農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中的法律問題
論文摘要：我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)在流轉(zhuǎn)中存在著市場不夠健全、流轉(zhuǎn)方式有爭議、流轉(zhuǎn)規(guī)范性差等許多現(xiàn)實問題。究其原因，主要是由于我國目前土地產(chǎn)權(quán)制度存在缺陷、土地征用機(jī)制不完善、社會保障體系不健全所致。因此有必要改革現(xiàn)有土地產(chǎn)權(quán)制度，完善土地征用法律規(guī)范、建立健全農(nóng)村社會保障制度。
論文關(guān)鍵詞：土地承包經(jīng)營權(quán)；流轉(zhuǎn)；農(nóng)村社會保障
近年來，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，城市化進(jìn)程的加快，失地農(nóng)民正迅速擴(kuò)大成一個較之社會上已有的弱勢群體如城市農(nóng)民工、下崗失業(yè)工人、城市貧民處境更為艱難的新群體。因為當(dāng)這些失地農(nóng)民在失去了他們賴以生存的土地之后，不僅失去了基本的生活保障，而且連作為普通公民理應(yīng)享有的生存權(quán)、財產(chǎn)權(quán)、就業(yè)權(quán)等基本權(quán)益也受到了威脅。
1當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中存在的主要問題
1．1土地流轉(zhuǎn)的市場還不夠健全，規(guī)范性有待加強(qiáng)
在新農(nóng)村中，土地流轉(zhuǎn)機(jī)構(gòu)還沒有建立完善。對于土地轉(zhuǎn)讓信息難以及時了解，主要通過認(rèn)識的親人朋友提供信息，這就必然導(dǎo)致土地轉(zhuǎn)租不方便，土地流轉(zhuǎn)交易缺少一個必要的平臺。同時，土地流轉(zhuǎn)還涉及如土地評估、談判、簽約、公證和登記等各個環(huán)節(jié)，而這些重要環(huán)節(jié)并不是農(nóng)民和村組干部就能夠完成的，它還需要各類中介服務(wù)組織的參與，才能使土地的流轉(zhuǎn)行為更適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的要求，目前農(nóng)村在這些方面還沒有專門的中介機(jī)構(gòu)。在土地流轉(zhuǎn)的規(guī)范性上，有些地方流轉(zhuǎn)缺乏契約約束，農(nóng)戶間的自由流轉(zhuǎn)大多為口頭協(xié)議，缺少書面合同；私下流轉(zhuǎn)大多不申請、不登記、不報告，集體經(jīng)濟(jì)組織也少加干預(yù)，流轉(zhuǎn)無序。還有些地方依靠行政手段強(qiáng)行推進(jìn)土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，而哪些是可以流轉(zhuǎn)的，哪些又是不能流轉(zhuǎn)的，怎么流轉(zhuǎn)，要辦哪些手續(xù)才能合法化，這都需要一定的規(guī)定和操作辦法，目前這方面的規(guī)范還存在一定的問題。
1-2土地流轉(zhuǎn)方式與農(nóng)民意愿不符且土地征用難以及時獲得補(bǔ)償
有的地方政府以加快城市工業(yè)化、調(diào)整農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化為由，以大大低于市場的價格硬行將農(nóng)民的土地征收過來，再轉(zhuǎn)手賣給開發(fā)商，用于經(jīng)營，與農(nóng)民爭奪利益，引起農(nóng)民的強(qiáng)烈不滿。對土地流轉(zhuǎn)所得也沒有公開透明，沒有按標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)償?shù)轿唬寮壣米詫①Y金滯留挪作它用，很多村民土地流轉(zhuǎn)后的就業(yè)和養(yǎng)老問題都沒有很好的解決。土地征用補(bǔ)償費(fèi)用歸屬問題得不到及時解決，根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》第八條“城市市區(qū)的土地屬于國家所有。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于農(nóng)民集體所有：宅基地和自留地、自留山，屬于農(nóng)民集體所有�！鞭r(nóng)村的土地屬于農(nóng)民集體所有，也即土地的所有權(quán)通過村委會直接行使，土地征用補(bǔ)償費(fèi)用實行的是層層下?lián)艿捏w制，而不是款項一次發(fā)放到戶，中問經(jīng)過多級行政機(jī)關(guān)，克扣時常難免。
1．3土地流轉(zhuǎn)的配套措施滯后
改革開放以來，我國市民的醫(yī)療、勞保、喪葬、撫恤、退休金等社會保障制度已逐步建立起來，但農(nóng)民的社會保障機(jī)制卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后。很多農(nóng)村居民雖然在城市生活很久但依然無法根植于城市。農(nóng)村的承包地寧愿拋荒也不放棄或流轉(zhuǎn)，這在一定程度上阻礙了農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)。
1．4農(nóng)民維權(quán)意識較差
當(dāng)前農(nóng)村的整體素質(zhì)偏低，農(nóng)民的民主意識和法制觀念都很淡薄，缺乏依法自我保護(hù)能力，不能很好地適應(yīng)作為法律主體和市場主體的要求，也不利于村民自治制度的落實。不少農(nóng)民把土地集體所有當(dāng)成村委會所有，對村委會未按法定程序作的決定和安排都一一順應(yīng)，在合法權(quán)益遭到侵害時，不能及時尋求行政或司法救助，助長了農(nóng)村基層組織的違法行為。
2農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)存在問題的主要原因
2．1農(nóng)民集體土地所有權(quán)被曲解、土地所有權(quán)殘缺
對于農(nóng)村集體土地的所有權(quán)主體究竟應(yīng)該是誰，許多人不清楚。一種意見認(rèn)為，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)從根本上講屬于國家所有，還有一種意見認(rèn)為農(nóng)民集體所有與農(nóng)民所有不是同一概念，農(nóng)民個體并不擁有按份分割農(nóng)地所有權(quán)的權(quán)利。這正迎合政府官員用土地作文章，突顯自己成績等心理土地作為己用。人們把土地承包經(jīng)營等同于其他各種形式的承包制，為各方面利益集團(tuán)侵害農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)利提供了便利。而所有權(quán)的的殘缺主要表現(xiàn)在兩個方面：首先，表現(xiàn)在土地的用途上，農(nóng)民集體所有土地只能作為農(nóng)業(yè)用地，對農(nóng)民有一定的局限性；其次，表現(xiàn)在國家對集體土地的征用，采取強(qiáng)制的行政手段，支付遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于土地市場價格的補(bǔ)償費(fèi)，將農(nóng)民集體所有的土地變更為國有。
2_2社會保障體系法律、法規(guī)不健全
一直以來，我國農(nóng)村社會保障事業(yè)發(fā)展嚴(yán)重落后城鎮(zhèn)。究其原因是我國將改革的重點放在城市，而農(nóng)村處在次要位置。對農(nóng)民而言，他們主要有三大社會保障，即子女，土地和儲蓄。而土地作為農(nóng)民的“活命田”、“保險田”，是他們根本保障。當(dāng)非農(nóng)產(chǎn)業(yè)無法保障基本生活時，土地就是農(nóng)民生活的基本保障。從立法現(xiàn)狀來看，當(dāng)前，調(diào)整土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的法律有《農(nóng)業(yè)法》、《農(nóng)村土地承包法》；行政法規(guī)有《國務(wù)院批轉(zhuǎn)農(nóng)業(yè)部關(guān)于穩(wěn)定和完善土地承包關(guān)系意見的通知》(國發(fā)[1995]7號)、《中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步穩(wěn)定和完善農(nóng)村土地承包關(guān)系的通知》(中辦發(fā)[1997]16號)；部委規(guī)章有《關(guān)于開展農(nóng)村土地承包政策法律貫徹執(zhí)行情況檢查的通知》(農(nóng)經(jīng)發(fā)[200318號)，此外，還有一些地方規(guī)章。這些法律或者規(guī)范性文件對調(diào)整土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)有重要意義，但還不完善。以《農(nóng)村土地承包法》為例，它對土地流轉(zhuǎn)的原則、程序和土地流轉(zhuǎn)合同的重要條做出了概括性的規(guī)定，但這些規(guī)定只是適應(yīng)新的要求做出的滯后性調(diào)整，而且過于抽象，對于解決現(xiàn)實中的種種問題還相差甚遠(yuǎn)。
2．3對政府部門、集體經(jīng)濟(jì)組織的權(quán)力缺乏有效的制約機(jī)制
在我國農(nóng)村土地仍屬于集體所有，土地承包經(jīng)營權(quán)的處分在一定程度上受村集體的限制。同時，由于政府部門在其中又起指導(dǎo)作用，土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)又必然受到政府部門的制約。實際上，土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)受到政府部門、村集體經(jīng)濟(jì)組織和承包人三方制約。政府部門的指導(dǎo)、村集體經(jīng)濟(jì)組織的限制本應(yīng)無可厚非，但是，由于實踐中對土地承包經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)認(rèn)識不清，對相關(guān)制度口家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制認(rèn)識不清，導(dǎo)致權(quán)力與權(quán)利及權(quán)利之間的界限模糊，造成在實際操作中的政府部門、村集體濫用權(quán)利，侵害農(nóng)民利益。
2．4農(nóng)民集中居住和宅基地流轉(zhuǎn)過程中對農(nóng)民權(quán)益的傷害
在這一過程中忽視了農(nóng)民的土地權(quán)益。一是農(nóng)民集中居住后節(jié)約出來的大量土地，依照《土地管理法》應(yīng)該屬于農(nóng)民集體所有，農(nóng)民對宅基地?fù)碛惺褂脵?quán)。但在實際操作中，這部分土地的所有權(quán)性質(zhì)難模糊不清。二是地方政府收走農(nóng)民的宅基地，基本沒有補(bǔ)償或者補(bǔ)償很少，這損害了農(nóng)民的利益。三是加重了農(nóng)民負(fù)擔(dān)。拆遷農(nóng)民房屋的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)都低于安置房的價格，農(nóng)民購買相同面積住房資金大大增加。四是減少了農(nóng)民收入。對于城郊農(nóng)民，房租收人曾經(jīng)是農(nóng)民家庭收入的主要支柱，即所謂“房東經(jīng)濟(jì)”，有的城郊幾乎每個家庭都會以出租房屋補(bǔ)貼基本生活。集中居住后，這些農(nóng)民的房租收益可能落空。五是這些土地用于工業(yè)和商業(yè)用地，必然大大升值，但是升值所得收入農(nóng)民卻難以得到．
3新農(nóng)村建設(shè)中土地流轉(zhuǎn)的對策思考
3．1建立保障農(nóng)民集體土地所有權(quán)的長效機(jī)制
當(dāng)前我國農(nóng)村土地問題最危險的問題是忽視甚至不承認(rèn)農(nóng)民對于集體土地的終極所有權(quán)，這是導(dǎo)致農(nóng)民土地權(quán)益長期得不到有效保障的根本性原因。因此，從制度和體制上確立農(nóng)民的集體土地所有權(quán)，是建立農(nóng)民土地權(quán)益長效保障機(jī)制的最首要問題…。
首先，必須進(jìn)一步確立農(nóng)民是農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體的觀念。中華人民共和國憲法、有關(guān)土地法規(guī)都明確規(guī)定“農(nóng)村土地屬于農(nóng)民集體所有，農(nóng)戶在承包期內(nèi)擁有土地使用權(quán)、經(jīng)營權(quán)和處置權(quán)”。于2007年10月1日起施行的《物權(quán)法》對維護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益提供有力的法律武器。《物權(quán)法》對土地權(quán)利的規(guī)定，既有對現(xiàn)行法律制度和政策措施的肯定和繼承，更補(bǔ)充了不足的方面。它完善了不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度和土地征收補(bǔ)償制度，構(gòu)建了以土地所有權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)、建設(shè)用地使用權(quán)和宅基地使用權(quán)為主要內(nèi)容的土地物權(quán)體系。要糾正只強(qiáng)調(diào)農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)而忽視農(nóng)民的土地所有權(quán)的傾向。有人認(rèn)為，農(nóng)民集體的概念鑒定不完善，不能將其具體到個人。實際上依據(jù)有關(guān)的土地法規(guī)規(guī)定：農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村(或村民小組)農(nóng)民集體所有。據(jù)此，農(nóng)民集體的邊界非常明確、具體。其次，以股份合作制形式把集體土地的所有權(quán)明晰到村全體成員，從體制上理順集體經(jīng)濟(jì)組織與農(nóng)民的土地財產(chǎn)關(guān)系，這就為解決保護(hù)農(nóng)民正當(dāng)土地權(quán)益提供了依據(jù)。再次，建立體現(xiàn)農(nóng)民所有權(quán)的土地股份合作社，即將全部集體土地量化到農(nóng)戶，建立以組或村為基本框架的農(nóng)民土地股份合作社，從制度上保障農(nóng)民對集體土地的所有權(quán)。如制訂農(nóng)民土地股份合作社章程。在建立農(nóng)民集中居住區(qū)和撤村并村過程中，確立起農(nóng)民對集體土地的永久所有權(quán)，嚴(yán)格實行“并村不并社”。
3．2逐步完善有關(guān)法律法規(guī)
要盡快制定出臺農(nóng)村土地承包法實施辦法，增強(qiáng)這部法律的可操作性同時，要適應(yīng)發(fā)展農(nóng)村基層民主和社會主義市場經(jīng)濟(jì)的要求，對土地法、村民委員會組織法等有關(guān)法律進(jìn)行修訂建議在立法時對實踐中經(jīng)常遇到的下列問題加以明確：1．關(guān)于農(nóng)村集體土地所有權(quán)。目前，農(nóng)村集體土地的所有權(quán)仍然是人民公社時期“三級所有、隊為基礎(chǔ)”的構(gòu)架，產(chǎn)權(quán)不夠明晰，鑒于絕大多數(shù)集體土地的所有權(quán)由村民小組行使，為防止鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村級組織侵害農(nóng)民的土地權(quán)益，建議在法律上統(tǒng)一規(guī)定農(nóng)村集體土地所有權(quán)一律歸小組所有，并依法由縣級政府登記造冊，核發(fā)證書，確認(rèn)所有權(quán)；2．關(guān)于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員。依照法律規(guī)定，本集體經(jīng)濟(jì)組織的成員平等地行使承包土地的權(quán)利，并基于土地承包經(jīng)營權(quán)享有取得征地補(bǔ)償收益的相關(guān)權(quán)利；3．關(guān)于土地調(diào)整。對屬于自然災(zāi)害嚴(yán)重毀損等特殊情況、允許農(nóng)戶承包耕地作適當(dāng)調(diào)整的，應(yīng)作出特殊情形的具體界定，以便操作。除此之外，不得再以任何理由調(diào)整土地；4．關(guān)于國家征地。根據(jù)憲法和法律規(guī)定，國家對集體土地的征用必須符合公共利益，必須征得同意后才能使用。但是，實際上非公共目的的征用還是存在的。因此應(yīng)在法律上對公共目的和非公共目的進(jìn)行區(qū)分，并相應(yīng)執(zhí)行不同的土地征用補(bǔ)償辦法。對于公共目的的征用，應(yīng)調(diào)整補(bǔ)償辦法，適當(dāng)提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)；對于房地產(chǎn)開發(fā)等非公共目的的征用，要運(yùn)用市場機(jī)制形成征地價格，保護(hù)農(nóng)民的土地收益權(quán)。
3．3完善征地補(bǔ)償辦法，建立被征地農(nóng)民的安置、失業(yè)與基本生活保障的長效機(jī)制
推進(jìn)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程不能以犧牲農(nóng)民利益為代價。為此，要對失地農(nóng)民進(jìn)行公正補(bǔ)償，即安置補(bǔ)助費(fèi)的項目、金額應(yīng)當(dāng)能夠保障失業(yè)農(nóng)民在生產(chǎn)、生活、教育等方面的必要支出，在保障原來水平的基礎(chǔ)上更高于原來水平。
完善征地補(bǔ)償和被征地農(nóng)民基本生活保障辦法。一是提高征地的安置補(bǔ)助費(fèi)，二是改變“以土地?fù)Q保障”的失地農(nóng)民安置方式，失地農(nóng)民的失業(yè)保障基金和再就業(yè)、創(chuàng)業(yè)資金可以是其全部土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)作為。而不必?fù)?dān)心再就業(yè)資金問題。失地農(nóng)民的基本生活保障資金應(yīng)主要來源于政府的土地出讓金和用地單位提供的資金。
創(chuàng)新土地征收安置模式。允許采取“留用地”辦法，將規(guī)劃確定的建設(shè)用地范圍內(nèi)一定面積的建設(shè)用地安排給集體經(jīng)濟(jì)組織，用于發(fā)展和壯大村組經(jīng)濟(jì)。建立各種物業(yè)設(shè)施，并以股份的形式把資產(chǎn)量化給集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民，使被征地較多的村和失地農(nóng)民獲得長期得益的保障機(jī)制。
3。4對政府部門、村集體和承包人在土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)過程中的角色進(jìn)行科學(xué)定位
在土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中，政府部門、村集體之所以侵害承包人的利益，根本的原因就在于三者對于分工沒有進(jìn)行科學(xué)的安排。具體而言，三者的分工應(yīng)是：①對于承包經(jīng)營權(quán)人，除轉(zhuǎn)讓需經(jīng)發(fā)包方同意外，其他方式的流轉(zhuǎn)由其自己決定，并作為簽訂流轉(zhuǎn)合同的主體與對方按照相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行協(xié)商。②對于集體經(jīng)濟(jì)組織，如村民小組，一是要直接對本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)進(jìn)行監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)有違法現(xiàn)象，提出改正建議，若其成員不同意改正，則上報鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府；二是向其成員傳達(dá)有關(guān)流轉(zhuǎn)信息；三是對本集體經(jīng)濟(jì)組織的流轉(zhuǎn)狀況進(jìn)行備案。③對于政府，其職責(zé)如下：一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村集體、縣級以上的政府對其下級政府在土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中的行為進(jìn)行監(jiān)督，認(rèn)真受理農(nóng)民對違反土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)法律、法規(guī)行為的檢舉和控告，及時糾正土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)過程中的違法行為；二是省級政府制定合同范本；三是鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府農(nóng)村經(jīng)營管理機(jī)構(gòu)建立土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)信息庫，及時發(fā)布流轉(zhuǎn)供求信息，為土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)雙方提供交易場所和提供由省農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)監(jiān)督管理部門依法制定的合同示范文本，無償開展流轉(zhuǎn)業(yè)務(wù)指導(dǎo)和咨詢服務(wù)。
3．5建立住宅動遷和宅基地流轉(zhuǎn)的農(nóng)民權(quán)益保障機(jī)制
要從切實保護(hù)耕地和農(nóng)民合法權(quán)益、促進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展、加快社會主義新農(nóng)村建設(shè)和諧穩(wěn)定的層次上，充分認(rèn)識保護(hù)農(nóng)村宅基地權(quán)益的重要性。一是對農(nóng)民宅基地進(jìn)行確權(quán)登記和發(fā)證。建議有關(guān)部門應(yīng)該盡快明確和賦予農(nóng)民宅基地以完整的物權(quán)(《物權(quán)法》規(guī)定農(nóng)村宅基地使用權(quán)定義為“物權(quán)”)，做好現(xiàn)有宅基地普查登記工作。對于手續(xù)齊備、符合法律規(guī)定的則給予登記造冊，發(fā)放統(tǒng)一的、具有法律效力的宅基地證書。二是不能定指標(biāo)，搞行政命令規(guī)定農(nóng)民居住集問題，必須經(jīng)過農(nóng)民同意。三是在農(nóng)民外出務(wù)工期間，應(yīng)保留其原宅基地，不得強(qiáng)行收回或變更宅基地的使用權(quán)。
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