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積極構(gòu)建農(nóng)民增收的長效財政機制
[摘 要] 2004-2007年，在政策的推動下，農(nóng)民收入不斷增加。但如何保證農(nóng)民長期增收并縮小城鄉(xiāng)差距，實現(xiàn)我國全民小康仍舊是一個艱巨的任務(wù)。本文從財政支農(nóng)的現(xiàn)狀入手，分析了農(nóng)民增收難的財政原因，指出只有實行長短結(jié)合的財政政策，積極構(gòu)建農(nóng)民增收的長效財政機制，才能從根本上解決農(nóng)民長期增收難的問題。[關(guān)鍵詞] 農(nóng)民增收；稅收機制；財政支農(nóng)
2004-2007年，中央一號文件均為“三農(nóng)”文件，中央對農(nóng)民增收問題持續(xù)關(guān)注。在具體措施上，2000年在安徽、江蘇等地進行農(nóng)村稅費改革試點；2003年在全國推行農(nóng)村稅費改革；2004年實施農(nóng)民直補；2006年徹底取消農(nóng)業(yè)稅；2007年推行免費農(nóng)村義務(wù)教育和普及農(nóng)村醫(yī)療改革。多管齊下，共抓農(nóng)民增收。在政策和措施的有力推動下，農(nóng)民收入增長速度日益提高。但如何鞏固政策成果，保證農(nóng)民長期、穩(wěn)定增收，并從根本上消除城鄉(xiāng)差距，實現(xiàn)我國全民小康目標(biāo)，仍舊是一個值得探討的課題。
一、財政支農(nóng)機制的現(xiàn)狀分析
財政支農(nóng)機制一般包括收入機制、支出機制，具體體現(xiàn)為涉農(nóng)稅收政策、涉農(nóng)國債政策和各類涉農(nóng)財政支出政策。財政支農(nóng)政策在促進農(nóng)民增收中既可以提供一種重要的農(nóng)業(yè)投入來源，特別是具有廣泛外部效應(yīng)的農(nóng)村公共物品，也可以通過發(fā)揮導(dǎo)向功能、協(xié)調(diào)功能和“發(fā)動器”功能，為農(nóng)民增收提供長期保障。
1.2000年稅費改革以來財政支農(nóng)與農(nóng)民增收基本狀況分析。從總量上分析，目前，財政支農(nóng)的直接資金投入約有15大類，具體包括基本建設(shè)投資、科技三項費用、農(nóng)業(yè)稅災(zāi)歉減免補助、農(nóng)村中小學(xué)教育支出等。從2000年至今，國家財政支農(nóng)支出情況如表1。
從表1看，2000-2004年，財政支農(nóng)總量持續(xù)性增加。另據(jù)資料統(tǒng)計，2005年-2007年，中央財政支農(nóng)總量增長非常突出，其總量分別為2450億元、3397億元和3917億元(預(yù)算)。
從結(jié)構(gòu)上分析，2004年以前，農(nóng)業(yè)基本建設(shè)支出和支援農(nóng)業(yè)生產(chǎn)以及農(nóng)林部門的事業(yè)費支出兩項構(gòu)成財政支農(nóng)的90%以上，農(nóng)業(yè)科技等其余項目所占比重較小。從數(shù)量變化看，農(nóng)村基本建設(shè)支出逐年下降，事業(yè)費支出逐年增加，這表明國家對農(nóng)業(yè)投入支持主要集中在維持農(nóng)村基層政權(quán)運轉(zhuǎn)方面，而對農(nóng)村基本建設(shè)和科技投入等中長期促進農(nóng)村發(fā)展的財政投入則明顯不足，這對農(nóng)民增收的長期穩(wěn)定不利。
從農(nóng)民增收效果上分析，2000年以前，財政支農(nóng)與農(nóng)民增收之間缺乏明顯的相關(guān)關(guān)系。2000年以后，財政支農(nóng)增長與農(nóng)民增收表現(xiàn)出比較明顯的正相關(guān)，財政投入對農(nóng)民增收起到了較大的促進作用。測算表明，農(nóng)民收入增長彈性系數(shù)(農(nóng)民收入增長率/財政收入增長率)由2000年的0.14增加到2003年的0.54，4年的平均彈性值是0.58。從2004年至今，中央財政支農(nóng)幅度不斷增加。據(jù)財政部統(tǒng)計顯示， 2006年全國糧食直補資金達到142億元，比2005年增加約10億元，其中13個糧食主產(chǎn)省(區(qū))為126.8億元，均占本省(區(qū))糧食風(fēng)險基金的50%以上。良種補貼資金40.7億元，農(nóng)機具購置補貼資金6億元， 2007年中央一號文件明確提出，各地用于種糧農(nóng)民直接補貼的資金要達到糧食風(fēng)險基金的50%以上。政策性因素對農(nóng)民收入增長起到了重要作用。
2.農(nóng)民長期穩(wěn)定增收難點逐步顯現(xiàn)。從2000年至今，減稅和補貼有力促進了農(nóng)民增收，但這只是短期政策。從長期來看，這些還不是促進農(nóng)民增收的有效途徑。目前，農(nóng)民增收難點已經(jīng)逐步顯現(xiàn)。
從結(jié)構(gòu)上看，農(nóng)民收入中的糧食收入、農(nóng)產(chǎn)品收入對農(nóng)民增收推動作用趨緩。2004年推行“三補貼”以來，糧食產(chǎn)量迅速增加，但糧食增產(chǎn)卻帶來糧價波動，引起糧價下降。同時，自2005年以來，全球糧食產(chǎn)量上升，使世界糧食市場價格呈現(xiàn)下降趨勢，對我國糧價也有影響，這使得糧食生產(chǎn)推動農(nóng)民增收作用趨緩。同時，農(nóng)產(chǎn)品因為糧價下降而帶給農(nóng)民收入增長作用正在減弱。農(nóng)民收入中的非農(nóng)收入主要是工資性收入。由于農(nóng)村勞動力整體素質(zhì)偏低，財政培訓(xùn)機制尚不健全，農(nóng)民工資性收入難以得到大幅度增加。
從財政體制上分析，城鄉(xiāng)二元體制尚未打破，地方財政重工輕農(nóng)、重城輕鄉(xiāng)的投資導(dǎo)向沒有得到根本改變。雖然中央財政至今對三農(nóng)投入在持續(xù)增加，但地方財政投入比重卻呈現(xiàn)下降趨勢。中央財政從1997-2003年的6年間“三農(nóng)”支出增長了2.8倍，平均年增長率達30%；而地方財政從1991-2003年總支出增長了6.5倍，支農(nóng)支出僅增長了3.5倍。而且，近幾年地方財政支農(nóng)投入高度依賴中央政府。據(jù)財政部提供的資料，目前在東部地區(qū)的農(nóng)業(yè)投入中，中央投入所占比例為20%-30%，在中部地區(qū)的比例為40%-60%，在西部地區(qū)的比例為50%-70%。
從城鄉(xiāng)收入差距上分析， “十五”期間，由于政策措施的推動，農(nóng)民人均純收入增長速度出現(xiàn)回升，從2001年的4.2%上升到2006年的7.4%，農(nóng)民人均純收入從2001年的2366元提高到2006年的3587元，年均增長5.3%。2004年、2005年、2006年農(nóng)民收入雖然超過5%，分別達到6.8%、6.2%、7.4%，但低于城鎮(zhèn)居民當(dāng)年的可支配收入增長率，而且二者之間的差距有增大的趨勢。前不久，中國社會科學(xué)院發(fā)布了《農(nóng)村經(jīng)濟綠皮書》，其中提到：2005年，中國城鄉(xiāng)居民之間收入差距比率高達3.22∶1，而到2030年，也即23年后，城鄉(xiāng)居民收入差距才會縮小。
由以上分析可以得出結(jié)論：農(nóng)民總體收入上升，但城鄉(xiāng)差距仍然沒有明顯縮小；來自于短期政策(補貼、減免稅收等)的收入增長較快、比例較高，來自于長期政策(體制性收入)的收入比例較低；收入增長空間有限，難度加大。
二、農(nóng)民長效增收難的財政原因
農(nóng)民長效增收難的主要財政原因是缺乏系統(tǒng)、統(tǒng)一的涉農(nóng)稅收機制和財政支出機制，許多關(guān)系農(nóng)民長期收益的稅收優(yōu)惠政策很少，財政支出政策也沒有把農(nóng)民納入整個支出制度統(tǒng)籌考慮，使得農(nóng)民增收不穩(wěn)定。
1.涉農(nóng)稅收政策缺乏長效機制。2006年農(nóng)業(yè)稅取消后，解決了農(nóng)民承擔(dān)的直接稅收負擔(dān)，例如：農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅、牧業(yè)稅等單獨向農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者征收的稅種。但對于農(nóng)民負擔(dān)的間接稅和“暗稅”負擔(dān)觸及很少，例如：農(nóng)民承擔(dān)的增值稅、消費稅、營業(yè)稅、關(guān)稅以及增值稅的“進項稅額”。據(jù)一些學(xué)者推算，2002年農(nóng)民作為消費者當(dāng)年負擔(dān)的流轉(zhuǎn)稅為3964.59億元。另外，農(nóng)民還負擔(dān)了大量的增值稅“進項稅額”。因剪刀差減少農(nóng)民收入、增加農(nóng)民負擔(dān)的“暗稅”，在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化過程中農(nóng)村土地資源被征用，因補償不足而造成農(nóng)村財富的轉(zhuǎn)移等，這些間接稅收負擔(dān)從根本上制約了農(nóng)民增收。
(1)涉農(nóng)稅收優(yōu)惠政策缺乏長遠規(guī)劃。到目前為止，為促進農(nóng)民增收，國家已經(jīng)出臺的涉農(nóng)稅收優(yōu)惠政策約47項，涉及多個稅種�，F(xiàn)行涉農(nóng)稅收優(yōu)惠雖然達47項之多，涉及流轉(zhuǎn)稅、所得稅等多個稅種，對農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)、銷售、加工以及農(nóng)業(yè)企業(yè)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料的生產(chǎn)與銷售也都有優(yōu)惠政策，但由于缺乏整體性的統(tǒng)籌考慮，一些政策也是先后出臺，缺乏政策之間的嚴密銜接和配套措施，并不能達到預(yù)期效果。 首先，對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料的稅收優(yōu)惠政策效果差，通過農(nóng)資企業(yè)減免增值稅來間接補貼農(nóng)民的政策初衷難以實現(xiàn)。其次，農(nóng)民購進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料的進項稅額不能抵扣，導(dǎo)致農(nóng)民收入減少，部分農(nóng)業(yè)收益被農(nóng)資漲價抵消。最后，雖然2006年取消了農(nóng)業(yè)稅，但地方財政尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難，缺乏公共資金。國家目前尚缺乏完善的轉(zhuǎn)移支付制度，難以保證農(nóng)民稅負不再反彈。
(2)涉農(nóng)重大問題缺乏稅收政策明確導(dǎo)向。第一，對農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化缺乏明確系統(tǒng)的稅收支持。目前，我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)已經(jīng)出現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)化發(fā)展趨勢。據(jù)農(nóng)業(yè)部統(tǒng)計，20世紀(jì)末期，全國農(nóng)村新型的農(nóng)民合作組織已經(jīng)建立了140多萬個，其中比較規(guī)范、形成規(guī)模的有14萬多個，絕大多數(shù)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村一級組建，帶動農(nóng)戶總計有1000多萬戶。我國現(xiàn)行的農(nóng)村合作組織是市場體制下建成的，延長了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)鏈，促進了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。但由于國家缺乏明確的稅收鼓勵政策，發(fā)展速度和規(guī)模受到了制約。第二，對生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間自由流動缺乏稅收支持。農(nóng)村剩余勞動力向城市轉(zhuǎn)移已是客觀事實。根據(jù)我國第五次人口普查的結(jié)果，我國農(nóng)民工占第二、三產(chǎn)業(yè)就業(yè)人口的比重已經(jīng)高達46.5%，其中，占第二產(chǎn)業(yè)就業(yè)人員的57.6%，占建筑行業(yè)就業(yè)人員的80%。要想在1.4畝人均耕地面積上，以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為基礎(chǔ)，通過農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展來提高農(nóng)民收入是不現(xiàn)實的。因此，對于農(nóng)村剩余勞動力的轉(zhuǎn)移要確定明確的稅收優(yōu)惠政策。同樣，對于城鎮(zhèn)居民或企業(yè)到農(nóng)村投資，特別是到農(nóng)村投資基礎(chǔ)設(shè)施、從事文化教育和農(nóng)村醫(yī)療等事業(yè)也缺乏相應(yīng)稅收支持。
(3)城鄉(xiāng)二元稅制依然存在。二元稅制是我國涉農(nóng)稅制缺乏長效機制的表現(xiàn)之一。在1994年進行工商稅制改革時，并沒有將涉農(nóng)稅制納入整個現(xiàn)代工商稅制改革中。目前的城鄉(xiāng)二元稅制極大加重了農(nóng)民的負擔(dān)，擴大了城鄉(xiāng)收入差距。盡管2006年全部取消了農(nóng)業(yè)稅，但該稅存在50多年所產(chǎn)生的后遺癥是不可能短期消除的。我國市場經(jīng)濟改革的目標(biāo)之一應(yīng)該是要建立覆蓋城鄉(xiāng)的統(tǒng)一稅收體系，取消針對農(nóng)民的歧視性稅收制度，還農(nóng)民無差別的國民待遇。
2.涉農(nóng)財政支出政策缺乏長效機制。國家財政涉農(nóng)財政支出雖然促進了農(nóng)民增收，但從財政支農(nóng)長遠計劃、資金結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)移制度等方面分析，均不同程度缺乏長期規(guī)范的機制，難以保證農(nóng)民長效增收。
(1)涉農(nóng)財政支出缺乏長遠計劃。首先， 涉農(nóng)財政支出總量不足，缺乏長遠計劃。我國財政支農(nóng)支出總量雖然逐年增加，但比重還是過低。2000年-2004年，分別為7.75、7.71、7.17、7.12、8.28。這個比值低于一般發(fā)達國家和發(fā)展中國家。其中，農(nóng)業(yè)投資支出比重更低。如果用我國農(nóng)業(yè)投資占全社會投資總額的比重與農(nóng)業(yè)產(chǎn)值占社會總產(chǎn)值的比重之比(稱為投資比較率) 作為衡量標(biāo)準(zhǔn)來判斷。根據(jù)世界農(nóng)業(yè)的發(fā)展規(guī)律，在工業(yè)化中期，農(nóng)業(yè)投資比較率的值應(yīng)接近或者超過1 。但是，我國的實際情況卻是從1984-2002 年為0.12 以下，而且還有下降的趨勢。由此判斷， 我國的財政支農(nóng)總量嚴重不足，缺乏長遠計劃。其次，涉農(nóng)財政支出投入機制不穩(wěn)定。我國的財政支農(nóng)受政策影響較大，一般來說，在宏觀經(jīng)濟波動期間會有較大的變化。例如，1998 年，我國經(jīng)濟進入了通貨緊縮階段，全社會消費需求尤其是占全國人口比重絕大部分的農(nóng)民消費需求疲軟，國家采用積極的財政政策調(diào)控宏觀經(jīng)濟， 財政支農(nóng)總額從1997 年的766.39 億元迅速攀升至1998 年的1154.76 億元，增幅達50.67 %。2004年由于實施“三補貼”和“兩減免”政策，比重又快速上升。
(2) 財政支農(nóng)資金結(jié)構(gòu)不合理，不利于農(nóng)民長效增收。第一，在現(xiàn)行涉農(nóng)財政支出中，農(nóng)民直接受益或者農(nóng)民獲益較多的財政支出主要是支援農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)業(yè)科技三項費用以及農(nóng)村救濟費， 農(nóng)村基本建設(shè)支出由于農(nóng)民受益有限和農(nóng)林水利等部門事業(yè)費由于有關(guān)農(nóng)村管理部門效率低下，妨礙了農(nóng)民收入增加。國家發(fā)改委農(nóng)經(jīng)司課題組(2003年)研究表明，我國財政在農(nóng)業(yè)基本建設(shè)中用于重大水利工程和生態(tài)建設(shè)等全社會受益的投資約占80%，而用于增強農(nóng)業(yè)市場競爭力和直接改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)生活條件的良種工程、重要農(nóng)產(chǎn)品基地、農(nóng)田水利、節(jié)水灌溉等中小型基礎(chǔ)設(shè)施方面的投入只占10%左右，這些項目都是直接增加農(nóng)民收入的。第二，在涉農(nóng)財政支出中，缺乏規(guī)范的涉農(nóng)財政轉(zhuǎn)移性支出機制。財政補貼、農(nóng)村社會保障以及轉(zhuǎn)移支付等均缺乏完善的法規(guī)和長遠的設(shè)計，難以保證農(nóng)民長期穩(wěn)定提高收入。財政補貼雖然短期內(nèi)能夠促進農(nóng)民收入直接增加，但不能夠作為農(nóng)民長效增收的政策工具。一方面是由于WTO對財政補貼的限制和世界糧食價格的影響；另一方面國家財政負擔(dān)也太重，不利于長期實施。
三、積極構(gòu)建農(nóng)民增收的長效財政機制
1.確立財政支農(nóng)的長效目標(biāo)。建設(shè)社會主義新農(nóng)村， 是一項長期而又艱巨的歷史任務(wù)，這一任務(wù)的完成離不開財政的支持。因此，財政支農(nóng)要把建設(shè)社會主義新農(nóng)村、實現(xiàn)小康社會作為財政支農(nóng)的長效目標(biāo)。通過構(gòu)建長效財政機制，真正貫徹“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村”的政策。
2.完善長效稅收機制，有效增加農(nóng)民收入。(1)科學(xué)規(guī)劃長期、統(tǒng)一的城鄉(xiāng)稅制，切實增加農(nóng)民實惠。從世界主要國家的稅制演變情況來看，當(dāng)市場經(jīng)濟發(fā)展到一定階段后，實施城鄉(xiāng)稅制一體化就會成為必然的選擇。我國經(jīng)過近30年的改革開放，基本建立起社會主義市場經(jīng)濟，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和市場化也日益發(fā)展。同時，我國已經(jīng)建立了以增值稅為基礎(chǔ)的流轉(zhuǎn)稅體系和個人、企業(yè)所得稅為基礎(chǔ)的所得稅體系以及財產(chǎn)稅等體系，城鄉(xiāng)稅制統(tǒng)一的基礎(chǔ)基本具備。因此，從長遠來看，未來的涉農(nóng)稅制應(yīng)當(dāng)是城鄉(xiāng)一體化的稅制，實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民稅收的公平負擔(dān)。只有這樣，才能真正促進農(nóng)民增收，縮小城鄉(xiāng)收入差距。(2)明確稅收在重大涉農(nóng)問題上的導(dǎo)向。對農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化重點龍頭企業(yè)和外資企業(yè)以及其他所有制性質(zhì)的農(nóng)產(chǎn)品加工和深加工企業(yè)均實施稅收優(yōu)惠政策，促進農(nóng)業(yè)工業(yè)化和產(chǎn)業(yè)化。鼓勵生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間流動，對失地農(nóng)民提供就業(yè)崗位的企業(yè)，可以給予一定的稅收優(yōu)惠。對失地農(nóng)民自主就業(yè)、自謀出路者，可以比照給予下崗職工再就業(yè)的優(yōu)惠政策執(zhí)行。對進城務(wù)工的農(nóng)民提供免費就業(yè)培訓(xùn)，增強就業(yè)能力等。
3.完善財政支出政策，建立農(nóng)民增收的長效機制。一是要制定農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和農(nóng)民收入增加的長遠計劃，嚴格執(zhí)行財政支農(nóng)發(fā)展資金國家預(yù)算，并且使財政支農(nóng)的過程和各個環(huán)節(jié)制度化、透明化、規(guī)范化，避免因受經(jīng)濟形勢的變化和人為因素的影響而任意削減財政支農(nóng)資金。同時，建立穩(wěn)步增加財政資金對農(nóng)業(yè)的投入機制。嚴格按照《農(nóng)業(yè)法》的要求，真正實現(xiàn)國家財政每年對農(nóng)業(yè)總投入的增長幅度高于國家財政經(jīng)常性收入的增長幅度。保證農(nóng)業(yè)投入的長期穩(wěn)定性。二是要不斷調(diào)整和優(yōu)化財政支農(nóng)資金結(jié)構(gòu)，增加支援農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)村科技三項費用、農(nóng)村救濟費的比重，直接受益于農(nóng)民，增加農(nóng)民收入。同時，控制或者減少農(nóng)業(yè)基本建設(shè)資金，盡量規(guī)范補貼等短期性支出，建立規(guī)范的財政轉(zhuǎn)移支付制度。
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