農(nóng)村基本公共服務(wù)建設(shè)的法治路徑研究

　　摘 要：論文關(guān)注農(nóng)村基本公共服務(wù)的法律制度建設(shè)，認(rèn)為農(nóng)村基本公共服務(wù)發(fā)展相對(duì)落后的原因在于農(nóng)村基本公共服務(wù)法律制度存在一定的缺陷，包括與“三農(nóng)”有關(guān)的專項(xiàng)法律不多，效力層級(jí)低下，許多規(guī)定與農(nóng)村的實(shí)際情況不相符合，相關(guān)制度體系混亂，既缺乏頂層設(shè)計(jì)又缺乏配套制度。因此有必要打破城鄉(xiāng)隔閡，完善農(nóng)村基本公共服務(wù)頂層設(shè)計(jì)，明確農(nóng)村基本公共服務(wù)內(nèi)容，規(guī)范農(nóng)村基本公共服務(wù)程序。

　　關(guān)鍵詞：農(nóng)村 法治路徑 基本公共服務(wù)

　　“制度供給即是指制度的生產(chǎn)，是基于對(duì)制度需求的回應(yīng)，為主體的行為提供某些準(zhǔn)則或規(guī)則。當(dāng)這種回應(yīng)不能滿足主體發(fā)展對(duì)制度的需求時(shí)，就會(huì)導(dǎo)致制度的供給不足，由此會(huì)導(dǎo)致制度出現(xiàn)真空或者低效運(yùn)行。” 就我國(guó)農(nóng)村基本公共服務(wù)的現(xiàn)狀而言，基本公共服務(wù)法律制度的缺乏是農(nóng)村基本公共服務(wù)發(fā)展落后的重要因素，因此，有必要對(duì)農(nóng)村基本公共服務(wù)法律制度進(jìn)行研究與完善。

　　一、農(nóng)村基本公共服務(wù)發(fā)展相對(duì)落后

　　改革開放以來(lái)，我國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展屢創(chuàng)新高，農(nóng)村發(fā)展進(jìn)步迅速，農(nóng)民生活水平有了質(zhì)的飛躍。然而與城市相比，農(nóng)村發(fā)展仍處于相對(duì)落后的狀態(tài)，城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)發(fā)展極不平衡。

　　(1)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相對(duì)落后

　　城市擁有完善的水、電、能源供應(yīng)系統(tǒng)，和完善的道路交通系統(tǒng)。城市居民生產(chǎn)生活已經(jīng)達(dá)到一個(gè)較高水平，基本實(shí)現(xiàn)了生產(chǎn)生活現(xiàn)代化。農(nóng)村生產(chǎn)生活基礎(chǔ)設(shè)施與城市相比相差甚遠(yuǎn)。截止2011年，農(nóng)村發(fā)電量?jī)H為1756.7億千瓦/小時(shí)，不到全國(guó)發(fā)電量的4%，人工煤氣、天然氣等生活必須能源使用率極低，村際公交系統(tǒng)幾乎沒有，大多數(shù)農(nóng)民出行都是自備交通工具。

　　(2)農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)發(fā)展相對(duì)落后

　　近十年來(lái)，我國(guó)農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)有了較大發(fā)展，但與城市醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)相比，無(wú)論是在投入還是醫(yī)療機(jī)構(gòu)、設(shè)備，人員構(gòu)成又或者是醫(yī)療保障上都存在著一定的差距。

　　一是醫(yī)療衛(wèi)生投資上的差距。近年來(lái)，我國(guó)醫(yī)療衛(wèi)生開支大幅度增加，從2008年的14535萬(wàn)億元增加到2012年的27846萬(wàn)億元，增長(zhǎng)將近1倍。但截至2012年，城市衛(wèi)生經(jīng)費(fèi)總開支仍舊是農(nóng)村衛(wèi)生經(jīng)費(fèi)總開支的3.11倍，城市衛(wèi)生人均經(jīng)費(fèi)開支也在農(nóng)村人均衛(wèi)生經(jīng)費(fèi)開支的2.81倍。

　　二是醫(yī)療衛(wèi)生人力資源上的差距。目前，鄉(xiāng)村醫(yī)生和衛(wèi)生人員僅占全國(guó)衛(wèi)生人員的12%左右。在城市每千人口中，衛(wèi)生人員為8.55人，其中執(zhí)業(yè)(助理)醫(yī)師為3.19人，注冊(cè)護(hù)士為3.65人;而在農(nóng)村每千人口中，衛(wèi)生人員為3.41人，其中執(zhí)業(yè)(助理)醫(yī)師1.40人，注冊(cè)護(hù)士為1.09人。這三項(xiàng)數(shù)值的城鄉(xiāng)比值分別為2.50：1，2.28：1，3.34：1。

　　三是醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)與設(shè)施城鄉(xiāng)差距明顯。2012年，我國(guó)醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)床位為5724775張，城市每千人口所有的醫(yī)療衛(wèi)生床位為6.88張，農(nóng)村為3.11張�？紤]到醫(yī)院設(shè)立和鄉(xiāng)村醫(yī)療機(jī)構(gòu)設(shè)立成本的巨大差距，農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生的落后是很明顯的。

　　(3)農(nóng)村義務(wù)教育發(fā)展相對(duì)落后

　　近年來(lái)，我國(guó)義務(wù)教育事業(yè)有了長(zhǎng)足的進(jìn)步與發(fā)展。但總體來(lái)說(shuō)，農(nóng)村義務(wù)教育全面落后于城市義務(wù)教育。與城市相比，農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)仍舊存在不足的現(xiàn)象。 以2011年為例，城市普通初中教育經(jīng)費(fèi)為18，783，919萬(wàn)元，農(nóng)村普通初中教育經(jīng)費(fèi)為22，879，621萬(wàn)元，但城市普通初中只有7437所，而農(nóng)村普通初中則有15135所，是城市的2倍。同樣的情況也發(fā)生在普通小學(xué)的經(jīng)費(fèi)預(yù)算上，農(nóng)村普通小學(xué)平均教育經(jīng)費(fèi)可能不到城市的2/3。

　　經(jīng)費(fèi)不足造成農(nóng)村中小學(xué)教師待遇偏低，全國(guó)農(nóng)村小學(xué)、初中教職工人均年工資收入分別僅相當(dāng)于城市教職工的68.8%和69.2%。骨干教師、青年教師人才流失嚴(yán)重。在師資結(jié)構(gòu)上，農(nóng)村中小學(xué)中高級(jí)職務(wù)的教師較少。在部分省份，農(nóng)村中高級(jí)職務(wù)教師比例甚至不到30%。在專業(yè)科目上，農(nóng)村中小學(xué)普遍存在外語(yǔ)、音樂、計(jì)算機(jī)老師不足的情況，教師中堅(jiān)力量嚴(yán)重不足。

　　(4)農(nóng)村社會(huì)保障相對(duì)落后

　　我國(guó)的社會(huì)保障制度包括養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、醫(yī)療保險(xiǎn)制度、最低生活保障制度，以及失業(yè)、工傷、生育保險(xiǎn)制度。農(nóng)村社會(huì)保障主要是在養(yǎng)老與醫(yī)療保障制度上落后于城市社會(huì)保障。

　　我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)是以2009年《國(guó)務(wù)院關(guān)于開展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》為依據(jù)建立的新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系。至2011年，城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)參加人數(shù)達(dá)2.8億人，參保人員人均養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收入為5950.67元，而新農(nóng)保參加人數(shù)為3.2億人，參保人員人均養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收入為327.69元。在同期各項(xiàng)比值中，城市養(yǎng)老保險(xiǎn)數(shù)據(jù)是農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)數(shù)據(jù)的15- 21倍左右，考慮到城市參保人員只有農(nóng)村參保人員的87%，城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)際差別還要更大一些。

　　農(nóng)村醫(yī)療保險(xiǎn)也存在同樣的問題。盡管農(nóng)村新型合作醫(yī)療衛(wèi)生保險(xiǎn)基本實(shí)現(xiàn)了全國(guó)范圍的覆蓋，但與城鎮(zhèn)醫(yī)療保險(xiǎn)相比，仍舊存在著很大的差距，2011年，城鎮(zhèn)基本醫(yī)療5.3億人，總籌資5543.6億元，是當(dāng)年新農(nóng)合總籌資的3.4倍，人均籌資1045.9元，是當(dāng)年新農(nóng)合人均籌資的4倍。

　　二、農(nóng)村基本公共服務(wù)相對(duì)落后的法律制度因素

　　多數(shù)學(xué)者認(rèn)為，農(nóng)村基本公共服務(wù)相對(duì)落后的重要因素在于農(nóng)村基本公共服務(wù)法律制度存在缺陷。而在二元體制下，城市和農(nóng)村實(shí)際上分別依據(jù)不同的基本公共服務(wù)法律制度。與城市相比，農(nóng)村基本公共服務(wù)法律制度供給嚴(yán)重不足。

　　(1)與“三農(nóng)”有關(guān)的專項(xiàng)法律不多，效力層級(jí)低下

　　我國(guó)包括地方立法在內(nèi)的各種法律文件早已超過(guò)10萬(wàn)件。然而，與在中央層次上，與三農(nóng)領(lǐng)域有關(guān)的法律文件共計(jì)114件， 在我國(guó)立法體系中只占有很小的比例。多數(shù)法律文件以條例、意見、規(guī)定、辦法為主，效力層級(jí)低下，部分法律文件在人民法院進(jìn)行訴訟中并不是作為必須依據(jù)的規(guī)范，而僅僅作為裁判的“參照”(我國(guó)《行政訴訟法》第52、53條規(guī)定)。因而，大量“三農(nóng)”問題其實(shí)沒有剛性制度作為保障，在發(fā)生糾紛時(shí)，農(nóng)民的權(quán)益很容易遭受侵犯。

　　(2)法律以城市為參照，許多規(guī)定與農(nóng)村的實(shí)際情況不相符合

　　從法理上說(shuō)，法律必須要能容納當(dāng)下社會(huì)的先進(jìn)生產(chǎn)力，否則就會(huì)阻礙社會(huì)的進(jìn)步與發(fā)展。美國(guó)大法官霍姆斯曾經(jīng)說(shuō)過(guò)：“法律的生命在于經(jīng)驗(yàn)。”因此，法律的內(nèi)容就是人們的生活，就是代表著先進(jìn)生產(chǎn)力的人們的生活。在我國(guó)，城市生產(chǎn)生活毫無(wú)疑問是當(dāng)代中國(guó)社會(huì)生活的主流。我國(guó)法律就是城市人的生活，與農(nóng)村生活存在一定距離。因此，法律對(duì)于農(nóng)村的規(guī)制是有缺陷的，存在著許多空白。例如，集體生活、集體所有制是農(nóng)村生活中最重要的一個(gè)環(huán)節(jié)，集體物品與設(shè)施既是農(nóng)村的財(cái)富，也是農(nóng)村公共服務(wù)的依托�！段餀�(quán)法》第58-63條規(guī)定了農(nóng)村集體所有制的基本運(yùn)作模式，然而這5條很難涵蓋農(nóng)村集體所有制的全部?jī)?nèi)容。