2014年7月起，自治區(qū)人民的政府結(jié)合新一輪鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機構(gòu)改革，指導(dǎo)全區(qū)14個市選取367個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、11個街道辦重點推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土資源管理、村鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)和環(huán)境衛(wèi)生、環(huán)境保護、安全生產(chǎn)監(jiān)管等機構(gòu)“四所合一”改革試點，歷時一年完成改革試點工作后，于2016年9月2日上午，通過電視電話會議，統(tǒng)一部署全面推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)“四所合一”改革。
根據(jù)自治區(qū)編辦、發(fā)改委等八個部門聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于加快推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革試點工作的指導(dǎo)方案》(**編辦發(fā)[2015]8號)精神，結(jié)合**縣實際，我縣于2015年4月以六排鎮(zhèn)為試點啟動鄉(xiāng)鎮(zhèn)“四所合一”改革試點工作，即將六排鎮(zhèn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土資源管理、村鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)和環(huán)境衛(wèi)生、環(huán)境保護、安全生產(chǎn)監(jiān)管職能進行整合，組建綜合職能的工作機構(gòu)國土規(guī)建環(huán)保安監(jiān)站(行政綜合執(zhí)法隊)，通過整合鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能、人員編制資源及推進縣級部門權(quán)力下放鄉(xiāng)鎮(zhèn)的辦法，著力解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法力量不足、管理權(quán)限和服務(wù)事項缺失、行政執(zhí)法主體資格不明確等弊端。2016年，我縣全面推行“四所合一”改革，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土規(guī)建環(huán)保安監(jiān)站除整合鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土資源、村鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)和環(huán)境衛(wèi)生、環(huán)境保護、安全生產(chǎn)監(jiān)管職能外，還整合了鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)機安全監(jiān)管、農(nóng)機執(zhí)法的職能，實現(xiàn)“多所合一”。目前，全縣9個鄉(xiāng)鎮(zhèn)均已成立了國土規(guī)建環(huán)保安監(jiān)站(掛行政綜合執(zhí)法隊牌子)，落實了人員編制和辦公場所，并制作機構(gòu)的牌子和各種制度、辦事流程上墻且機構(gòu)已開展了運行。根據(jù)運行情況，如何進一步破解鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的難題，使改革更適應(yīng)我縣農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展的需要是當(dāng)前亟須探討解決的重要現(xiàn)實課題。
二、“四所合一”改革的主要做法和成效
(一)主要做法
1.注重請示匯報，爭取縣委政府重視是做好改革工作的必要條件。鄉(xiāng)鎮(zhèn)“四所合一”改革涉及各鄉(xiāng)鎮(zhèn)及縣直相關(guān)部門，利益錯綜復(fù)雜，必須得到縣委、政府領(lǐng)導(dǎo)的重視和支持，工作才可以順利開展。為此，我辦一方面利用編委會議組織編委成員學(xué)習(xí)自治區(qū)、河池市有關(guān)“四所合一”改革文件精神，提高領(lǐng)導(dǎo)對改革的認識，進一步支持改革工作，另一方面，我辦領(lǐng)導(dǎo)加強向縣委、政府領(lǐng)導(dǎo)匯報工作，爭取縣委、縣政府領(lǐng)導(dǎo)重視，并將這項改革工作列入縣委、政府工作重要日程，通過會議布置和下達文件的形式列入各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、各相關(guān)部門的任務(wù)，明確工作職責(zé)和完成時限，從而確保了改革的順利進行。比如，在今年召開推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權(quán)責(zé)清單制度、“互聯(lián)網(wǎng)+”政務(wù)監(jiān)督工作和鄉(xiāng)鎮(zhèn)“四所合一”機構(gòu)改革工作推進會上，縣委常委、常務(wù)副縣長韋紅梅強調(diào)“鄉(xiāng)鎮(zhèn)四所合一改革工作時間緊、任務(wù)重，各級各部門一要圍繞中心，服務(wù)大局，切實抓好改革工作”。由于得到縣領(lǐng)導(dǎo)的大力支持，因此，我縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)各相關(guān)部門都能夠發(fā)揚大局意識和改革意識，積極配合我辦做好改革的各項工作，推動了改革的進程。
2.加強宣傳調(diào)研，明確改革方向是做好改革的前提條件。在改革過程中，我辦始終把加強宣傳調(diào)查研究作為推行改革和制定改革方案的主要依據(jù)。一是開好相關(guān)部門座談會，征求部門意見，針對他們提出的“下放權(quán)力的依據(jù)不明確”、鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土所劃歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理后干部待遇受影響及縣級國土部門人員不足等問題進行了解釋說明，提出了一些解決辦法，消除了部門對改革工作認識不深、領(lǐng)會不透的問題，獲得了部門的理解和支持。二是深入各鄉(xiāng)鎮(zhèn)召開座談會，了解鄉(xiāng)鎮(zhèn)站所實際履行職責(zé)、制度建設(shè)、隊伍建設(shè)、專業(yè)人才建設(shè)情況、存在問題及對改革的要求，為我縣確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)“四所合一”機構(gòu)職能職責(zé)、組建方式、人員編制調(diào)劑方案等奠定了基礎(chǔ)。
3.加強溝通協(xié)調(diào)，落實權(quán)力下放是做好改革的關(guān)鍵。按照現(xiàn)在的法律體系，鄉(xiāng)鎮(zhèn)在審批權(quán)、執(zhí)法權(quán)方面基本上是空白，如果沒有縣級部門的授權(quán)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)“四所合一”機構(gòu)將難以發(fā)揮作用，群眾沒有受益，也失去了改革的意義。而縣級部門領(lǐng)導(dǎo)因擔(dān)心權(quán)力下放后鄉(xiāng)鎮(zhèn)承接不了、管得不好，造成部門受牽連承擔(dān)責(zé)任，對權(quán)力下放的問題也比較消極。為此，我縣編制部門結(jié)合推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)責(zé)清單工作，由辦主要領(lǐng)導(dǎo)、業(yè)務(wù)股室負責(zé)人面對面溝通協(xié)調(diào)，努力消除他們的疑慮，獲得他們的理解和支持，最終，國土、住建、環(huán)保、安監(jiān)等縣級部門同意下放權(quán)力 25項，為“四所合一”機構(gòu)履行職責(zé)和發(fā)揮作用創(chuàng)造了條件。
4.加強督促指導(dǎo)，確保落實是做好改革的保證。改革初，很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)和部門對“四所合一”改革徘徊觀望，為此，在改革中，我辦多次組織人員到各鄉(xiāng)鎮(zhèn)督促指導(dǎo)改革的落實工作，重點是對辦公室、辦公設(shè)施以及辦公經(jīng)費的落實情況、掛牌情況進行檢查，對制度上墻、辦事程序及工作運行情況進行指導(dǎo)，確保改革落到實處，并取得成效。
(二)取得預(yù)期成效
1.行政效率提高，群眾辦事方便。
“四所合一”整合相關(guān)站所的設(shè)備設(shè)施，統(tǒng)一調(diào)配使用，縣級部門將適合鄉(xiāng)鎮(zhèn)承擔(dān)、由鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理更方便有效的經(jīng)濟社會事項下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，同時鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)“多合一”集中辦公，鄉(xiāng)鎮(zhèn)群眾辦事“一站式”解決，有效解決服務(wù)群眾“最后一公里”的問題。比如，農(nóng)民建房，過去先到鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)站辦理用地規(guī)劃手續(xù)，再到鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土所辦理用地手續(xù)，最后還要到縣不動產(chǎn)登記局辦理不動產(chǎn)登記證，而現(xiàn)在只要到鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土規(guī)建環(huán)保安監(jiān)站一個單位辦理即可。在節(jié)約時間的同時，為生產(chǎn)生活提供了充足的時間，受越來越多的群眾歡迎。
2.鄉(xiāng)鎮(zhèn)力量充實，履職能力增強。
“四所合一”改革后，原三三兩兩分散在各站所的人員，統(tǒng)一在一個部門共同開展工作，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)直接領(lǐng)導(dǎo)，很大程度改變了鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)建、安全、環(huán)保方面執(zhí)法力量薄弱現(xiàn)象，一些農(nóng)村土地糾紛得到很好的調(diào)解和解決，農(nóng)村違建現(xiàn)象得到較好的遏制，進一步健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府功能，提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)水平和執(zhí)法監(jiān)管能力。
3.執(zhí)法權(quán)限明確，執(zhí)法效率提升。
多個部門向鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土規(guī)建環(huán)保安監(jiān)站進行委托執(zhí)法后，一個執(zhí)法機關(guān)行使多種領(lǐng)域的執(zhí)法職責(zé)，改變了以往多支隊伍分兵作戰(zhàn)或者推諉扯皮現(xiàn)象，執(zhí)法力度大大增強，執(zhí)法效率顯著提高，有效維護了政府的權(quán)威性。另一方面，執(zhí)法效率提升后，執(zhí)法成本得到了降低，減少了財政支出，進而減輕了財政負擔(dān)。同樣，執(zhí)法效率的提升，讓群眾受益。例如：原先鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道亂擺攤現(xiàn)象嚴(yán)重，嚴(yán)重影響形象又嚴(yán)重阻礙交通，但各鎮(zhèn)人員不足，責(zé)任也不明確，從而導(dǎo)致執(zhí)法效率不足，處理進度嚴(yán)重滯后。進行改革后，人員力量集中了，執(zhí)法力量得到了加強，也明確相關(guān)責(zé)任，原先“看得見，管不著”的，現(xiàn)在“看得見”也能“管得著”，執(zhí)法效率得以加強，改善了群眾生活環(huán)境。
4.鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部作風(fēng)轉(zhuǎn)變。
新組建的國土規(guī)建環(huán)保安監(jiān)站業(yè)務(wù)分別受上級國土資源、規(guī)劃建設(shè)、環(huán)境保護、安全生產(chǎn)監(jiān)管部門的指導(dǎo)和監(jiān)督，人員編制和身份待遇全部劃歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)一管理和考核，充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)屬地管理優(yōu)勢，權(quán)責(zé)統(tǒng)一，改變過去各部門相互爭權(quán)、相互推諉、導(dǎo)致的有事無人管、有人無事做等現(xiàn)象。
三、仍需解決的問題
在實施鄉(xiāng)鎮(zhèn)“四所合一”機構(gòu)改革中，現(xiàn)階段還存在一些影響和制約改革成果的情況，有待于在下一步深化改革中解決。
(一)國土規(guī)建環(huán)保安監(jiān)站涉及類別太多成為該機構(gòu)能良好運行的一大瓶頸。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民的政府作為一級政府擔(dān)負著本轄區(qū)內(nèi)政治、經(jīng)濟、文化等全方位的管理，就行政執(zhí)法層面來說主要涉及到以下三個方面，一是公共安全監(jiān)管領(lǐng)域，主要涉及安全生產(chǎn)、鄉(xiāng)村道路安全、農(nóng)業(yè)機械安全、消防安全等;二是人口資源環(huán)境管理領(lǐng)域，主要涉及城鎮(zhèn)管理、村鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)、國土資源、民政、人口和計劃生育、環(huán)境保護等;三是市場秩序監(jiān)管領(lǐng)域，主要涉及工商、產(chǎn)品質(zhì)量、食品藥品、醫(yī)療衛(wèi)生、農(nóng)資等。執(zhí)法類別涉及內(nèi)容多，部門廣。經(jīng)過“四所合一”改革后，上述大部分都歸為國土規(guī)建環(huán)保安監(jiān)站進行執(zhí)法，而作為一個新成立的機構(gòu)，其人員不可能對涉及各方面都了然于胸，這必將影響該機構(gòu)工作的開展。
(二)專業(yè)人員少、人才緊缺。
國土規(guī)建環(huán)保安監(jiān)站是專業(yè)性很強的事業(yè)單位，對工作人員的業(yè)務(wù)和專業(yè)水平要求都很高，上級也要求確保相關(guān)專業(yè)技術(shù)員比例達70%以上。一是我縣原“四所”分屬不同的業(yè)務(wù)主管部門，分別執(zhí)行不同的法律法規(guī)和規(guī)章制度，執(zhí)法資質(zhì)認定各自不同，機構(gòu)整合后，雖已實現(xiàn)統(tǒng)一辦公、統(tǒng)一實施檢查，但工作人員對原其他站所的執(zhí)法、操作流程仍然不夠熟悉，在日常的監(jiān)管、行政審批和執(zhí)法工作中仍存在各自為政的現(xiàn)象，要達到全面整合人員力量的目標(biāo)仍需努力。二是各鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土規(guī)建環(huán)保安監(jiān)站人員主要是由原國土所、村規(guī)站人員組成，缺少安監(jiān)、環(huán)保方面的專業(yè)人才，不利于有效開展安監(jiān)、環(huán)保相關(guān)業(yè)務(wù)和執(zhí)法行動。
(三)鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法機構(gòu)與縣直相關(guān)部門仍存在銜接合作問題。
相關(guān)部門同鄉(xiāng)鎮(zhèn)簽訂的是委托執(zhí)法協(xié)議書，但是由于授權(quán)單位承擔(dān)法律責(zé)任，往往擔(dān)心權(quán)力下放后會出現(xiàn)亂罰款濫罰款以及權(quán)為私用等現(xiàn)象，反而起了反作用，還不如不委托授權(quán)。如果不予授權(quán)，將很大程度上打擊鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層安全監(jiān)管人員的積極性，監(jiān)管效率低下。所以如何解決好執(zhí)法權(quán)和執(zhí)法能力的問題將是重中之重。與此同時綜合行政執(zhí)法機構(gòu)的層次地位通常較低，無力協(xié)調(diào)相關(guān)部門的行動，影響了執(zhí)法效能。
(四)工作量與薪資待遇差距，工作效率不高。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土規(guī)建環(huán)保安監(jiān)站作為綜合執(zhí)法機構(gòu)，一般按管理類事業(yè)單位進行崗位設(shè)置，設(shè)置專業(yè)技術(shù)崗位少，按三分之一的比例配備的中級以上的專業(yè)技術(shù)崗位更少，一般每個站僅有1-2名專業(yè)技術(shù)人員被聘到中級崗位上來，造成干部職工工資低，單位招聘不到人才，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)站所原有的人員也紛紛要要求調(diào)出，調(diào)不走的通過公務(wù)員考試改行。加之改革職責(zé)整合后工作量增多、責(zé)任增大，工作難度大，影響了干部的工作熱情。
四、建議
為進一步鞏固改革成果，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)履職水平和服務(wù)能力，更好服務(wù)群眾，將各業(yè)務(wù)主管部門和基層工作人員、人民群眾的意見、建議進行梳理歸納，得出如下建議：
(一)進一步做好簡政放權(quán)，堅持聯(lián)合執(zhí)法與委托執(zhí)法相結(jié)合。
根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)責(zé)清單，全面梳理管理權(quán)限，實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)責(zé)統(tǒng)一，明確國土規(guī)建環(huán)保安監(jiān)站應(yīng)負責(zé)的業(yè)務(wù)范圍。在新機構(gòu)初步運行期間，國土、住建、環(huán)保、安監(jiān)等部門的執(zhí)法機構(gòu)也應(yīng)該加強同鄉(xiāng)鎮(zhèn)溝通協(xié)作，定期或不定期的同鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法機構(gòu)共同開展執(zhí)法工作，在關(guān)鍵領(lǐng)域進行專業(yè)指導(dǎo)，破解綜合執(zhí)法與專業(yè)執(zhí)法的矛盾。
(二)提高國土規(guī)建環(huán)保安監(jiān)站人員業(yè)務(wù)水平
一是加強現(xiàn)有在職人員培訓(xùn)。由各對口業(yè)務(wù)部門盡快組織相關(guān)執(zhí)法和知識培訓(xùn)，使國土規(guī)建環(huán)保安監(jiān)站在職人員全面熟悉國土、規(guī)建、環(huán)保、安監(jiān)相關(guān)法律法規(guī)及規(guī)章制度。
二是由法制辦牽頭，分期分批開展鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法隊伍培訓(xùn)，不斷提升執(zhí)法人員業(yè)務(wù)水平。辦理專項執(zhí)法證件，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法工作配備“亮證執(zhí)法”的程序要件，努力使鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法人員帶頭崇尚法治，牢固樹立法律權(quán)限不能突破，法律底線不能逾越的觀念，真正把法治內(nèi)植于心，外踐于行，以身作則，維護法律權(quán)威。不斷提高個人工作能力、執(zhí)法水平和整體素質(zhì)，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法更加規(guī)范化。
三是大力引進安監(jiān)、環(huán)保方面專業(yè)技術(shù)人才，充實國土規(guī)建環(huán)保安監(jiān)站專業(yè)技術(shù)力量，以保障人員結(jié)構(gòu)符合履職要求。
(三)建立全方位的部門間的“協(xié)調(diào)聯(lián)動”機制。
建立規(guī)范的“執(zhí)法監(jiān)管”合作制度，在制度的約束下促合作，在合作的基礎(chǔ)上完善制度。例如國土、住建、環(huán)保、安監(jiān)等部門可以與鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土規(guī)建環(huán)保安監(jiān)站簽訂“執(zhí)法監(jiān)管協(xié)議書”，進一步明確雙方責(zé)任。建立信息共享制度，大力推行電子政務(wù)，促進信息資源的開發(fā)利用和共享，破解部門之間協(xié)調(diào)機制不完善、各行政執(zhí)法部門缺乏有效配合和部門間信息閉塞、不共享問題，增加辦理執(zhí)法的透明度，建立政府與群眾直接溝通的渠道。
(四)解決人員待遇，激發(fā)干部職工的積極性。
根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土規(guī)建環(huán)保安監(jiān)站主要從事行政執(zhí)法工作的實際，將其納入?yún)⒄展珓?wù)員管理，使干部職工得以享受縣級以下公務(wù)員職務(wù)與職級并行待遇及下一步推行的行政執(zhí)法類公務(wù)員工資改革成果，合理提高工資待遇，以激發(fā)干部職工的工作熱情。
總之，從我們的實踐經(jīng)驗上看，推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)“四所合一”改革確有明顯的優(yōu)勢，不僅加強和完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)衛(wèi)、環(huán)保、安監(jiān)等方面的職能，提高了行政效率，而且通過縣級部門下放權(quán)力給鄉(xiāng)鎮(zhèn)，促進簡政放權(quán)，方便群眾辦事。但目前改革仍未結(jié)束，新組建的機構(gòu)還沒有配足人員，在工作運轉(zhuǎn)上還存在很多問題，改革任重而道遠，需要我們進一步推動改革，規(guī)范程序、細化流程、強化落實、把改革轉(zhuǎn)化為群眾看得見摸得著的實惠。
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