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縣保健食品化妝品風(fēng)險管理調(diào)研報告
為全面落實國家、省、州局20**年保健食品化妝品監(jiān)管工作部署，貫徹執(zhí)行《**省20**年食品安全專項整治“百日行動”實施方案》，建立健全日常監(jiān)管機制，有效保障保化品質(zhì)量安全，進一步提高保化品監(jiān)管科學(xué)化、規(guī)范化、法治化水平，20**年5月以來，我局在轄區(qū)內(nèi)開展了保健食品化妝品風(fēng)險管理調(diào)研與專項整治工作，現(xiàn)將情況報告如下：
一、 基本情況
截至20**年5月，我縣無保健食品專營單位，有兼營單位85
家，其中藥品經(jīng)營企業(yè)65家、超市及其他門店20家;無化妝品批發(fā)企業(yè)，有化妝品零售單位68家，其中專營店25家、藥品經(jīng)營企業(yè)12家、超市及小賣店等31家、美容機構(gòu)26家、美發(fā)機構(gòu)112家。
共調(diào)研檢查了保健食品經(jīng)營單位42家，其中藥品經(jīng)營企業(yè)20家、超市及其他門店12家;化妝品經(jīng)營單位31家，其中專營店15家、超市10家、美容機構(gòu)10家、美發(fā)機構(gòu)30家。
二、本次調(diào)研及專項整治工作的方法和重點
本次調(diào)研與專項整治采取了實地調(diào)研與專項檢查相結(jié)合的方式，以宣傳培訓(xùn)、責(zé)任落實、日常檢查與查處違法行為為手段，重點對以下內(nèi)容進行了調(diào)研及專項整治：
(一)保健食品。
1. 重點調(diào)研保健食品經(jīng)營單位建立執(zhí)行索證索票制度及所經(jīng)營保健食品合法性的情況。認真檢查保健食品包裝、標(biāo)簽、說明書及宣傳資料是否合法合規(guī)、嚴厲查處銷售假冒偽劣保健食品等違法違規(guī)行為。
2. 結(jié)合20**年**州保健食品監(jiān)管工作要點及食品安全專項整治“百日行動”，重點對減肥、輔助降血糖、緩解體力疲勞類保健食品進行專項檢查。
(二)化妝品。
1. 重點調(diào)研檢查化妝品經(jīng)營使用單位購進渠道的合法性以及建立健全并執(zhí)行驗收、索證索票制度的情況。
2. 以化妝品專營單位、美容機構(gòu)為重點，加強對美白、祛斑、祛痘以及防曬類等特殊用途化妝品合法情況的調(diào)研檢查。
3. 以美容美發(fā)機構(gòu)為重點，調(diào)研檢查是否有使用“三無”化妝品、過期化妝品、違法添加化妝品以及自制化妝品等違法違規(guī)行為。
三、目前我縣保健食品、化妝品監(jiān)管中存在的主要問題
(一)法律法規(guī)不健全、不配套，監(jiān)管依據(jù)不充分，致使監(jiān)管措施不力。
《食品安全法》頒布實施后，保健食品監(jiān)管后續(xù)的相關(guān)配套法律法規(guī)、規(guī)范性文件甚至《保健食品監(jiān)督管理條例》尚未出臺，現(xiàn)有的化妝品監(jiān)管相關(guān)法律法規(guī)也早已無法滿足新的監(jiān)管需要，對保健食品、化妝品的監(jiān)管缺乏有力的法律依據(jù)，對在監(jiān)管中存在的許多違法違規(guī)行為，基層執(zhí)法人員常常感到監(jiān)管措施乏力，力不從心。
(二)職能移交后，環(huán)節(jié)界定模糊，部門之間溝通交流不暢。
職能移交后，由于新的配套的法律法規(guī)尚未出臺，在一些環(huán)節(jié)上出現(xiàn)了界定模糊的情況，就我縣而言，《食品安全法》出臺后，保健食品、化妝品的監(jiān)管職能很快移交給了食品藥品監(jiān)督管理部門，原來的行政許可部門就停止了保健食品、化妝品《食品流通許可證》、《衛(wèi)生許可證》的發(fā)放，而現(xiàn)行法律法規(guī)也未對此作出明確規(guī)定，從而導(dǎo)致了部門與部門之間、監(jiān)管者與經(jīng)營者之間溝通的困難。
(三)保健食品監(jiān)管方面存在的其他問題。
1.保健食品批準(zhǔn)文號標(biāo)示不統(tǒng)一。由于保健食品監(jiān)管歷史的沿革，造成了目前保健食品批準(zhǔn)文號標(biāo)示的不統(tǒng)一，產(chǎn)品有效期的要求不一致，常常使消費者和基層監(jiān)管部門感到困惑。
2.生產(chǎn)廠家“一號多用”，或者冒用其他合法廠家批準(zhǔn)證號。生產(chǎn)廠家為占據(jù)市場份額，擅自增加產(chǎn)品類型，常見如補鈣類保健食品同一個批準(zhǔn)證號被同時用于兒童型、孕婦型、高鈣型或不同口味等。同時，還存在冒用合法企業(yè)批準(zhǔn)證號的情況，例如，在此次專項檢查中，我局就查獲了涉嫌冒用合法企業(yè)生產(chǎn)的氣血雙補案1件，目前已立案調(diào)查。
3.虛假廣告夸大宣傳，手段愈加隱蔽。隨著監(jiān)管部門對違法保健食品廣告的打擊整治，近年來未發(fā)現(xiàn)我縣有通過電視媒體發(fā)布虛假宣傳廣告的行為。但保健食品推銷從發(fā)宣傳單、貼廣告等傳統(tǒng)方式轉(zhuǎn)向隱蔽的居民小區(qū)，采取在監(jiān)管單位八小時工作時間以外通過推銷員現(xiàn)身說法、免費體檢、健康講座以及贈送牙膏、雞蛋、餅干等花俏小禮品的方式進行宣傳，夸大產(chǎn)品功能，引誘欺騙消費者尤其是老年、文化素質(zhì)偏低的消費者消費。
4.索證索票以及進貨查驗、銷售記錄不完善。通過調(diào)研檢查發(fā)現(xiàn)，我縣大部分經(jīng)營單位都建立了索證索票、進貨查驗、購進銷售記錄制度，但在執(zhí)行中還存在資質(zhì)收集不齊全，尤其是檢驗報告未逐批收集的情況，存在購進、銷售記錄不完善，記錄要素不齊全，只記錄大宗品種，數(shù)量小的品種未進行記錄等情況。
(四)化妝品監(jiān)管方面存在的其他問題。
1.從業(yè)人員素質(zhì)普遍偏低，培訓(xùn)不到位。規(guī)模較大的化妝品經(jīng)營單位，從業(yè)人員素質(zhì)相對較高，單位對員工培訓(xùn)教育也較為重視，能有計劃、有重點地對員工進行培訓(xùn)并建立檔案，但絕大部分經(jīng)營單位從業(yè)人員素質(zhì)普遍偏低，甚至有從業(yè)人員對化妝品效期等常識都不甚了解，加之人員流動性大，對化妝品的相關(guān)專業(yè)知識培訓(xùn)較少，對化妝品相關(guān)法律法規(guī)更是一無所知。有的甚至連自己歸屬于哪個部門監(jiān)管都不清楚。
2. 絕大部分從業(yè)人員未進行健康檢查。除個別規(guī)模較大的化妝品經(jīng)營單位、部分兼營化妝品的藥品經(jīng)營企業(yè)按照《**省化妝品衛(wèi)生監(jiān)督管理辦法》的規(guī)定對直接接觸化妝品的從業(yè)人員進行了健康檢查外，其他單位的從業(yè)人員均未按要求進行健康檢查。
3. 存在購進渠道不規(guī)范、索證索票制度執(zhí)行不嚴的情況。轄區(qū)內(nèi)大部分化妝品經(jīng)營單位都建立了索證索票制度，但在執(zhí)行中除個別較大規(guī)模經(jīng)營單位外，還普遍存在購進化妝品時未嚴格審查供貨方資質(zhì)，索證索票制度執(zhí)行不嚴格，索取的購進票據(jù)僅為開具了數(shù)量、單價、金額的要素不全的手寫單據(jù)的情況，甚至還存在未索取相關(guān)資質(zhì)證明材料以及購進票據(jù)的行為。
4. 存在同系列化妝品共用一個號的“一號多用”情況。由于生產(chǎn)廠家要取得化妝品衛(wèi)生許可證，尤其是進口化妝品衛(wèi)生許可批件，從經(jīng)濟上、精力上都需要大量的投入，加之地方保護主義思想造成的對“一號多用”行為有意或無意的默許，有的生產(chǎn)廠家尤其是小規(guī)模的生產(chǎn)廠家就采取“一號多用”的方式生產(chǎn)同一系列產(chǎn)品，尤其以防曬、祛斑、祛痘等特殊用途類化妝品為突出。
5. 小化雜類化妝品未標(biāo)明相關(guān)許可信息的情況較為嚴重。洗面奶、化妝水、護膚霜等常規(guī)化妝品，其產(chǎn)品包裝上一般都標(biāo)明了生產(chǎn)及衛(wèi)生許可證等相關(guān)信息，但對于小化雜類化妝品還存在未標(biāo)明上述信息的情況，最為突出的有指甲油、價格低廉的唇彩、胭脂等。
6. 部分經(jīng)營單位還存在銷售過期化妝品的情況。部分化妝品經(jīng)營單位，尤其是規(guī)模較小的單位，對化妝品過期情況未引起重視，甚至認為過期時間不長，又非入口產(chǎn)品，不會存在什么安全隱患。在此次專項檢查中，我局就查處了銷售過期美容霜、過期面膜的違法案件2件。
7. 美容機構(gòu)使用超過有效期化妝品以及違法添加情況時有發(fā)生。由于美容機構(gòu)服務(wù)人群的特定性、直接性、現(xiàn)場性，顧客往往希望起到立竿見影的效果。為了迎合顧客的心理，留住客源，部分美容院不得不采取一些不規(guī)范的措施，比如，進行抗粉刺、祛痘時添加甲硝唑、氯霉素，美白護理時添加VC針劑等。還有自制所謂純天然面膜的情況更是比比皆是。
另外，由于美容服務(wù)的特殊性，美容院還會使用一些多人共用的大包裝產(chǎn)品，對這部分產(chǎn)品單個顧客對產(chǎn)品的歸屬感不強，對產(chǎn)品的情況關(guān)注度不高，因此滋生了使用過期產(chǎn)品而顧客全然不知的情況。有的美容機構(gòu)為節(jié)約成本還存在不區(qū)分顧客膚質(zhì)使用產(chǎn)品的情況，所有這些行為，勢必造成很多安全隱患。
8. 美發(fā)機構(gòu)使用的化妝品較為混亂，尤其以染發(fā)、燙發(fā)類為突出。美發(fā)機構(gòu)使用的洗發(fā)用品一般有兩種：一種是顧客在美發(fā)店購買后存放在店內(nèi)，美發(fā)店提供服務(wù)使用，這部分產(chǎn)品由于顧客對產(chǎn)品歸屬感強，對產(chǎn)品情況關(guān)心，所以問題相對較少;另一種是由美發(fā)店統(tǒng)一提供多人共用的大包裝產(chǎn)品，這類產(chǎn)品由于是多人共用，加之顧客流動性大，所以顧客對產(chǎn)品情況一般都不太在意，因此造成了部分美發(fā)機構(gòu)為了利潤最大化而使用小廠甚至是小作坊生產(chǎn)的質(zhì)量較差的，有的甚至是沒有取得生產(chǎn)許可的產(chǎn)品。
美發(fā)機構(gòu)使用的燙發(fā)、染發(fā)產(chǎn)品問題尤為突出。因為利益的驅(qū)動再加之長期處于監(jiān)管真空，美發(fā)機構(gòu)使用的燙發(fā)、染發(fā)產(chǎn)品質(zhì)量令人堪憂。由于燙發(fā)、燙染發(fā)劑一般都需要幾種制劑混合使用，加之顧客在美發(fā)機構(gòu)消費時關(guān)注點往往更多在其技術(shù)上，所以燙發(fā)、染發(fā)劑使用時到底添加了什么成分、是否超過有效期、是否合法，常常被忽視，導(dǎo)致部分美發(fā)機構(gòu)堂而皇之使用不合格的燙發(fā)、染發(fā)劑而不被發(fā)現(xiàn)。
9. 化妝品銷售使用過程中出現(xiàn)糾紛時鑒定困難。由于化妝品的特殊性，在使用中會有部分受用者出現(xiàn)不同程度的不適，如果情況輕微，經(jīng)營單位尚有能力與消費者協(xié)商處理，但如果情況稍微嚴重，需要對是否是化妝品質(zhì)量引發(fā)的問題進行權(quán)威界定時就非常困難。加之目前維護消費者權(quán)益的相關(guān)部門往往采取簡單的、要求經(jīng)營單位息事寧人給予經(jīng)濟補償?shù)姆绞�，這就給經(jīng)營單位和消費者都帶來了困惑，雙方權(quán)益得不到合法、正當(dāng)?shù)谋Ｕ�，也無利于整個行業(yè)健康、有序、法治發(fā)展。
四、存在問題的原因及采取的措施建議
因為�；繁O(jiān)管長期以來都處于多部門、多頭監(jiān)管，所以雖然目前�；芬呀�(jīng)劃歸食品藥品監(jiān)督管理部門監(jiān)管，但由于法律法規(guī)的滯后，食品藥品監(jiān)督管理部門又幾經(jīng)機制改革，監(jiān)管隊伍建設(shè)不足，監(jiān)管能力非常缺乏。保化品國家標(biāo)準(zhǔn)不明確，從業(yè)準(zhǔn)入門檻低，從業(yè)人員素質(zhì)普遍偏低，宣傳培訓(xùn)不到位，法律意識淡薄，消費者對�；菲谕豢茖W(xué)，安全意識不足，導(dǎo)致目前理性消費�；返牧己蒙鐣諊形葱纬�。要進一步提升保化品安全狀況，確保老百姓身體健康及生命安全，同時提升整個行業(yè)發(fā)展水平，建議采取以下措施：
(一) 盡快健全完善�；繁O(jiān)管法律法規(guī)，使監(jiān)管工作能夠有法可依。
�；番F(xiàn)行法律法規(guī)已不適應(yīng)當(dāng)前不斷發(fā)展變化的新形勢，必須盡快修訂。應(yīng)根據(jù)《食品安全法》制定一套適用于我國�；繁O(jiān)管的法規(guī)條例，不但要規(guī)范�；返淖詫徟�、生產(chǎn)經(jīng)營過程，還要不斷健全和完善�；返氖袌鰷�(zhǔn)入(退出)、質(zhì)量檢驗、安全評估、安全監(jiān)測和監(jiān)督抽查、質(zhì)量預(yù)警、廣告宣傳以及產(chǎn)品標(biāo)志、標(biāo)識、標(biāo)簽等管理制度。還應(yīng)根據(jù)美容美發(fā)行業(yè)的特殊性制定更有針對性、更具操作性的法規(guī)制度，更好地保護消費者的合法權(quán)益。
(二)狠抓監(jiān)管隊伍建設(shè)，提升監(jiān)管能力，打造一支適應(yīng)新形式的高素質(zhì)監(jiān)管隊伍。
采取請進來、送出去等多種方式，充分利用網(wǎng)絡(luò)等媒介，以�；废嚓P(guān)法律法規(guī)、管理規(guī)范等為內(nèi)容，加強對監(jiān)管人員的系統(tǒng)培訓(xùn)教育，打造一支政治思想過硬、法律法規(guī)熟悉、業(yè)務(wù)能力強、工作責(zé)任心重的高素質(zhì)監(jiān)管隊伍。
(三)提高從業(yè)人員法制意識和安全意識，強化企業(yè)是第一責(zé)任人的責(zé)任意識。
部分保健食品、化妝品經(jīng)營單位對法律法規(guī)、國家標(biāo)準(zhǔn)、企業(yè)理念、質(zhì)量管理等不甚了解，缺乏競爭意識和發(fā)展意識，保化品安全觀念缺乏，安全意識淡薄，有的甚至連最基本的社會責(zé)任感和守法意識都不具備，對執(zhí)法部門的監(jiān)管不理解甚至存在抵觸情緒。以�；穼I(yè)知識及相關(guān)法律法規(guī)為重點，加大對從業(yè)人員的培訓(xùn)教育力度，從而提高從業(yè)人員法律意識、安全意識。與企業(yè)簽訂并督促其按質(zhì)量安全責(zé)任書的責(zé)任要求從事經(jīng)營，真正擔(dān)負起質(zhì)量安全第一責(zé)任人的責(zé)任。
(四)借助各種渠道大張旗鼓對消費者進行宣傳，培養(yǎng)理性、成熟、依法的消費群體。
通過播放公益廣告、懸掛宣傳橫幅、經(jīng)營場所懸掛安全警示、發(fā)放宣傳單等各種渠道，采取“六進”、舉辦講座、開辦宣傳網(wǎng)站等多種形式進行宣傳，使廣大消費者能正確認識�；返淖饔�，保持良好心態(tài)，提高識別能力，科學(xué)消費、理性消費、健康消費。同時，采取公布舉報電話、發(fā)布打假信息、公示法律法規(guī)制度等方式加大社會監(jiān)督力量，形成全民參與、人人打假的氣候，使制假售假行為受到遏制。
(五)創(chuàng)新監(jiān)管機制，促進行業(yè)規(guī)范發(fā)展。
作為監(jiān)管部門，提升行業(yè)整體發(fā)展水平也是檢驗監(jiān)管水平、監(jiān)管效果的一個標(biāo)桿。要根據(jù)當(dāng)?shù)鼗瘖y品行業(yè)的實際，在不違背相關(guān)法律法規(guī)的情況下制定不同監(jiān)管措施，在打擊違法違規(guī)行為的同時，要對整個行業(yè)進行扶優(yōu)治劣。比如，根據(jù)化妝品專營店、美容、美發(fā)機構(gòu)、大型超市、小攤店各種不同業(yè)態(tài)采取符合實際情況的不同監(jiān)管措施;對特殊用途類化妝品、基礎(chǔ)類化妝品實行重點監(jiān)管，對一些銷售量小的、安全隱患不大的小化雜類品種采取逐步規(guī)范的措施。
(六)堅持源頭治理，加強區(qū)域合作。
上游不防風(fēng)治沙，下游又且能保持水土?�；芬膊焕猓淞魍ㄐ詮�、覆蓋面廣，違法產(chǎn)品雖然發(fā)現(xiàn)在市場，但源頭在生產(chǎn)，要真正做到鏟除違法行為，堅持源頭治理是關(guān)鍵。所以，必須從準(zhǔn)入審批、生產(chǎn)、流通、不良反應(yīng)監(jiān)測等多環(huán)節(jié)入手，多部門協(xié)作，跨區(qū)域共同作戰(zhàn)方可見成效。
(七)加強抽驗機構(gòu)和檢驗隊伍建設(shè)，加大抽驗力度，提高抽驗靶向性。
�；啡绻嬖诎b、標(biāo)簽、標(biāo)識不合格、被污染以及超過有效期等從表面就能判斷的違法違規(guī)，執(zhí)法人員只要加強專業(yè)知識學(xué)習(xí)，強化工作責(zé)任心，一般都能發(fā)現(xiàn)。但要判斷產(chǎn)品成份是否合格、用量是否準(zhǔn)確，是否添加了違法違禁成份等就必須通過相關(guān)技術(shù)檢驗，但目前在基層監(jiān)管部門該項技術(shù)支撐根本無法滿足監(jiān)管需要，因此，必須下大力氣加強檢驗機構(gòu)和檢驗隊伍建設(shè)。
應(yīng)加大對改善睡眠、輔助降血糖、緩解體力疲勞、減肥類保健食品以及對防曬、美白、祛斑、祛痘、燙發(fā)、染發(fā)等重點產(chǎn)品的抽驗數(shù)量和抽驗頻次，提高抽驗的靶向性，充分發(fā)揮科學(xué)、有效、權(quán)威監(jiān)管手段的作用。
(八)加強日常監(jiān)管，開展信用體系建設(shè)，加大違法違規(guī)案件查處力度，做好司法銜接。
加強對�；方�(jīng)營單位日常監(jiān)督檢查，大力開展信用體系建設(shè)，對有不良記錄的經(jīng)營單位增加監(jiān)督檢查頻次，對存在安全隱患的�；芬皶r采取下架、暫停生產(chǎn)銷售、責(zé)令召回、信息通報等有效措施，確保消費者使用安全。對違法違規(guī)行為，要依法嚴肅查處，絕不手軟。對涉嫌犯罪的，必須移送司法機關(guān)處理。
(九)開展示范建設(shè)，發(fā)揮示范帶動作用。
根據(jù)實際情況，開展質(zhì)量安全示范建設(shè)，打造一批在當(dāng)?shù)赜杏绊憽⒄\實守信、依法經(jīng)營的示范單位，以點帶面，發(fā)揮市場引領(lǐng)作用。
(十)引導(dǎo)、鼓勵建立行業(yè)協(xié)會，充分發(fā)揮其橋梁紐帶作用，促進行業(yè)自律。
引導(dǎo)鼓勵以法律意識強、管理規(guī)范、配合積極的經(jīng)營單位為主體，建立行業(yè)協(xié)會，通過行業(yè)協(xié)會搭建平臺、反映訴求、傳遞信息，依照法律法規(guī)組織開展行業(yè)內(nèi)訓(xùn)，開展行業(yè)評比，督促企業(yè)自律，營造�；沸袠I(yè)上進、守法、安全、專業(yè)的良好氛圍。
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