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城市流動(dòng)商販的多樣性和雙面性及對(duì)策分析
摘要：當(dāng)前城市流動(dòng)商販的數(shù)量日漸增加，在城市管理中暴露出的問(wèn)題也日漸突出。文章對(duì)流動(dòng)商販的群體多樣性和社會(huì)影響的雙面性進(jìn)行了深度分析，并提出了緩解流動(dòng)商販管理問(wèn)題的有效途徑。 關(guān)鍵詞：流動(dòng)商販；二元結(jié)構(gòu)；社會(huì)保障；弱勢(shì)群體；人文關(guān)懷一、引言
2007年9月，中國(guó)城市管理行政執(zhí)法網(wǎng)（www.chinacity.com.cn）首頁(yè)開辟專欄，向在執(zhí)法中被暴力抗法的流動(dòng)商販所殺害的烈士表示悼念，城市流動(dòng)商販管理再次成為社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)。
近年來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的推進(jìn)和城市化步伐不斷加快，流動(dòng)商販日漸成為一個(gè)龐大的群體，流動(dòng)商販與以城管執(zhí)法人員為代表的城市管理者之間的矛盾日漸突出，這嚴(yán)重有悖于建設(shè)以“民主法治、公平正義、誠(chéng)信友愛(ài)、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處”為特征的和諧社會(huì)。如何有效管理這支隊(duì)伍成為一個(gè)為廣大管理學(xué)家、社會(huì)學(xué)家廣泛關(guān)注的話題。
二、流動(dòng)商販的群體多樣性分析
城市流動(dòng)商販指在城市區(qū)內(nèi)從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，同時(shí)缺乏固定營(yíng)業(yè)場(chǎng)所和營(yíng)業(yè)執(zhí)照的流動(dòng)性經(jīng)營(yíng)人員。隨著經(jīng)濟(jì)體制改革，市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)主體和經(jīng)營(yíng)方式日漸趨于多元化，流動(dòng)商販也成為城市商貿(mào)的一個(gè)部分。據(jù)調(diào)查，廣州僅中心城區(qū)就有各類流動(dòng)攤點(diǎn)1.5萬(wàn)多個(gè)，占路面面積近３萬(wàn)平方米；在上海無(wú)證攤販數(shù)量可能在5萬(wàn)以上；在重慶、鄭州、武漢等人口集中城市，流動(dòng)商販都大量存在且異�；钴S。
從構(gòu)成主體上看，流動(dòng)商販主要包括以下幾類人員。第一，進(jìn)城務(wù)工人員。隨著我國(guó)城市化進(jìn)程的加快，農(nóng)村耕地急劇減少，大量失地農(nóng)民涌入城市尋找出路。廣州市區(qū)流動(dòng)商販中70%是非常住人口，其中絕大部分為季節(jié)性流動(dòng)的外地進(jìn)城農(nóng)民。第二，國(guó)有企業(yè)下崗職工。國(guó)有企業(yè)改組改制使部分缺乏特殊技能、年齡偏大的人失去“鐵飯碗”，又無(wú)法面對(duì)激烈的社會(huì)性就業(yè)競(jìng)爭(zhēng)，于是加入該行列。湖南一項(xiàng)統(tǒng)計(jì)資料顯示：30-50歲的下崗人員比重占全部下崗人口的82.9%；初中及以下文化程度者占55.0%。他們往往構(gòu)成了流動(dòng)商販的重要組成部分。第三，特殊人群。如難以被企業(yè)接納的城市傷殘人員和特殊生活困難家庭人員。
從活動(dòng)范圍上看，流動(dòng)商販主要在市場(chǎng)周邊區(qū)，如勞務(wù)市場(chǎng)、各蔬菜市場(chǎng)和各類綜合市場(chǎng)附近。由于其商品價(jià)格比市場(chǎng)中正規(guī)的“坐商”更低，因此可以爭(zhēng)取交易機(jī)會(huì)。其次是居民區(qū)。他們多采用人力或三輪車運(yùn)貨，走街串巷、沿途叫賣，服務(wù)對(duì)象以居家老人、家庭婦女為多。然后是公共場(chǎng)所。如車站、橋頭、公園等公共場(chǎng)所，主要服務(wù)對(duì)象是旅客、過(guò)往行人。
從性別構(gòu)成上看，以男性居多。一項(xiàng)隨機(jī)調(diào)查顯示，流動(dòng)商販中男性比例占67%，而女性比例僅為33%，不及男性一半。這主要因?yàn)榱鲃?dòng)經(jīng)營(yíng)中體力消耗大，甚至有一定的危險(xiǎn)性，女性難以承擔(dān)重負(fù)荷工作。
從行業(yè)分布上看，流動(dòng)商販主要從事零售業(yè)和服務(wù)業(yè)，直接面向居民大眾的生活，如蔬菜水果銷售、日常修理服務(wù)、簡(jiǎn)單電子設(shè)備等。
從受教育程度上看，流動(dòng)商販普遍處于初中及以下文化程度甚至文盲。
總之，流動(dòng)商販的人員成分復(fù)雜，但主要由弱勢(shì)群體所構(gòu)成，他們文化層次低、資源稟賦不足導(dǎo)致生存能力和從業(yè)空間受到限制，于是只好游走在城市和法律的邊緣。
三、流動(dòng)商販的社會(huì)影響雙面性分析
�。ㄒ唬┝鲃�(dòng)商販的正面影響
1、便利群眾生活。流動(dòng)商販?zhǔn)菍?duì)城市商貿(mào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的有益補(bǔ)充。其最大優(yōu)點(diǎn)是經(jīng)營(yíng)靈活，經(jīng)營(yíng)品類轉(zhuǎn)向快，經(jīng)營(yíng)的都是與老百姓生活休戚相關(guān)的內(nèi)容。大多商販處于“居民需要什么我就提供什么”的經(jīng)營(yíng)狀態(tài)，因此能適應(yīng)市場(chǎng)需求。雖然城市里各類超市、商場(chǎng)林立，但是流動(dòng)商販能滿足較低生活層次市民的生活需求。如其送貨上門使得老人購(gòu)物更方便、商品價(jià)格低可滿足低收入家庭需要。2007年夏合肥市提出建立“無(wú)攤城市”，于是市民做了一個(gè)統(tǒng)計(jì)：平均8平方公里、兩萬(wàn)人才有一個(gè)西瓜銷售點(diǎn)，極大的不便襯托出城市對(duì)流動(dòng)商販的需求。
2、緩解就業(yè)壓力。近年來(lái)我國(guó)經(jīng)濟(jì)保持高速發(fā)展，但與發(fā)達(dá)國(guó)家相比還有相當(dāng)大差距。2005年我國(guó)人均GDP為1703美元，僅相當(dāng)于美國(guó)的1/25，日本的1/21（數(shù)據(jù)來(lái)源：國(guó)家統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站）。我國(guó)當(dāng)前的就業(yè)機(jī)會(huì)相對(duì)于龐大的人口數(shù)量來(lái)說(shuō)仍極度缺乏，而社會(huì)保障又無(wú)法到位。于是從事低成本的流動(dòng)性經(jīng)營(yíng)是部分群體解決生存的必要之舉。中國(guó)人民大學(xué)行政學(xué)系教授毛壽龍直言：“小商小販?zhǔn)浅鞘胸毭竦纳?jì)，不擺攤就沒(méi)有活路�！绷鲃�(dòng)商販的存在其實(shí)質(zhì)是弱勢(shì)群體的一種自救形式。從國(guó)家的利益看，它緩解了就業(yè)壓力，有利于維護(hù)國(guó)家安定。
�。ǘ┝鲃�(dòng)商販的負(fù)面影響
流動(dòng)商販的經(jīng)營(yíng)方式和經(jīng)營(yíng)地點(diǎn)靈活，規(guī)模小、數(shù)量大，集中管理比較困難；經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的流動(dòng)性以及經(jīng)營(yíng)持續(xù)時(shí)間不確定，使很多經(jīng)營(yíng)者并不刻意規(guī)范自身行為，由此給城市化建設(shè)帶來(lái)影響。主要表現(xiàn)在：
1、毀壞城市市容。流動(dòng)商販往往成為城市“臟、亂、差”的重要原因，流動(dòng)商販越集中的區(qū)域往往也成為城市中最不鮮亮的部分。如攤位占道、攤位零亂、不及時(shí)處理垃圾等，以及各種不符合城市化建設(shè)的不文明舉止等，都使得居民對(duì)流動(dòng)商販側(cè)目。
2、擾亂正常的經(jīng)營(yíng)秩序。流動(dòng)商販的存在給正常經(jīng)營(yíng)者帶來(lái)利益流失，逃避國(guó)家稅收，使得合法經(jīng)營(yíng)者的利益無(wú)法得到保障；由于經(jīng)營(yíng)地點(diǎn)不固定，流動(dòng)商販往往缺乏誠(chéng)信卻可能免于懲罰，因此助長(zhǎng)了一些人的違規(guī)行為。以次充好、短斤少兩的現(xiàn)象屢見不鮮，假冒偽劣商品普遍存在，為我們建立良好的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序帶來(lái)阻礙。
3、影響城市治安。部分流動(dòng)商販在居民區(qū)內(nèi)從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)時(shí)伺機(jī)偷盜。這種行為給城市治安管理帶來(lái)難題，使城市居民憤慨不已。
總之，不論是從國(guó)計(jì)還是民生的角度，流動(dòng)商販都是一把雙刃劍。調(diào)查中很多城市居民表示，自己對(duì)小販“既盼望又害怕”，這種復(fù)雜心理中更真實(shí)反應(yīng)出流動(dòng)商販的社會(huì)影響雙面性。 四、流動(dòng)商販的治理對(duì)策分析
�。ㄒ唬┱J(rèn)識(shí)其存在的合理性是有效治理的前提
當(dāng)前很多城市居民對(duì)流動(dòng)商販存在偏見甚至敵視，有的工商或城管執(zhí)法部門將打擊取締流動(dòng)商販作為政績(jī)體現(xiàn)，這意味著更大的社會(huì)危機(jī)隱患。
事實(shí)上，流動(dòng)商販問(wèn)題在世界范圍內(nèi)都是一種合理存在。美國(guó)紐約目前有1.2萬(wàn)多名有執(zhí)照的街頭小販集中在百老匯、唐人街、炮臺(tái)公園等地；在拉美國(guó)家，非正規(guī)經(jīng)濟(jì)部門就業(yè)人數(shù)占經(jīng)濟(jì)活動(dòng)人口的50%—60%，其中流動(dòng)商販占很大比例；在新加坡、泰國(guó)、法國(guó)、韓國(guó)等地，都可以看到流動(dòng)商販的身影。
從流動(dòng)商販現(xiàn)象出現(xiàn)的社會(huì)背景看，社會(huì)學(xué)家周孝正認(rèn)為，這是歷史遺留下來(lái)的城鄉(xiāng)二元體制弊病。改革開放使得二元分隔對(duì)立的社會(huì)結(jié)構(gòu)逐漸被打破，一方面失地農(nóng)民增多，另一方面城市對(duì)農(nóng)村開放，于是流動(dòng)商販大量涌現(xiàn)。因此流動(dòng)商販本身并沒(méi)有錯(cuò)，也不能由于城市對(duì)其不滿而剝奪其生存權(quán)。
事實(shí)表明，流動(dòng)商販對(duì)社會(huì)的貢獻(xiàn)大于危害。破壞城市整潔、影響經(jīng)營(yíng)秩序、危害治安等負(fù)面影響，與緩解就業(yè)壓力、促進(jìn)社會(huì)安寧穩(wěn)定等正面影響相比，顯得微不足道。2007年2月26日舉行的十屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十六次會(huì)議上，就業(yè)促進(jìn)法草案首次提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)審議。草案規(guī)定，縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)建立失業(yè)預(yù)警制度，預(yù)防、調(diào)節(jié)和控制可能出現(xiàn)的較大規(guī)模的失業(yè)，而流動(dòng)攤販正是實(shí)現(xiàn)就業(yè)、緩解社會(huì)就業(yè)壓力的一個(gè)途徑。
�。ǘ┩晟乒芾碇贫仁菍�(shí)施有效治理的關(guān)鍵
《人民日?qǐng)?bào)》在相關(guān)報(bào)道中指出：衡量城市進(jìn)步與否的一個(gè)重要標(biāo)準(zhǔn)，就是看居民的日常生活是不是越來(lái)越方便；“亂”不是放開之錯(cuò)，而是因?yàn)楣芾頉](méi)跟上。近年來(lái)，流動(dòng)商販同以城管執(zhí)法為代表的管理主體之間的沖突不斷升級(jí)，這暴露出流動(dòng)商販管理中嚴(yán)重的制度缺陷。
1、建立健全流動(dòng)商販經(jīng)營(yíng)管理法規(guī)。英國(guó)早在1980年制定的《道路法》中規(guī)定，如果經(jīng)營(yíng)者需要占道經(jīng)營(yíng)，必須向有關(guān)部門申請(qǐng)室外經(jīng)營(yíng)許可證，并出示表明合法性的文件；英國(guó)《廣告管理?xiàng)l例》同時(shí)規(guī)定，經(jīng)營(yíng)者在獲得該許可證之前不得進(jìn)行任何廣告宣傳；許可證有效期為一年。這種明確而嚴(yán)密的管理制度大大降低了占道經(jīng)營(yíng)的管理成本。但在我國(guó)，這樣的法律文件嚴(yán)重缺失。上海市剛剛出臺(tái)一項(xiàng)《城市設(shè)攤導(dǎo)則》，規(guī)定市區(qū)部分路段經(jīng)市民同意可設(shè)置部分便民類攤點(diǎn)。此舉在全國(guó)范圍內(nèi)獲得贊揚(yáng)，這反映出流動(dòng)商販經(jīng)營(yíng)管理法規(guī)是一種社會(huì)性的強(qiáng)烈需求。
2、規(guī)范城管執(zhí)法行為。執(zhí)法人員在流動(dòng)商販面前往往權(quán)威性不夠，主要原因執(zhí)法的法律依據(jù)不完備，執(zhí)法方式太偏激。當(dāng)前，城管綜合執(zhí)法具備了工商、環(huán)衛(wèi)、稅務(wù)、公安等多部門的功能，綜合性高但執(zhí)法的專業(yè)化水平卻低。由于對(duì)執(zhí)法行為的制約不夠，執(zhí)法擾民的現(xiàn)象比較突出，于是城管部門被丑化甚至妖魔化。因此，應(yīng)盡快建立城市管理的監(jiān)督機(jī)制，同時(shí)有效提升執(zhí)法人員素質(zhì)，鞏固執(zhí)法人員地位。
3、城市規(guī)劃為流動(dòng)商販提供生存空間。隨著國(guó)家城市化進(jìn)程加快，農(nóng)民進(jìn)城將是一種長(zhǎng)遠(yuǎn)趨勢(shì)。因此，城市規(guī)劃也要改變過(guò)去的方式，為低收入群體留下生存空間。如在低收入群體集中的地區(qū)，政府可考慮投資修建一些低租金或免租金的市場(chǎng)；城市中的特殊區(qū)段劃出特定區(qū)域?yàn)榱鲃?dòng)商販提供活動(dòng)空間，或劃出特定時(shí)段建立“露水市場(chǎng)”、“跳蚤市場(chǎng)”等，為流動(dòng)商販的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)建立相對(duì)穩(wěn)定的空間。
4、解決就業(yè)和社會(huì)保障問(wèn)題。調(diào)查表示，絕大部分流動(dòng)商販對(duì)自己的生活狀況并不滿意，如果有其他的謀生方式，他們也不愿過(guò)這種游離于城市與農(nóng)村、合法與非法的邊緣生活。在調(diào)查中，當(dāng)問(wèn)及“家鄉(xiāng)好”還是“城市好”時(shí)，絕大多數(shù)人仍回答“家鄉(xiāng)好”，雖然他們?cè)诔鞘幸丫幼×硕嗄�。因此，為失地農(nóng)民等弱勢(shì)群體建立基本的社會(huì)保障制度、以免費(fèi)或低收費(fèi)的方式對(duì)特殊困難群體進(jìn)行就業(yè)培訓(xùn)、有組織地進(jìn)行勞務(wù)輸出等，都可以在源頭上緩解流動(dòng)商販問(wèn)題。
（三）人文關(guān)懷是實(shí)施有效治理的靈魂
社會(huì)學(xué)家周孝正在接受媒體采訪時(shí)指出，任何一個(gè)國(guó)際大都市都存在流浪乞討、無(wú)家可歸人員，一個(gè)城市中允許這些群體存在恰恰說(shuō)明這個(gè)城市有人性。在一個(gè)以人為本的社會(huì)，包括城市形象在內(nèi)的任何事物都不能凌駕于人的生存權(quán)之上。人文管理是新時(shí)期公共管理追求的目標(biāo)，人文關(guān)懷也應(yīng)該滲透在流動(dòng)商販管理的各個(gè)環(huán)節(jié)，否則最終損害的是社會(huì)和諧。
美國(guó)具有最完備的公共行政管理體系。2005年9月，美國(guó)紐約市長(zhǎng)彭博毅然否決了市議會(huì)提出的“人行道攤位修正法案”。統(tǒng)計(jì)結(jié)果表明，這一人性化的決定，最終保全了紐約市內(nèi)超過(guò)2000余家水果、蔬菜、煙雜、花鋪等沿街?jǐn)傸c(diǎn)的“生命”，同時(shí)保全了2000多個(gè)普通美國(guó)家庭的生計(jì)。這在世界范圍內(nèi)傳為佳話。
近來(lái)，重慶、上海等市都在著手就部分放開馬路攤點(diǎn)做必要的限制預(yù)案。這些政策都傾注了人文關(guān)懷，不僅尊重了邊緣群體的生存權(quán)利，而且在堵與疏、嚴(yán)與寬的兩難抉擇中，選擇了對(duì)政府而言相對(duì)困難的寬容之道。我們相信，只要管理得當(dāng)，流動(dòng)商販這個(gè)原本的城市中的“黑斑”一定可以轉(zhuǎn)變?yōu)槊廊损搿?
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