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中國法官制度 缺陷及改革設(shè)想
論文提要：最高人民法院肖揚提出了“中立、同等、公正、高效、獨立、文明”的現(xiàn)代司法理念。圍繞建立符合現(xiàn)代司法理念的法官制度，法院系統(tǒng)進行了一系列改革。本文首先分析了目前法官制度改革取得的成就及存在的主要題目。文章以為改革現(xiàn)行法官制度存在三大制約因素：1）社會對建立符合現(xiàn)代司法理念的法官制度缺乏認同；2）經(jīng)濟發(fā)展水平的制約；3）現(xiàn)行法官隊伍內(nèi)部存在抵觸因素。文章提出了改革我國法官制度的幾點設(shè)想：1）理順黨對法院的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系；2）以法律形式明確法官獨立原則；3）改革法官任命制度；4）嚴格法官任職資格；5）取消法官等級；6）減少機構(gòu)設(shè)置，使審判骨干回到審判崗位上來。正文：
公正是人類社會永恒追求的價值目標，法治是人類社會公正的最佳方式，而法院獨立的地位，高度的司法權(quán)威，是法治必不可少的內(nèi)容，司法公正是現(xiàn)代社會一種普遍的價值觀念。司法公正要從抽象的社會理念，變?yōu)榭陀^的社會現(xiàn)實，需要公正的司法制度，更需要高素質(zhì)的法官隊伍。在推進依法治國，發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟的歷史進程中，人民法院要成為社會正義的權(quán)威，依法治國的支柱，必須改革現(xiàn)行法官制度，構(gòu)建新型科學(xué)的法官制度。因此，建立一套科學(xué)的法官制度，對法官的權(quán)利、義務(wù)、地位和作用正確定位，對法官實施有效的治理，進步法官素質(zhì)，是當前司法改革中一項重要任務(wù)。法官制度是審判制度的一個重要方面，其改革的步伐，成功與否，直接關(guān)系到審判制度的改革乃至司法制度改革的成敗。
一、法官制度改革的成績
目前，我國法官制度改革已呈現(xiàn)出積極、穩(wěn)妥、扎實有效的發(fā)展勢頭，并取得了一些初步成績。主要表現(xiàn)在以下幾個方面：1、法官制度實現(xiàn)了法律化，為法官制度奠定了生存和發(fā)展的基礎(chǔ)。我國憲法規(guī)定：“中華人民共和國人民法院是國家的審判機關(guān)”�！叭嗣穹ㄔ阂勒辗梢�(guī)定獨立行使審判權(quán)，不受行政機關(guān)，社會團體和個人的干涉”[1]。1995年，法官法的頒布和實施，標志著我國對法官從傳統(tǒng)的行政治理模式向依法治理的科學(xué)方向發(fā)展。它為法官制度的改革和發(fā)展奠定了法律基礎(chǔ)，也為法官制度設(shè)定了基本框架。法官法第七條、第八條規(guī)定了法官的權(quán)利義務(wù)，系統(tǒng)明確了法官的職責(zé)、任務(wù)，確立了法官的法律地位。2、法官資格的考試制度，杜盡了選任法官工作的隨意性。法官法實施以后，法官任職資格同一考試已進進了正�；�、制度化，特別是實行同一的司法考試制度后，法官資格考試更趨嚴格，有利于國家培養(yǎng)高素質(zhì)的法律理論合格的法官。這可以說是我國法官制度改革最為主要的成果。3、建立了法官培訓(xùn)體系。為落實法官關(guān)于法官培訓(xùn)的規(guī)定。最高法院建立了國家法官學(xué)院，各地高級法院設(shè)立了法官培訓(xùn)中心。初步形成了各級培訓(xùn)體系。4、各級人民法院進行了審判長和獨任審判員選任考試，選拔了一批業(yè)務(wù)素質(zhì)較高的審判長和獨任審判員，為探索法官獨立行使審判權(quán)，還審判權(quán)于法官進行了嘗試。
二、現(xiàn)行法官制度存在的題目
盡管近年的改革取得了可喜的成績，但由于歷史的原因，現(xiàn)行的法官制度還存在很多題目。主要表現(xiàn)在以下幾個方面：
1、由于法官制度長期以來套用行政治理模式，使得法官整體素質(zhì)不 高。我國現(xiàn)行的法官制度自新***主義革命時期開始建立，建國后基本套用蘇聯(lián)模式，在十年內(nèi)亂時期又遭到嚴重破壞。***之后，法院得到恢復(fù)，恢復(fù)之初，職員奇缺，除了一部分老法官回隊外，更多的是從各個機關(guān)、廠礦充實進來�；謴�(fù)之初人們對法治的熟悉不足，充實到法官隊伍的職員沒有嚴格篩選，這就決定了現(xiàn)有法官的業(yè)務(wù)素質(zhì)和政治素質(zhì)基礎(chǔ)較差。在法官法實施前，法院在八十年代進行了大規(guī)模充實。由于沒有嚴格的選拔制度，很多專業(yè)能力及素質(zhì)不高的職員進進法院，法官隊伍整體素質(zhì)一直得不到進步。由于形勢的發(fā)展，為了適應(yīng)審判工作的需要，最高法院在上世紀八十年代設(shè)立了法律業(yè)大，有的分校在后期還與大學(xué)聯(lián)辦了自考考試，為法院確實培養(yǎng)了一批人才，法官整體素質(zhì)得到了進步。但由于師資、學(xué)習(xí)的時間等因素限制，業(yè)大、函授等畢業(yè)的學(xué)員其文憑與水平存在明顯的差異，這是不爭的事實。
2、法官選任資格要求不嚴。法官法頒布以后，對法官的任職條件進行了明確規(guī)定，在學(xué)歷要求上主要是：高等院校法律專業(yè)畢業(yè)或高等院校非法律專業(yè)畢業(yè)具有法律專業(yè)知識，工作滿兩年的；或者獲得法律專業(yè)學(xué)士學(xué)位，工作滿一年的；獲得法律專業(yè)碩士學(xué)位、法律專業(yè)博士學(xué)位，可以不受上述工作年限的限制。實施前的審判職員不具備條件的，應(yīng)當接受培訓(xùn)，在規(guī)定的期限內(nèi)達到規(guī)定的條件[2]。也就是說， 這些規(guī)定對法院原有工作職員不具溯及力。只是對實施后任命的法官有效。即便如此，也仍然得不到嚴格的執(zhí)行，由于人事權(quán)在地方，地方黨政部分從政治的角度出發(fā)，在安排軍隊轉(zhuǎn)業(yè)干部或政府換屆時，往往硬性將領(lǐng)導(dǎo)干部安排到法院，有的直接安排進領(lǐng)導(dǎo)班子或?qū)徫瘯Ｓ捎谏鲜鲋T因素的存在，無法改變已有法官素質(zhì)不高的狀況。法官法實施后按條件任命的法官其學(xué)歷要求只要法律大專以上（法官法未修改前），工作經(jīng)歷及其他方面要求不高，要勝任專業(yè)性極強的審判工作，離專業(yè)化要求還有差距。
3、審判職能行政化，法官地位不獨立。由于法院未能改變行政化治理的模式，法官難以真正獨立行使審判權(quán)。眾所周知，在法院工作的職員，無論是政工、后勤、甚至法警都有審判員。審判職稱并不是根據(jù)審判職業(yè)之需，而是作為一種政治待遇分配給了法院各個崗位的職員。在法官法實施前，甚至法院工勤職員編制的司機也因其“資格老”被任命為審判員，形成了“法院人人皆法官”的現(xiàn)狀。其次，法官從事的并不都是審判職責(zé)以內(nèi)的事務(wù)，例如還要參與地方綜治、掛點扶貧等。再次，法院的審判工作崗位與非審判工作崗位，按現(xiàn)行的體制可以隨意調(diào)整，今天是審判庭的法官，明天可能是后勤處干部，這與行政治理的一套方法無差別。這樣，法官感覺不到其職業(yè)的神圣與嚴厲，無法增強自豪感。
對法官治理的行政化還體現(xiàn)在對法官獨立辦案的干預(yù)上，法官之上有若干級別的領(lǐng)導(dǎo)干預(yù)或制約著，如審委會、院長、副院長、庭長、副庭長。有的法院還出臺內(nèi)部規(guī)定，判決書一律要院長、庭長簽發(fā)，判處三年以上徒刑的案件要經(jīng)過審委會討論等等。這些治理方法與行政治理如出一轍。正因如此，法官們必須順著領(lǐng)導(dǎo)的意圖或思路辦案，否則判決書簽不下來，左右了辦案法官，實際上剝奪了法官獨立的審判權(quán)。
4、法官的待遇和正常提升得不到保障。日前，地方各級法院由地方領(lǐng)導(dǎo)，法院的經(jīng)費由地方財政支出，受地方控制。在經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，法院正常辦案經(jīng)費，甚至工資難以得到保障。法官的職務(wù)遷升，特別是院領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的遷升往留，受當?shù)攸h政機關(guān)的掣肘，無法避免審判案件時來自外界的干擾，滋生地方保護主義。
三、改革現(xiàn)有法官制度，建立符合現(xiàn)代司法理念的，法官制度面臨的現(xiàn)實困難。
從近幾年法官制度改革情況看，建立符合現(xiàn)代社會的法官制度，還存在以下困難：
1、現(xiàn)實社會對建立符合現(xiàn)代司法理念的法官制度沒有認同感。依法治國的口號是近幾年才提出來的，人們的法律意識仍然十分淡薄。幾千年的封建意識和長期的人治環(huán)境阻撓著法制的建立，大眾的主座意識根深蒂固。有關(guān)行政部分對法官職業(yè)、法官制度的理解、認同的態(tài)度不一。我國實行法官由地方任命，法院的人、財、物均由地方治理，現(xiàn)實法官制度總是考慮與地方相關(guān)的人事制度平衡（例如在法官等級上就是與行政級別掛鉤），改革難以實現(xiàn)突破性進展。
2、社會經(jīng)濟水平的發(fā)展，對建立現(xiàn)代法官制度的制約。建立現(xiàn)代法官制度需要一定的經(jīng)濟條件作后盾。如選拔高素質(zhì)的法官，除了給予較高的榮譽外，還應(yīng)給予優(yōu)厚的物質(zhì)待遇，才能吸引人才、留住人才。享有物質(zhì)財富的多少在一定程度上也影響社會對個體價值的評價。法官的待遇不高，也是近年來，律師隊伍中有大量的優(yōu)秀法官流進，而法官隊伍中卻很難吸引優(yōu)秀律師加進的原因所在。同時，要保障和不斷進步法官隊伍素質(zhì)，需要不斷地進行培訓(xùn)和再教育，均需經(jīng)濟投進。各地方經(jīng)濟水平差異大，發(fā)達地區(qū)只占少數(shù)的現(xiàn)狀，制約了現(xiàn)代法官制度改革的進程。
3、人民法院及法官隊伍的現(xiàn)狀，制約了現(xiàn)代法官制度的改革進程。目前，在法院內(nèi)部，無論是在審判庭任職職員，還是后勤、政工、人事等部分的職員，都與審判專業(yè)職員一樣擁有法官等級和審判職稱，而且，這部分職員占法院職員的幾乎一半，成為不辦案的法官。假如按專業(yè)化、精英化的建設(shè)方向改革，這部分后勤職員的待遇必然與法官有差別。這部分人由于利益的損失，必然存在抵觸心理。另一方面，我國現(xiàn)有法官中，大部分未達到本科水平，嚴格按法官法進行選拔，現(xiàn)有法官很多會失往法官資格，這部分人也會對改革持低觸情緒。目前，法院職員進進是按照公務(wù)員選拔方式進行，法院高素質(zhì)的人才儲備不足。每年的司法考試中，法院干警上線的盡對人數(shù)偏低就說明了這一事實，要補充法官存在困難。這些因素都是法官制度改革的阻力。
四、法官制度改革的目標
推進法官制度改革，必須明確改革應(yīng)達到的目標。十五大指出：推進司法改革，要“從制度上保證司法機關(guān)依法獨立公正地先使審判權(quán)和檢察權(quán)”。十六大提出了司法改革的任務(wù)：“按照公正司法和嚴格執(zhí)法的要求，完善司法機關(guān)的機構(gòu)設(shè)置，職權(quán)劃分和治理制度，進一步健全權(quán)責(zé)任明確、相互配合、相互制約、高效運行的司法體制。從制度上保證審判機關(guān)和檢察機關(guān)依法獨立公正地行使審判權(quán)和檢察權(quán)。”“改革司法機關(guān)的工作機制和人財物治理體制，逐步實現(xiàn)司法審判和檢察同司法行政事務(wù)相分離，加強對司法工作的監(jiān)視，懲辦司法領(lǐng)域中的***，建設(shè)一支政治堅定、業(yè)務(wù)精通、作風(fēng)優(yōu)良、執(zhí)法公正的司法隊伍。”[3]《人民法院五年改革綱要》也提出：“通過改革逐步建立依法獨立、公正審判的機制”�？梢娝痉ǜ母锏膬r值取向是公正司法，法官制度改革的目標，當然是建設(shè)一支政治堅定、業(yè)務(wù)精通、作風(fēng)優(yōu)良、執(zhí)法公正的司法隊伍。
五、對我國法官制度改革的設(shè)想。
改革法官制度，建立業(yè)務(wù)精通的法官隊伍，必然要求法官職業(yè)化、專家型精英化，這樣的改革應(yīng)避免每一項改革針對特定的題目小打小鬧的“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”式的改革，對法官制度應(yīng)有一個整體的構(gòu)想和設(shè)計。我國法官制度體現(xiàn)在法院組織法和具體的法官法中。法官法的頒布初步確立了我國法官制度，將法官與行政職員相互別開來。然而，法官法并沒有完全擺脫行政模式提影響，因此，完善法官制度，必然涉及到修改相關(guān)的法律制度。
1、理順體制，重構(gòu)黨對法院領(lǐng)導(dǎo)模式。
改革法官制度，必須理順體制，其中，關(guān)鍵要理順與黨委的關(guān)系。堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，是不可動搖的原則。我們進行各項制度的改革，必須堅持四項基本原則，這也是法官制度改革的方向題目。法院獨立、法官獨立并不是不要黨的領(lǐng)導(dǎo)，我們夸***官要政治堅定，就是要堅持四項基本原則。當然黨的領(lǐng)導(dǎo)不即是地方各級黨委直接干預(yù)同級人民法院的各項工作，直接控制同級法院的人財物。黨的領(lǐng)導(dǎo)主要是政治領(lǐng)導(dǎo)和組織領(lǐng)導(dǎo)。結(jié)合審判工作特點，改變目前地方黨委領(lǐng)導(dǎo)的模式，由黨中心在最高法院設(shè)立專門機構(gòu)，在系統(tǒng)內(nèi)進行垂直領(lǐng)導(dǎo)更為科學(xué)。這樣可以保證體現(xiàn)黨和人民利益的法律在全國有效同一的實施，維護中心權(quán)威和法律權(quán)威。實行垂直領(lǐng)導(dǎo)減少了地方黨政機關(guān)、領(lǐng)導(dǎo)個人對法院的直接干預(yù)，在配備法院領(lǐng)導(dǎo)，法官隊伍職員的進出等題目上，有利于法院嚴格按法官法規(guī)定進行，促進法官隊伍建設(shè)，建立一支高素質(zhì)、廉潔公正的法官隊伍。同時還可以有效消除地方保護主義，樹立法律權(quán)威。
2、明確法官獨立原則
按照西方法學(xué)界的觀點，司法權(quán)不與立法權(quán)、行政權(quán)分開，則不會有自由和法治的存在。因此，法治的重要標志就是獨立的司法�？v觀法治國家，其重要的標志就是有獨立的司法，司法制度的獨立包括法院審判獨立和法官個人獨立兩個方面。因而我們在改革和完善法官制度時，法官獨立是一個無法回避，必須明確的題目。我國憲法第126條規(guī)定：“人民法院依照法律獨立行使審判權(quán)，不受行政機關(guān)、社會團體和個人的干涉�！倍鄶�(shù)人對法院獨立表示認可。但對此規(guī)定僅理解為法院審判獨立，否認法官獨立，是理解上的偏差。從審判工作的規(guī)律看，沒有法官個人的獨立，難以實現(xiàn)真正意義上的公正，也影響了審判效率。近幾年進行的審判改革，夸大還權(quán)于合議庭、還權(quán)于獨任審判員，大大增加了法官責(zé)任感，進步了辦案效率，使人們對法官獨立也有了初步的熟悉，得到了普遍認可，但還未從法律上予以明確。因而在完善法律制度時，在法院組織法及法官法中應(yīng)明確規(guī)定法官獨立原則，取消只判不審的審判委員會。這種規(guī)定也是同WTO有的關(guān)規(guī)定及聯(lián)合國批準的《關(guān)于司法獨立的基本原則》規(guī)定相符合的。[4]
3、改革法官任命制度
我國現(xiàn)行的法官任命制度，除院長由各級人民代表大會選舉之外，副院長、庭長、審判會委員、審判員（法官）均由各級人民代表大會常務(wù)委員會任命。世界各國的法官任命制度各不相同，但宗觀法制完善國家的法官任命規(guī)定，其規(guī)格都是較高的。改革我國法官任命制度不需照搬國外規(guī)定，但可資鑒戒。為了突出法官在依法治國中的重要地位，增強法官的榮譽感、責(zé)任感，避免地方干擾，確保法官個人獨立和法院審判獨立，最高人民法院院長應(yīng)由全國人大選舉，最高人民法院其他法官及高級人民法院法官由最高人民法院院長提名，全國人大常委會任命。各中級人民法院、基層人民法院法官由各高級人民法院院長提名，最高人民法院任命。法官任命制度，應(yīng)在憲法及法院組織法中予以明確。
4、嚴格法官選任及任職條件
審判活動主要是通過法官的審判工作進行的，法官不僅在于公正裁判案件，還要營造公平的社會環(huán)境。因此，選任法官要高標準、嚴要求。西方法治國家及日本的法官任職資格都規(guī)定了很高標準，極嚴的程序。例如日本的法官，除要求法律專業(yè)大學(xué)畢業(yè)，并通過嚴格的司法考試，之后，再接受司法考試審查委員會的再次考試，才能成為司法研修生，在成為法官前需再學(xué)習(xí)和培訓(xùn)兩年，然后再通過第三次考試，才能成為法官。德國法官除大學(xué)法律專業(yè)畢業(yè)，通過國家司法考試外，還要任見習(xí)法官兩年，之后通過第二次考試，才成為候補法官。我國現(xiàn)行法官法規(guī)定的主要是學(xué)歷條件，目前增加了通過司法考試作為法官任職的條件。但地方法院（尤其是中級法院及基層法院），受地方行政領(lǐng)導(dǎo)左右，在任命法官，特別是安排院領(lǐng)導(dǎo)中并未嚴格執(zhí)行（例如地方領(lǐng)導(dǎo)換屆、軍隊轉(zhuǎn)業(yè)干部安排，往往直接任命為院領(lǐng)導(dǎo)、庭領(lǐng)導(dǎo)或?qū)徫瘯瘑T，以保持其行政領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)待遇）。再之，沒有實際司法工作經(jīng)驗的限制。由于任職資格規(guī)定不嚴，現(xiàn)行法官任命條件還遠遠不能滿足培養(yǎng)高素質(zhì)法官的要求。因此，完善法官任職資格條件，除規(guī)定擔(dān)任法官必須經(jīng)過司法考試外，還應(yīng)規(guī)定必須有兩年司法工作經(jīng)驗，并需通過法官資格考試等條件。這樣，有利于培養(yǎng)高素質(zhì)法官。
面對我國法官隊伍的現(xiàn)狀，全部推倒重來似乎不現(xiàn)實。但我們不能以保護現(xiàn)有法官利益為由，而放棄改革。那種以保護一批有經(jīng)驗法官為由，對已任命法官不加區(qū)分地認可的態(tài)度，實際上是保護落后、拒盡改革。我們以為在過渡時期，已任命的法官達到了國家教育主管部分承認的大學(xué)本科學(xué)歷的，可不再參加司法考試，直接參加法官資格考試，通過者可重新任命為法官，未通過的可任命為法官助理或候補法官，答應(yīng)多次參加法官資格考試。已經(jīng)通過考試選任為審判長或獨任審判員的，只要符合擔(dān)任法官的學(xué)歷條件，可直接任命為法官，不具備學(xué)歷條件的應(yīng)轉(zhuǎn)到其他崗位。一部分工作時間長（25年以上）或年齡偏大（55歲以上）的職員可辦理提前退休。在進行內(nèi)部遴選的同時，進步法官待遇，從外部選拔一批，以彌補員額缺位。外部選拔可以從具有律師資格或已通過司法考試的職員中選拔。并逐步完善上級法院法官從下級法院法官中選任的制度。
5、取消法官等級，法院只設(shè)首席法官。
我國現(xiàn)行的法官法將法官分成四等十二級，仿照了警銜、軍銜制度，具有濃厚的行政等級色彩。而且最高法院、高級法院的法官等級高，中級法院、基層法院的法官等級低。在評定法官等級之初按照行政級別套改法官等級，中級法院、基層法院很多法官如不擔(dān)任行政職務(wù)，干到退休也無法到高級法官的等級。給人的印象是高級法官的水平高，是專家型法官，而普通法官中無精英法官。以等級高低來表明素質(zhì)的高低，而且讓人們感覺到低級的法官要受高級法官的領(lǐng)導(dǎo)或影響。從司法活動的規(guī)律看，法官只服從法律，因而法官應(yīng)該是同等的，上下級法院之間審級的不同只是分工不同而己，不能以為是等級的差異，同級法院的法官更是同等的。無論哪級法院法官審判案件作出的判決，其法律效力是同等的，同樣彰顯法律權(quán)威。在完善法官制度時應(yīng)留意到法官同等這一事實，不應(yīng)設(shè)定等級差異，也不應(yīng)有高級法官與一般法官之分。每一法院院可設(shè)一首席法官，說明他是本院首長，行政上領(lǐng)導(dǎo)全院工作。
6、進一步改革審判治理制度，減少審判庭設(shè)置，精減行政領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)，使大批審判骨干回到審判崗位上來。
經(jīng)過近年的改革，全國法院已形成了大民事審判格式，將原來設(shè)置的經(jīng)濟庭、知識產(chǎn)權(quán)庭等統(tǒng)回民事審判序列中來，分為四個民事審判庭，既民事審判一、二、三、四庭，精減了審判庭的設(shè)置，使民事審判格式更加規(guī)范。我們以為審判庭的設(shè)置，應(yīng)按訴訟法規(guī)定的任務(wù)劃分。因此，審判庭只宜設(shè)刑事庭、民事庭和行政庭。這樣可以大大精減行政領(lǐng)導(dǎo)的職數(shù)，使更多的法官回回到審判崗位上來。不可否認，目前在各級法院審判庭擔(dān)任中層領(lǐng)導(dǎo)的庭長、副庭長大多數(shù)業(yè)務(wù)素質(zhì)較高，屬于法官中的骨干。由于擔(dān)任了中層領(lǐng)導(dǎo)，使得這部分法官很少審理案件，忙于應(yīng)付行政事務(wù)，這無疑是一種審判資源的浪費。因此，在完善法官制度時，改革審判治理體制，進一步精減審判庭的設(shè)置，使這部分精英法官回到審判崗位上來，十分必要。
注釋：
[1]見《中華人民共和國憲法》第一百二十六條。
[2]見《法官法》第九條。
[3]見《全面 建設(shè)小康社會，開創(chuàng)中國特色社會主義事業(yè)新局面》***在中國***第十六次全國代表大會上的報告。
[4]《關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定》第10條第3款（6）項規(guī)定，法庭或司法程序獨立于負責(zé)行政實施的機構(gòu)之外。參考文章：
《論我國法官職業(yè)化制度的建立》鄧修明著，見《法律適用》2003年第9期。
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