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城管執(zhí)法局執(zhí)法工作調(diào)研報(bào)告
我們從全省依法行政檢查中發(fā)現(xiàn)，xx市城管綜合行政執(zhí)法局在科學(xué)發(fā)展觀的指導(dǎo)下，創(chuàng)新理念，積極探索符合城市實(shí)際的運(yùn)行機(jī)制和執(zhí)法方式，變強(qiáng)制執(zhí)法為剛?cè)嵯酀?jì)，靈活采用柔性執(zhí)法手段，為尋找減少和化解社會(huì)矛盾新機(jī)制，實(shí)現(xiàn)執(zhí)法者與執(zhí)法對(duì)象的和諧，達(dá)到良好的行政執(zhí)法效果作了有益的嘗試。為了了解他們的具體做法，我們在xx市政府法制辦的協(xié)助下，對(duì)xx市城管綜合行政執(zhí)法局行政執(zhí)法工作情況進(jìn)行了調(diào)查研究，現(xiàn)將調(diào)研情況及分析報(bào)告如下：
一、基本做法和特點(diǎn)
1.創(chuàng)新執(zhí)法理念，消除特權(quán)思想，樹立服務(wù)意識(shí)。
xx市城市管理綜合行政執(zhí)法局自2006年12月8日掛牌成立之始，xx市委、市政府就提出“高標(biāo)準(zhǔn)組建、高起點(diǎn)亮相、高素質(zhì)執(zhí)法”的要求。市執(zhí)法局的領(lǐng)導(dǎo)班子一致認(rèn)為，要想實(shí)現(xiàn)高要求的目標(biāo)，必須創(chuàng)新執(zhí)法理念。他們通過外出學(xué)習(xí)和實(shí)踐總結(jié)，形成了“以人為本，執(zhí)法為民”的理念，確立了“把城市管理與為人民服務(wù)統(tǒng)一起來，將管理寓于服務(wù)之中，在服務(wù)的過程中實(shí)現(xiàn)管理目標(biāo)”的執(zhí)法工作指導(dǎo)思想，并以此衡量行政執(zhí)法的質(zhì)量和效果。兩年多來，他們通過建立內(nèi)部管理制度和外部監(jiān)督機(jī)制，聘請(qǐng)有社會(huì)影響的人士和政協(xié)委員監(jiān)督執(zhí)法隊(duì)伍和執(zhí)法活動(dòng)，使執(zhí)法隊(duì)伍中傳統(tǒng)的特權(quán)觀念受到重重制約，并完全轉(zhuǎn)變?yōu)樨?zé)任意識(shí)和服務(wù)意識(shí)，為實(shí)行柔性執(zhí)法，實(shí)現(xiàn)良好的執(zhí)法效果，奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。
2.內(nèi)強(qiáng)素質(zhì)，外樹形象，強(qiáng)化行政執(zhí)法的親和力。
城管執(zhí)法涉及到市容環(huán)衛(wèi)、規(guī)劃、建筑市場、綠化、市政公用、工商行政、公安交通、交通運(yùn)政、房屋拆遷等方面，執(zhí)法對(duì)象的廣泛性和復(fù)雜性，給執(zhí)法工作的開展帶來了很大的困難。一些城市的城管執(zhí)法單位為完成執(zhí)法任務(wù)，采取簡單粗暴的方式，進(jìn)行“掃蕩式”、“封殺式”、“鐵面式”執(zhí)法，有的甚至臨時(shí)聘用能打會(huì)武的社會(huì)人員參與執(zhí)法，嚴(yán)重?fù)p害了城管執(zhí)法的社會(huì)形象。其結(jié)果是執(zhí)法環(huán)境遭到破壞，抗法事件不斷發(fā)生，反而給執(zhí)法工作帶來了更大的阻力和困難。xx市城管執(zhí)法局通過學(xué)習(xí)考察和實(shí)踐，認(rèn)識(shí)到要落實(shí)依法行政，推動(dòng)行政執(zhí)法工作的開展，必須改善執(zhí)法環(huán)境，樹立新型的城管執(zhí)法形象。他們及時(shí)提出了“內(nèi)強(qiáng)素質(zhì)，外樹形象”的基本思路。首先要求隊(duì)伍建設(shè)必須嚴(yán)格按照公務(wù)員的標(biāo)準(zhǔn)和執(zhí)法資格條件進(jìn)行人員錄用，解決清理和解聘原各類協(xié)管員和其他臨時(shí)人員。他們還適時(shí)組建了“女子執(zhí)法隊(duì)”，著重招錄大學(xué)本科生、研究生進(jìn)入執(zhí)法隊(duì)伍，增強(qiáng)執(zhí)法隊(duì)伍的親和力和專業(yè)素質(zhì)。其次局黨組制定了“每周一學(xué)、每月一題、每季一講、每年一訓(xùn)”的學(xué)習(xí)培訓(xùn)制度，通過聘請(qǐng)專家、教授講課，執(zhí)法現(xiàn)場觀摩，典型案例剖析，軍事化訓(xùn)練等方法，提升執(zhí)法隊(duì)伍的素養(yǎng)，樹立親民、愛民和執(zhí)法為民的理念，培養(yǎng)隊(duì)伍的責(zé)任意識(shí)和服務(wù)精神。目前，xx城管執(zhí)法隊(duì)伍已在市民心中建立起了較為良好的親和形象，得到了市民的支持和信任。
3.實(shí)行行政服務(wù)，慎用行政處罰，增強(qiáng)執(zhí)法的人性化。
xx市城管綜合行政執(zhí)法局針對(duì)城管執(zhí)法的特點(diǎn)，提出“將管理寓于服務(wù)之中，在服務(wù)的過程中實(shí)現(xiàn)管理目標(biāo)”。要求執(zhí)法“三先一慎”，即處理違法違章前先敬禮、先說教、先幫忙，慎處罰。在日常的執(zhí)法活動(dòng)中，“只要判斷能用服務(wù)的方式解決問題，就絕不使用強(qiáng)制方式去解決，寧可多跑幾趟路，多受一些麻煩，多做幾次服務(wù)也要讓問題和諧解決。”如在治理占道經(jīng)營零散攤?cè)狐c(diǎn)的執(zhí)法中，他們不是簡單地取締封殺或罰款處罰，而是積極提供服務(wù)。首先從便民出發(fā)，聯(lián)系場地，尋找市場空閑資源，或新開市場，或?qū)φ嫉罃傸c(diǎn)統(tǒng)一規(guī)范，搞好服務(wù)后在引導(dǎo)占道經(jīng)營戶“進(jìn)店面、進(jìn)居民小區(qū)、進(jìn)市場(超市)”規(guī)范經(jīng)營。既實(shí)現(xiàn)了改善市容面貌的目的，又保障了經(jīng)營戶的經(jīng)營權(quán)益。通過服務(wù)把“取締”變“安置”，取得了很好的社會(huì)效果。針對(duì)城市建筑垃圾清運(yùn)中治理難的問題，他們專門成立了“建筑垃圾處置服務(wù)中心”，幫助建筑工地制定建筑垃圾處置方案，合理制定拉運(yùn)線路，指導(dǎo)建筑工地設(shè)置洗車臺(tái)和硬化出入口路面，還適時(shí)提供清掃人員和沖洗設(shè)施，同時(shí)輔以動(dòng)態(tài)巡查，使垃圾渣土清運(yùn)管理大為改善。為了擴(kuò)大服務(wù)范圍，他們于去年三月開通了統(tǒng)一的12319服務(wù)熱線，調(diào)動(dòng)了社會(huì)公眾共同參與執(zhí)法管理活動(dòng)。
4.實(shí)行行政指導(dǎo)，減緩執(zhí)法的對(duì)抗性。
行政指導(dǎo)是指行政主體在其職責(zé)范圍內(nèi)，依據(jù)國家法律或政策，對(duì)特定相對(duì)人運(yùn)用勸告、說服、建議、示范等非強(qiáng)制行政手段，引導(dǎo)相對(duì)人遵守或服從法律，以實(shí)現(xiàn)預(yù)期的行政目的的行為。行政指導(dǎo)是市場經(jīng)濟(jì)國家行政管理民主化的要求和趨勢，是對(duì)傳統(tǒng)的行政強(qiáng)制的有益補(bǔ)充。xx城管執(zhí)法局在日常執(zhí)法中，事事以勸導(dǎo)為先，規(guī)定了小商販?zhǔn)状芜`法違章接受勸告立即糾正不予處罰;農(nóng)民臨時(shí)進(jìn)城銷售農(nóng)副產(chǎn)品違法違章只勸導(dǎo)不處罰;殘疾人員及下崗職工違反城管規(guī)定勸告幫助不處罰;警告有效，不再處罰。他們還印制了《 不再違章保證書》，違章人員承諾不再違章并簽了保證書的，也不再處罰。再如，在處理藏族群眾在市區(qū)繁華路口叫賣刀具飾品的過程中，公安部門不便管，他們積極承擔(dān)起管理職責(zé)，采用行政指導(dǎo)的方式，起草具有行政指導(dǎo)性的《致藏族朋友的一封信》，并請(qǐng)來當(dāng)?shù)孛褡鍖W(xué)院的老師和同學(xué)當(dāng)翻譯，與藏族群眾溝通和交流。首先對(duì)藏族朋友來xx經(jīng)商表示熱情歡迎，同時(shí)宣傳xx市開展創(chuàng)衛(wèi)活動(dòng)的情況和國家相關(guān)法律法規(guī)，指導(dǎo)他們規(guī)范經(jīng)商，并想方設(shè)法為他們經(jīng)商活動(dòng)提供幫助。藏族商販深受感動(dòng)，上百名在街頭游蕩的藏族商販有的進(jìn)入市場，有的自愿撤離街道。在治理馬路攤點(diǎn)中，執(zhí)法隊(duì)在管理和服務(wù)的同時(shí)，出臺(tái)指導(dǎo)性新舉措，倡導(dǎo)居民住宅小區(qū)和醫(yī)院、公園等公共場所積極設(shè)立瓜果、蔬菜、便餐等方便市民生活的攤點(diǎn)，引導(dǎo)夜間不營業(yè)的院內(nèi)市場，吸納周邊占道夜市。通過靈活運(yùn)用行政指導(dǎo)方式，大大減少了執(zhí)法的對(duì)抗性，緩解了社會(huì)矛盾。我們在xx市街道隨機(jī)詢問了一位正在執(zhí)法的隊(duì)員平日是如何進(jìn)行執(zhí)法管理的，她不假思索地回答了四個(gè)字“勸導(dǎo)、宣傳”�？梢娫趚x市柔性化的執(zhí)法方式已成主導(dǎo)。
5.實(shí)行行政契約，建立執(zhí)法的互動(dòng)性。
行政契約，又稱行政合同，它是行政主體為實(shí)現(xiàn)一定的行政目的，依據(jù)法律和政策與相對(duì)人在意思表示一致的基礎(chǔ)上達(dá)成的協(xié)議。行政契約同樣不象行政命令那樣強(qiáng)硬，也不同于民事合同表達(dá)的是自由意愿。它是一種彈性靈活的新型行政管理手段。在城市拆遷和建筑垃圾管理中，他們與建筑工地或拆遷單位簽訂《市區(qū)建筑垃圾管理責(zé)任書》，針對(duì)居住區(qū)“野廣告”治理難的問題，他們與小區(qū)物業(yè)或管理單位簽訂《居民居住區(qū)“野廣告”治理責(zé)任書》，明確各方的權(quán)利和義務(wù)，將執(zhí)法任務(wù)轉(zhuǎn)變?yōu)橄鄬?duì)人的合同義務(wù)，增強(qiáng)了相對(duì)人的責(zé)任感和主動(dòng)性，使執(zhí)法主體與相對(duì)人之間形成了一種良性的互動(dòng)關(guān)系，保障了執(zhí)法目標(biāo)任務(wù)的順利實(shí)現(xiàn)。
6.實(shí)行行政獎(jiǎng)勵(lì)，調(diào)動(dòng)執(zhí)法的公眾參與性。
行政獎(jiǎng)勵(lì)作為國家和政府對(duì)為國家和社會(huì)作出重大貢獻(xiàn)的單位和個(gè)人給予表彰和獎(jiǎng)勵(lì)的手段，在調(diào)動(dòng)和激發(fā)公眾的積極性和創(chuàng)造性上發(fā)揮了重要的行政作用。xx市城管綜合行政執(zhí)法局在行政執(zhí)法中嘗試使用行政獎(jiǎng)勵(lì)，使市民積極支持城管執(zhí)法，共同營造出執(zhí)法的良好社會(huì)效應(yīng)。他們制定出《有獎(jiǎng)投訴辦法》，與公示電話一并制成卡片向公眾散發(fā)，對(duì)制止或舉報(bào)違反城管法規(guī)行為的人員均給予100至150元的獎(jiǎng)勵(lì)。同時(shí)對(duì)在城管執(zhí)法工作中表現(xiàn)好的單位和個(gè)人還給予各種精神獎(jiǎng)勵(lì)。通過獎(jiǎng)勵(lì)，樹立榜樣，弘揚(yáng)正氣，既激勵(lì)了公眾的參與熱情，又彌補(bǔ)了執(zhí)法力量不足的實(shí)際困難。
7.實(shí)行行政扶助，提升執(zhí)法的感召性。
行政扶助是國家和政府對(duì)社會(huì)困難群體和成員給予物質(zhì)或非物質(zhì)幫助和支持的行政行為。它體現(xiàn)了國家的責(zé)任和關(guān)愛。xx市城管綜合行政執(zhí)法局結(jié)合履行行政扶助義務(wù)，推動(dòng)行政執(zhí)法的開展。去年三月，殘疾人員宋國漢因不滿拆遷賠償規(guī)定，拒不搬離其在人行道上開設(shè)的廢品收購站。執(zhí)法隊(duì)員利用平日與其建立起的感情，多次與其溝通談心，了解其生活情況后，通過多方協(xié)調(diào)籌措了3000多元資助于他，并一處一處為其尋找新的經(jīng)營場所，直到其滿意。在關(guān)愛和誠心的感召下，宋國漢終于同意搬遷，執(zhí)法隊(duì)員又利用休假日，幫其將堆積如山的廢品徹底清運(yùn)，過后又多方協(xié)調(diào)幫其解決再就業(yè)問題，使這一有名的問題戶成為城管執(zhí)法的支持者和擁護(hù)者。轄區(qū)某村道路改造，需要大量磚石回填路基，他們得知后，立即尋找拆遷工地，指導(dǎo)工地將建筑渣土拉運(yùn)過去，變廢為寶，節(jié)省了村里的開支，村民代表送來錦旗和感謝信，感謝政府的支持和幫助。他們還積極組織為災(zāi)區(qū)捐款，許多群眾親切地稱執(zhí)法隊(duì)員是他們的貼心人。
8.實(shí)行行政調(diào)解，促進(jìn)執(zhí)法的和諧穩(wěn)定性。
調(diào)解是我國民間解決紛爭的傳統(tǒng)方式，它有利于各方當(dāng)事人在和諧的氣氛下，通過協(xié)商解決糾紛和矛盾，促成社會(huì)的穩(wěn)定發(fā)展。實(shí)踐中，調(diào)解方式越來越多地引入到了行政管理活動(dòng)中。xx市城管綜合行政執(zhí)法局在處理城市拆遷補(bǔ)償、夜市及施工工地噪聲擾民等糾紛中，積極采用行政調(diào)解，平等對(duì)待各方當(dāng)事人，努力溝通各方意見，通過積極疏導(dǎo)協(xié)調(diào)，尋找共同點(diǎn)，解決分歧點(diǎn)，主持達(dá)成共識(shí)，化解紛爭，使城管中的糾紛反復(fù)率大為降低，有力地促進(jìn)了執(zhí)法的和諧穩(wěn)定。
9.規(guī)范執(zhí)法，剛?cè)嵯酀?jì)，確保執(zhí)法的嚴(yán)肅性。
過去，剛性執(zhí)法一統(tǒng)形勢，講嚴(yán)格執(zhí)法就產(chǎn)生簡單粗暴，講文明執(zhí)法又導(dǎo)致執(zhí)法不作為。為走出執(zhí)法不是過嚴(yán)就是過寬的怪圈，他們提出“規(guī)范執(zhí)法”，將規(guī)范執(zhí)法作為城管領(lǐng)域落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的有效抓手，要求堅(jiān)持嚴(yán)格執(zhí)法，靈活采用柔性方式，實(shí)現(xiàn)執(zhí)法效果和執(zhí)法目的的有機(jī)統(tǒng)一。他們認(rèn)為，只有規(guī)范執(zhí)法，才能既落實(shí)嚴(yán)格執(zhí)法，又體現(xiàn)文明執(zhí)法，促成兩者的統(tǒng)一。他們建立完善執(zhí)法責(zé)任管理制度，成立了局依法行政領(lǐng)導(dǎo)小組，制定《行政執(zhí)法過錯(cuò)追究暫行辦法》、《重大行政執(zhí)法案件審理暫行規(guī)定》、《規(guī)范執(zhí)法流程圖》，印制了《執(zhí)法人員紀(jì)律規(guī)定》卡，實(shí)行“一崗雙責(zé)”。通過制度建設(shè)，他們明確了從隊(duì)員到局長的職權(quán)責(zé)任范圍，規(guī)范了行政執(zhí)法的程序、法律文書以及自由裁量行為。重大案件必須集體討論表決，對(duì)不屬職權(quán)范圍內(nèi)的案件必須及時(shí)移交，確保了執(zhí)法的有效性和嚴(yán)肅性。
二、實(shí)際效果和影響
通過引入柔性執(zhí)法方式，在xx市各行政執(zhí)法機(jī)關(guān)和廣大市民中樹立起了具有親和力和感召力的嶄新形象，城管執(zhí)法的社會(huì)公信力大幅提升，行政執(zhí)法工作也相應(yīng)地取得了顯著的成績，并得到了社會(huì)各界的高度贊揚(yáng)。兩年多來，全局沒有發(fā)生一起因執(zhí)法不當(dāng)引起的影響社會(huì)穩(wěn)定的事件;沒有發(fā)生一起因執(zhí)法不當(dāng)引起的行政訴訟;沒有發(fā)生一起因執(zhí)法不當(dāng)引起的傷害事件。2008年人大、政協(xié)會(huì)議期間，該局共收到32份代表建議和委員提案，沒有一件是反映該局執(zhí)法人員紀(jì)律作風(fēng)的。實(shí)踐證明，行政強(qiáng)制并不是保證法律貫徹實(shí)施的唯一手段，靈活采用柔性的執(zhí)法方式，剛?cè)嵯酀?jì)，規(guī)范執(zhí)法，是實(shí)現(xiàn)良好的執(zhí)法效果，提高城管執(zhí)法水準(zhǔn)的一條科學(xué)發(fā)展之路。
三、存在的問題及建議
1.柔性執(zhí)法方式還僅停留在創(chuàng)新探索階段，有時(shí)僅是因案件需要而為之，未能形成完整的體系和制度。應(yīng)當(dāng)廣泛開展信息收集和調(diào)研工作，制定出系統(tǒng)的程序和辦法，確立其在行政執(zhí)法中應(yīng)有的法律地位。
2.對(duì)柔性執(zhí)法缺乏專門的和系統(tǒng)的宣傳，未能產(chǎn)生連慣性影響效應(yīng)。應(yīng)當(dāng)抓好典型，有針對(duì)性地對(duì)適易采用柔性執(zhí)法的行政執(zhí)法部門進(jìn)行試點(diǎn)和推廣，以適應(yīng)現(xiàn)代文明社會(huì)發(fā)展的需要。
3.缺乏指導(dǎo)性意見和鞏固措施。沒有相應(yīng)的配套措施和宏觀方向性指導(dǎo)，就有可能使已經(jīng)樹立起的執(zhí)法形象和形成的經(jīng)驗(yàn)成果得不到持續(xù)性地改進(jìn)和發(fā)展。
4.城管執(zhí)法來源于《行政處罰法》，它是一種新型的執(zhí)法制度，涉及部門較多，對(duì)于這種“相對(duì)集中行政處罰權(quán)”的設(shè)立，其立法本意是解決行政執(zhí)法體系中存在的多頭執(zhí)法、職權(quán)交叉、重復(fù)處罰、執(zhí)法擾民和行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)膨脹等問題。但是權(quán)力的集中也導(dǎo)致了執(zhí)法主體之間和執(zhí)法主體與執(zhí)法對(duì)象的矛盾集中。如何正確界定職能，協(xié)調(diào)權(quán)力重新分配后的矛盾，保障行政執(zhí)法運(yùn)轉(zhuǎn)暢通，急需國家和省級(jí)政府通過制定規(guī)范，以建立一套科學(xué)合理、責(zé)任明晰、關(guān)系協(xié)調(diào)、運(yùn)轉(zhuǎn)有效、監(jiān)督有力的城管執(zhí)法制度體系。
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