消費者權(quán)益保護調(diào)研報告范文
【內(nèi)容提要】隨著消費者主權(quán)時代的到來，消費需求成為拉動經(jīng)濟發(fā)展的重要力量，為使消費者權(quán)益能在自由的市場競爭中得到更好的保護，由壟斷問題引起的對消費權(quán)益的保護也應(yīng)提上日程。
【關(guān)鍵詞】反壟斷消費者消費者權(quán)益
引言
消費者權(quán)益保護是反壟斷法的立法目標(biāo)之一，但是保護消費者合法權(quán)益直接體現(xiàn)在反壟斷法視野中較少，反壟斷法較多關(guān)注的是保護市場競爭性。市場經(jīng)濟從它的本質(zhì)和客觀要求來說，是消費者主權(quán)的經(jīng)濟，市場經(jīng)濟的發(fā)展迎來了嶄新的消費者主權(quán)時代，各種壟斷行為不但具有明顯排斥市場競爭的特性，而且造成了對消費者權(quán)益的侵害，因而為反壟斷法所禁止。為使消費者權(quán)益能在自由的市場競爭中得到更好的保護，本文希圖通過檢視我國現(xiàn)有的反壟斷法律制度對消費者權(quán)益保護的不足，在此基礎(chǔ)上，借鑒國外反壟斷法中保護消費者權(quán)益的經(jīng)驗，對消弭我國反壟斷法在消費者權(quán)益權(quán)利救濟方面的缺失、更好地保護消費者的合法權(quán)益陳一管之見，求教于方家。
一、拷問：緣何在反壟斷視閾下探究消費者權(quán)益之保護
法是由事物性質(zhì)產(chǎn)生出來的必然關(guān)系。市場經(jīng)濟的發(fā)展造就了對消費者權(quán)益保護問題的高度關(guān)注，多數(shù)國家制定了專門的消費者權(quán)益保護法，消費者權(quán)益保護法和反壟斷法無論從立法目的上還是從執(zhí)法結(jié)果上看，均將保護消費者權(quán)益作為其考慮因素，均圍繞消費者權(quán)益保護進行相應(yīng)的制度設(shè)計。但是，綜觀國內(nèi)外，消費者權(quán)益保護法和反壟斷法并未統(tǒng)一在一部法律中，而是分而立之。說明兩者既有割舍不斷的內(nèi)在聯(lián)系，又有顯著的區(qū)別。
消費者權(quán)益保護法是在現(xiàn)實市場交易中，在一個具體市場交易行為的框架內(nèi)，在消費過程中受到侵害的消費者以直接的保護。這種保護是特定的，帶有事后救濟的性質(zhì)。而《反壟斷法》側(cè)重對市場主體的競爭行為的規(guī)制，以保障良好的經(jīng)濟環(huán)境和經(jīng)濟秩序。同時，企業(yè)或企業(yè)間為排擠競爭對手而實施的一系列限制競爭行為、壟斷行為，表面上看直接受害者是其他經(jīng)營者，但實質(zhì)上或最終結(jié)果上是對消費者利益的侵害�？梢�，反壟斷法是以一種迂回的方式給予消費者以保護。消費者權(quán)益保護不是由消費者權(quán)益保護法一部法律來完成的，而是由包括反壟斷法在內(nèi)的多種法律制度的組合形成的消費者權(quán)益保護保護制度體系來完成的，反壟斷法通過維護市場競爭機制、規(guī)范各種市場競爭行為等起到保護消費者的作用。因而需要在消費者權(quán)益保護法之外、反壟斷法視閾中探究消費者權(quán)益的保護。
二、檢視：反壟斷視閾下消費者權(quán)利救濟之困境
�。ㄒ唬┫M者權(quán)利救濟遇壟斷規(guī)制制度“不給力”之尷尬
反壟斷法禁止非法壟斷協(xié)議、濫用市場支配地位、經(jīng)營者非法集中和行政性壟斷。一些壟斷行為短期內(nèi)看似對消費者有益，但長期而言，可能會把為消費者提供相同產(chǎn)品的企業(yè)排擠出市場，形成寡頭壟斷的局面，也使消費者的選擇權(quán)喪失。在面對各種壟斷行為時，消費者權(quán)利救濟遭遇壟斷規(guī)制制度“不給力”的尷尬境遇。
1．壟斷協(xié)議規(guī)制制度。我國反壟斷法有關(guān)禁止壟斷協(xié)議的規(guī)制制度中，忽視了企業(yè)通過壟斷協(xié)議而引發(fā)的濫用市場支配地位對消費者權(quán)益造成侵害這一情形。濫用市場支配地位與壟斷協(xié)議關(guān)系密切，一些壟斷協(xié)議會引發(fā)濫用市場支配地位的附隨性后果。所以二者對消費者權(quán)益的侵害具有相似性。譬如，類似家電、航空、汽車、鋼鐵等寡頭或壟斷競爭行業(yè)，進行的價格聯(lián)盟，實行壟斷高價，或者進行掠奪性定價——先依仗自身經(jīng)濟實力和市場力量，短期內(nèi)大幅降低商品價格，與同業(yè)競爭者進行價格戰(zhàn)，待其他同業(yè)競爭者被排擠出競爭市場后，再全面抬高商品價格。
2．濫用市場支配地位規(guī)制制度。目前我國反壟斷法的濫用市場支配地位規(guī)制制度中，并未對擁有合法市場支配地位的企業(yè)對消費者權(quán)益造成損害該如何規(guī)制的制度規(guī)定。譬如我國鐵路線的壟斷經(jīng)營就是典型的國家授權(quán)壟斷經(jīng)營模式，在不存在相關(guān)競爭者的情況下，這些壟斷性質(zhì)的企業(yè)很容易通過其合法的市場支配地位，操縱其產(chǎn)品或服務(wù)的市場價格，損害消費者的權(quán)益。此外，諸如司微軟、英特爾等跨國公在我國有顯著的市場勢力，微軟在計算機操作系統(tǒng)市場上，盡管因國家授予其知識產(chǎn)權(quán)保護而取得合法市場支配地位，但其有能力、有動機憑借其知識產(chǎn)權(quán)的優(yōu)勢地位大勢提高產(chǎn)品或服務(wù)價格，以剝削廣大消費者。
3、經(jīng)營者集中規(guī)制制度。我國《反壟斷法》第4條規(guī)定：“國家制定和實施與社會主義市場經(jīng)濟相適應(yīng)的競爭規(guī)則，完善宏觀調(diào)控，健全統(tǒng)一、開放、競爭、有序的市場體系�！庇纱藯l規(guī)定我們發(fā)現(xiàn)，我國《反壟斷法》中的一些規(guī)定帶有產(chǎn)業(yè)政策的色彩是不可避免的。然而，由一些產(chǎn)業(yè)政策導(dǎo)向出的經(jīng)營者集中卻與消費者權(quán)益保護存在不協(xié)調(diào)之處。我譬如，我國航空運輸業(yè)中，國家可能會為了促進國民經(jīng)濟的發(fā)展而制定產(chǎn)業(yè)政策對該行業(yè)進行導(dǎo)向，該產(chǎn)業(yè)政策此時表現(xiàn)為將國內(nèi)多家大型航空公司予以聯(lián)合、統(tǒng)一定價，以提高國內(nèi)航空運輸業(yè)的國際競爭力。國家為實現(xiàn)對國民經(jīng)濟的宏觀調(diào)控而采取產(chǎn)業(yè)政策的做法無可厚非，但是，對消費者權(quán)益的保護也應(yīng)成為制定產(chǎn)業(yè)政策的題中應(yīng)有之義。
4、行政壟斷規(guī)制制度。在行政性壟斷規(guī)制制度中，并未對政府部門利用行政權(quán)力給個別國有企業(yè)不公平的庇護的行為規(guī)制制度。目前，我國的經(jīng)濟體制仍處于由計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的過程中，政府部門利用行政權(quán)力給個別國有企業(yè)不公平的庇護的現(xiàn)象時有發(fā)生，中石油和中石化作為石油業(yè)中的雙寡頭壟斷企業(yè)，不是想方設(shè)法創(chuàng)新和提高產(chǎn)品質(zhì)量，降低生產(chǎn)成本，而是利用行政權(quán)力給予的偏袒逃避市場競爭，恣意操縱產(chǎn)品的市場價格，導(dǎo)致石油企業(yè)“優(yōu)”不能勝，“劣”不能汰的惡性局面，社會自由得不到合理配置，損害了廣大消費者的利益。
（二）反壟斷法律責(zé)任制度于消費者權(quán)利救濟之缺失
1、反壟斷法中有關(guān)民事責(zé)任的制度規(guī)定過于簡略。我國反壟斷法第五十條規(guī)定，“經(jīng)營者實施壟斷行為，給他人造成損失的，依法承擔(dān)民事責(zé)任�！痹摋l雖然規(guī)定了民事責(zé)任，但對經(jīng)營者承擔(dān)責(zé)任的方式未作具體規(guī)定。而事實上，責(zé)任主體遠(yuǎn)不止經(jīng)營者，還有包括經(jīng)營者之決策者、主要實施者和行業(yè)協(xié)會主要負(fù)責(zé)人及其直接責(zé)任人在內(nèi)的眾多責(zé)任主體。這是我國反壟斷法法律責(zé)任制度體系構(gòu)建中責(zé)任主體相關(guān)規(guī)定的制度性缺失。另外，反壟斷法民事責(zé)任的受益主體是僅包括直接受害者，還是既包括直接受害者也包括間接的、潛在的消費者？法律沒有作出明確的規(guī)定。
2、反壟斷法寬恕政策與接受承諾制度在保護消費者權(quán)益方面有欠考慮。我國反壟斷法的寬恕政策僅初見雛形，立法者在制定寬恕政策的過程中所沒有考慮到——寬恕政策在運用減輕甚至免除罰金的手段激勵違法者坦白其違法行為的同時，如何維護關(guān)聯(lián)消費者的合法權(quán)益？關(guān)聯(lián)消費者在違法經(jīng)營者那里能否仍能獲得索賠權(quán)？而對于接受承諾制度，反壟斷執(zhí)法機構(gòu)一旦作出接受承諾的意思表示，就產(chǎn)生了兩個法律后果：一是該承諾具有法律效力，企業(yè)必須受該承諾的約束；二是反壟斷執(zhí)法機關(guān)接受承諾便意味著放棄了對所承諾企業(yè)包括罰款在內(nèi)的法律制裁。該制度一方面對相關(guān)企業(yè)有很強的約束力，另一方面，相關(guān)企業(yè)免受一切法律制裁可能使受損消費者處于無法獲得相應(yīng)救濟的尷尬局面。
三、探究：反壟斷法視閾下消費者權(quán)利救濟之啟示
（一）完善壟斷規(guī)制制度
首先，就壟斷協(xié)議而言，應(yīng)制定具體規(guī)則規(guī)制經(jīng)營者因壟斷協(xié)議而引發(fā)的濫用市場支配地位行為，避免一些壟斷競爭行業(yè)給消費者的合法權(quán)益造成損害。對于電信業(yè)等服務(wù)行業(yè)資費收取不合理、捆綁銷售、限制用戶自由選擇通信服務(wù)等現(xiàn)象，賦予第三方如法律公益研究中心，對一些涉嫌壟斷行為的企業(yè)和部門提起訴訟的權(quán)利，以避免出現(xiàn)僅憑消費者這一松散群體，在與運營商“斗”的過程中處于劣勢地位的局面。
其次，在濫用市場支配地位規(guī)制制度中，將消費者權(quán)益保護這一因素作為考量經(jīng)營者擁有合法的市場支配地位的一個指標(biāo)。明確將那些有損消費者公平交易權(quán)和自主選擇權(quán)的經(jīng)營者剔除出擁有合法市場支配地位之列。對自然壟斷企業(yè)以及因知識產(chǎn)權(quán)而取得合法壟斷地位的經(jīng)營者，建立長效監(jiān)督制度，嚴(yán)格審查其合法市場支配地位的取得是否以未對消費者權(quán)益造成侵害為前提，降低其利用優(yōu)勢地位謀取經(jīng)濟利益，侵害消費者權(quán)益的風(fēng)險。
再次，在制定帶有產(chǎn)業(yè)政策性質(zhì)的經(jīng)營者集中規(guī)制制度時，注意協(xié)調(diào)這些產(chǎn)業(yè)政策導(dǎo)向出的經(jīng)營者集中與消費者權(quán)益保護的關(guān)系。使消費者權(quán)益的保護成為制定帶有產(chǎn)業(yè)政策的經(jīng)營者集中規(guī)制制度的題中應(yīng)有之義。此外，在對經(jīng)營者的并購行為進行審查時，著力把握并購規(guī)模中的“度”，力爭規(guī)模有“度”，讓企業(yè)實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟的同時確保消費者的福祉。
此外，筆者認(rèn)為，應(yīng)該豐富反壟斷法中消費者權(quán)利的相關(guān)規(guī)定，賦予消費者更多實在的權(quán)利。具體而言，賦予消費者對反壟斷實施的監(jiān)督權(quán)和申訴權(quán)。我國對壟斷行為僅僅依靠政府機構(gòu)進行監(jiān)督是不夠的，還應(yīng)建立包括消費者在內(nèi)的社會監(jiān)督機制，避免或者減少公權(quán)力監(jiān)督機關(guān)濫用權(quán)力、為權(quán)力尋租等類似情況的發(fā)生。
�。ǘ┩晟品磯艛喾韶�(zé)任制度
1、完善反壟斷民事責(zé)任制度。反壟斷民事責(zé)任主體資格不明確，帶有模糊性，并且受到了許多限制。在民事責(zé)任制度請求權(quán)主體上，必須明確哪些主體有資格對違法壟斷行為提起訴訟，即哪些主體具備原告資格？世界范圍看，美國明確要求原告必須是直接購買者，其他大部分國家和地區(qū)則賦予非直接購買者以原告資格。就我國而言，有學(xué)者指出，基于法官的經(jīng)驗不足和執(zhí)法資源有限等因素的考慮，反壟斷私人訴訟的原告資格應(yīng)當(dāng)受到限制。但是，筆者認(rèn)為，反壟斷法的立法目的就是保護消費者的合法權(quán)益，反壟斷法對原告資格的限制不能有悖于反壟斷法的立法目的，不能不利于消費者權(quán)益的保護，所以不能將潛在的消費者排除在原告資格之外，而應(yīng)盡快完善相應(yīng)的潛在消費者作為原告提起訴訟的相關(guān)規(guī)定和相應(yīng)程序。
2、完善反壟斷法的寬恕政策和接受承諾制度。在對相關(guān)企業(yè)實行寬恕政策或者接受相關(guān)企業(yè)的承諾時，將關(guān)聯(lián)消費者的合法權(quán)益作為決策的考慮因素，在實施寬恕政策和接受承諾制度時，確保關(guān)聯(lián)消費者的索賠權(quán)得以順利行使，避免關(guān)聯(lián)消費者因相關(guān)企業(yè)的違法行為而無法獲得救濟局面的再次出現(xiàn)。
（三）完善反壟斷法的實施
1、設(shè)置專門法院管轄反壟斷私人訴訟案件。發(fā)生反壟斷訴訟時，應(yīng)設(shè)置專門的法院來對其進行管轄。因為反壟斷法有別于合同法，通常，通過合同法相關(guān)法條很容易認(rèn)定某一行為是合法的還是違法的，但是，諸如大企業(yè)合并、濫用市場支配地位的判斷，都需要運用專業(yè)化的知識、經(jīng)過復(fù)雜的經(jīng)濟分析而得出，對法官的素質(zhì)有較高的要求，正因為如此，設(shè)置專門法院管轄私人訴訟案件十分必要。在這之中，還應(yīng)注意處理好專業(yè)性的法院與反壟斷執(zhí)法機構(gòu)之間的關(guān)系。如：法院對執(zhí)法機構(gòu)的監(jiān)督、執(zhí)法機構(gòu)審決認(rèn)定的事實對法院的約束力。
2、引入反壟斷法后繼執(zhí)行機制。賦予反壟斷訴訟與其存在合法利益關(guān)系的案外人，向法院申請加入到已經(jīng)存在的訴訟的權(quán)利，即借鑒美國反壟斷訴訟的后繼執(zhí)行模式。后續(xù)執(zhí)行模式是將反壟斷主管機關(guān)的處理決定作為其前置程序，基于反壟斷主管機關(guān)先前的這一處理決定，私人當(dāng)事人對被告的違法壟斷行為提起訴訟的模式。美國的經(jīng)驗表明，反壟斷后繼執(zhí)行機制在美國私人尋求壟斷違法行為的救濟過程中發(fā)揮了極其重要的作用。后續(xù)執(zhí)行機制能夠使消費者擺脫單獨起訴存在的困難。這種執(zhí)行方式應(yīng)該在我國被提倡，以提高消費者維權(quán)的積極性。
結(jié)束語
消費者主權(quán)時代的到來造就了對消費者權(quán)益問題的高度關(guān)注，我國的《反壟斷法》雖然出臺較晚，但該規(guī)范將保護消費者權(quán)益定為立法目的之一，事實上彌補了在專業(yè)法領(lǐng)域?qū)οM者權(quán)益保護的不足。本文在借鑒國外反壟斷法經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，對進一步健全和完善反壟斷法視閾下的消費者權(quán)益保護做了粗淺的討論，提出初步設(shè)想。當(dāng)然本文的研究還不夠深入，對于一些制度的創(chuàng)設(shè)，還未形成系統(tǒng)，這也是筆者未來的努力方向。筆者深信：在消費者主權(quán)時代，我國的《反壟斷法》一定會不斷完善，消費者權(quán)益必定得到更好的保護。
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