經(jīng)驗與理念-當前全國社區(qū)建設的概況、經(jīng)驗與思考

經(jīng)驗與理念——當前全國社區(qū)建設的概況、經(jīng)驗與思考 一、全國社區(qū)建設的試點概況和基本經(jīng)驗

自90年代中葉開始，社區(qū)建設開始在中國大陸部分大中城市展開，至1999年末，主管機關民政部已在北京、上海、天津、南京、青島、沈陽、武漢等城市設立了26個"全國社區(qū)建設實驗區(qū)"，目的是通過實驗區(qū)的實踐總結和經(jīng)驗概括，得出社區(qū)建設的基本思路、操作原則和程序，在全國進行示范和推廣，以推動城市社區(qū)自治。各實驗區(qū)經(jīng)過幾年的發(fā)展，逐漸形成了下列四種最具代表性的模式或經(jīng)驗。

（一）社區(qū)建設的代表性模式及其主要特征

一是沈陽模式。沈陽模式最鮮明的特征是組織構建。即模仿國家政權機構的設置及相互關系，創(chuàng)造性地在社區(qū)內(nèi)設立了社區(qū)成員代表大會（下稱社代會）、社區(qū)協(xié)商議事委員會（下稱議事會）和社區(qū)居民委員會（下稱居委會）作為社區(qū)自治的主體組織，并通過建章建制，明確了三者之間的關系（詳見下文）。就推廣的程度和地域而言，沈陽模式的影響最大，目前對沈陽模式的借鑒除了遼寧全省外，在全國范圍內(nèi)還有海口、武漢、哈爾濱、西安、合肥等地。

二是上海經(jīng)驗。其最大的特點，是將社區(qū)建設與1995年上海市"兩級政府、三級管理、四級網(wǎng)絡"的城市管理體制改革密切結合在一起，將社區(qū)定位于街道，形成街道社區(qū)，并強調(diào)依靠行政力量，在街居聯(lián)動的過程中發(fā)展社區(qū)各項事業(yè)。上海投入大量人力物力用于改善社區(qū)環(huán)境，在社區(qū)建設各類服務設施，創(chuàng)造文明小區(qū)、營造社區(qū)氛圍。由于上下聯(lián)動，社區(qū)建設空前快速發(fā)展，涌現(xiàn)出了大量的文明社區(qū)、文明小區(qū)、示范街道和示范居委會。與上海做法類似的有北京西城區(qū)，但北京是在街道和居委會之間增加了功能社區(qū)，作為推進社區(qū)建設的剛性組織，且高度行政化。

三是青島經(jīng)驗。青島社區(qū)建設的重要特點是以社區(qū)服務為龍頭，提升社區(qū)功能來發(fā)展社區(qū)。青島市強調(diào)將社區(qū)服務作為民心工程來抓好。全市四個實驗區(qū)都確定以社區(qū)服務為中心，統(tǒng)一部署，統(tǒng)一行動，集團作戰(zhàn)，形成聯(lián)動，在青島掀起社區(qū)建設的熱潮。同時將社區(qū)建設作為一把手工程來抓，市區(qū)街居四個層次，一把手抓一把手，一級向一級負責。與青島以社區(qū)服務為龍頭，推動社區(qū)建設做法相類似的城市還包括南京、天津等地，并各有特色。

四是江漢模式，這是指武漢市江漢區(qū)社區(qū)建設的經(jīng)驗，它以主動轉(zhuǎn)變政府職能為核心特征。江漢區(qū)在依照沈陽模式建立社區(qū)自治組織體系后，明確提出轉(zhuǎn)變政府職能，實現(xiàn)社區(qū)自治。其核心內(nèi)容包括1）明確提出自治的社區(qū)建設目標。2）實現(xiàn)這一目標的路徑選擇：轉(zhuǎn)變政府職能和培育社區(qū)自治。3）建立新型的政府行政調(diào)控機制與社區(qū)自治機制相結合的城市基層管理體制。江漢模式轉(zhuǎn)變職能的主要內(nèi)容是：1）理順關系。明確居委會與街道、政府部門的關系是指導與協(xié)助、服務與監(jiān)督的關系，不是行政上下級的關系。2）明確職能。政府部門負責行政管理，承擔行政任務，居委會負責社區(qū)自治，不再與街道簽目標責任狀。3）政府部門面向社區(qū)、實現(xiàn)工作重心下移。4）費隨事轉(zhuǎn)，責權利配套。5）建立評議考核監(jiān)督機制。為保證以上五條基本內(nèi)容落到實處，江漢區(qū)率先在9個職能部門進行體制改革，并創(chuàng)造了可資借鑒的經(jīng)驗。

除了上述四種代表性模式外，其余實驗區(qū)也各有特色，都為社區(qū)建設提供了有益的經(jīng)驗。

（二）通過26個實驗區(qū)的試點，社區(qū)建設的一些基本經(jīng)驗已經(jīng)形成：1）社區(qū)的定位：小于街道，大于原居委會；2）單位應參與社區(qū)建設及參與機制；3）構建完善的社區(qū)自治組織體系及選舉規(guī)則；上述經(jīng)驗主要由沈陽模式提供。4）完善社區(qū)服務，提升功能；主要由青島、天津、南京等地提供。5）政府應主動推動社區(qū)建設及領導機制；主要由上海、青島、沈陽等地提供。6）必須轉(zhuǎn)變政府職能，推動社區(qū)自治；主要由江漢模式提供。此外，民政部綜合各地做法，還得出：7）社區(qū)建設的歷史必然和意義；8）社區(qū)建設的指導思想、目標和原則；9）社區(qū)建設的戰(zhàn)略部署；10）社區(qū)建設的主要內(nèi)容（五大項目）等。

（三）在社區(qū)建設得出基本經(jīng)驗的同時，也要看到，仍然有很多問題需要進一步探討，例如：組織構建的法理思考、直接選舉和民主參與、行政權力侵入、居委會負擔過重、《居組法》修改等。

二、組織構建與直接民主

上述諸模式是就社區(qū)建設的思路、方法和做法總體而言，而涉及到組織構建、轉(zhuǎn)變職能、社區(qū)服務、社區(qū)自治等具體的問題，各模式之間又各有交叉，互有異同。例如，江漢模式的組織構建就基本是模仿沈陽模式的，各實驗區(qū)關于社區(qū)建設的主要內(nèi)容和項目也基本一致。

（一）目前社區(qū)建設中自治組織構建的主要做法。所謂組織構建主要是指由社區(qū)主體組織的機構設置、來源渠道、相互關系、角色功能四個要素所形成的完整的剛性組織的制度安排。目前全國26個實驗區(qū)自治組織的構建可以主要概括為三種做法。

第一種以沈陽、�？凇⑽錆h等城市為代表。在這些城市的社區(qū)中，進行了社區(qū)組織體系的創(chuàng)新，即通過民主選舉，建立社代會、社區(qū)委員會（社區(qū)居委會）、議事會作為社區(qū)自治的三個主體組織1。居委會由社代會依法差額選舉產(chǎn)生。而社代會的代表由居民選舉產(chǎn)生。議事會則由社代會推選產(chǎn)生。在三個主體組織間，社代會屬于決策層，是社區(qū)最高權力機構，職能包括選舉、決策、罷免、評議監(jiān)督等。議事會是議事層、監(jiān)督層，職能包括建議、議事、協(xié)商、評議等。社區(qū)居委會屬執(zhí)行層，負責自治事務的處理，職能包括執(zhí)行管理、組織活動、日常事務決策等。居委會是社區(qū)法定代表組織，對社代會負責。社代會有權罷免居委會成員。而議事會則行使議事和監(jiān)督權。社區(qū)居委會討論社區(qū)重大事項時，要提交議事會進行民主討論，并取得一致意見方可提交社代會決策。從這種模式的機構設置中可以找到國家政權機構設置的影子。例如，社代會被群眾稱為小人大，議事會被稱為小政協(xié)，居委會主任則成了"小巷總理"，都很好地說明了這一點。

沈陽、�？凇⑽錆h三地總的模式大致一樣，但也有些微不同。例如，沈陽的單位代表不能選舉居委會成員，而武漢則可以。沈陽提出議事會可以作為社代會的常設機構，武漢則沒有這種說法。�？诘淖龇ㄅc沈陽一樣，但在居委會成員的待遇和養(yǎng)老保險等問題的探索上更有特色。

第二種以青島、南京、杭州、上海等城市為代表，主體組織為居委會、居民代表會議和居民區(qū)黨支部（部分城市也有民主議事會，但并非剛性組織）。居委會通過全體居民直接選舉產(chǎn)生，而居民代表會議的產(chǎn)生途徑則與《居組法》中規(guī)定的相同。嚴格地講，這種模式并沒有進行社區(qū)組織的創(chuàng)新，只是沿用以前的做法，但青島、上海等地開展的社區(qū)民主政治很有特色。

第三種主要是北京市西城區(qū)的做法。這種做法可以概括為兩個體系（議事決策體系和執(zhí)行落實體系）、四級機構（社區(qū)建設協(xié)會、社區(qū)中心、社區(qū)分中心、社區(qū)工作站）。在街道建立社區(qū)建設協(xié)會，作為議事決策體系。下設社區(qū)中心作為其執(zhí)行機構，再以若干個居委會的轄區(qū)為管轄范圍，建立"地域功能社區(qū)"，作為社區(qū)自治聯(lián)合體，冠以"社區(qū)委員會"的名稱，成為社區(qū)分中心。"委員會"下設社區(qū)工作站即居委會，作為工作執(zhí)行層，是聯(lián)系服務群眾的工作實體。社區(qū)中心人員并不是由居民選舉產(chǎn)生，帶有高度行政化的色彩，對于以自治為取向的社區(qū)建設來說，這種組織構建的路徑選擇可能在方向上有一定的偏差。

（二）前兩種組織構建的模式在實際的工作中各有弊端。第一種模式的缺點主要體現(xiàn)在：1）機構設置機械模仿政權機構設置，小小的社區(qū)就設置了三個自治組織，加上其他群團性組織，機構過多，不符合精干高效的原則。2）議事會能否作為社代會的常設機構尚待嚴密的法理論證。社代會與議事會的功能有重疊之處，議事會的功能，社代會都可以行使。如果硬要增設議事會作為剛性組織，容易使社代會的功能發(fā)生萎縮，失去其作為權力機構存在的組織功能和定位，按照這種模式構建的社區(qū)，在實際運營中，社代會的作用發(fā)揮非常有限，不能不說與此有關。3）三個自治組織都是間接選舉產(chǎn)生的，居民直接參與社區(qū)民主和社區(qū)選舉的機率較小，很大一部分居民失去了行使民主的機會，得不到民主意識的薰陶，不利于提高他們的民主參與意識。

第二種模式通過居民直接選舉居委會有其合理之處。但也存在缺陷：1）居民代表是間接選舉產(chǎn)生，代表性仍然略嫌不足；2）居民代表會議沒有吸收轄區(qū)單位參加，不利于調(diào)動單位參與社區(qū)建設的積極性；3）居民代表會議與居委會之間的關系及職能的運作機制尚不健全。

（三）總而言之，對于組織構建兩種模式的深層次檢討實質(zhì)上是基于民主的價值取向和自治的價值理念。也就是說，我們衡量組織構建應以能否達到與組織構建這一行為目的-推

動民主，實現(xiàn)自治為標準。民主有間接民主和直接民主之分，二者都是其表現(xiàn)形式，既無高下優(yōu)劣之分，也無對錯是非之別，而是各有適用范圍。決定其適用邊界取決于政治生活的規(guī)模。一般來說，以代議制為主要內(nèi)容的間接民主適宜在國家層面上進行，而直接民主則更適合在一個相對狹小的范圍內(nèi)開展。

自治指由行為主體直接行使管理自身事務的權利。直接民主是體現(xiàn)自主，實現(xiàn)自治的必須具備的前提。社區(qū)自治是一種最基層的政治生活，因此，在社區(qū)范圍內(nèi)更宜提倡直接民主，包括直接選舉、居民公決、適時監(jiān)督等各種形式，這樣更能增進社區(qū)民主政治生活，促進自治。

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