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財政投融資預(yù)算
必要性
財政投融資預(yù)算是政府為實現(xiàn)特定領(lǐng)域內(nèi)的社會經(jīng)濟職能，以信用方式有償營運部分財政資金和其它財政可利用資金并使其有序、高效運行的計劃、組織、協(xié)調(diào)、指揮和控制活動的總和。
在資源配置中，市場不是萬能的，在某些方面需要公共政策加以修正和補充。目前，我國市場體制很不健全，在市場對資源配置發(fā)揮基礎(chǔ)性作用的同時，就更加需要借助政府對資源配置的調(diào)整和補充，以矯正市場失靈之處。為此，需要政府采取財政政策措施，將資源配置到市場缺位的領(lǐng)域中去。一方面，公共預(yù)算活動在實現(xiàn)財政政策目標(biāo)的過程中，體現(xiàn)了政府的資源配置職能;但另一方面，由于公共預(yù)算財力的有限性，需要我們更廣泛地開辟政府財力途徑，通過財政投融資預(yù)算來解決上述領(lǐng)域的投資需要，彌補市場資源配置的不足，改善和優(yōu)化經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，達到資源的合理配置。
長期以來，財政投融資資金的籌集、分配及使用存在嚴(yán)重的不規(guī)范、不合理、效益低下等問題，粗放型的經(jīng)濟增長已成為共識，其具體表現(xiàn)為:一是財政投融資的范圍廣，幾乎無所不包，不僅干擾了正常的市場競爭，使納稅人的納稅行為為樹立競爭者的行為產(chǎn)生所謂的"異化現(xiàn)象"另一方面，最需要政府財政投資的領(lǐng)域卻未能得到政府的有效支持，造成"天女撒花"，沒有重點。二是財政投融資的資金管理分散，財政工具肢體分解。
前幾年從國家投資的口徑看，財政投融資資金占社會固定資產(chǎn)投資的比重很低，但屬于財政性的投資占社會投資規(guī)模的比重卻大得多，大約在20%到30%左右，而在基礎(chǔ)投資中有40%之多，原因是財政投融資預(yù)算內(nèi)投資未能反映政府投資的全貌，相當(dāng)于脫離了財政預(yù)算管理。三是從政策上看，計劃分配投資代替財政分配政府性收入，向非稅化過度，脫離了財政預(yù)算管理體制的要求，難以貫徹財政預(yù)算收支規(guī)模和結(jié)構(gòu)平衡原則，政府事權(quán)超過了財權(quán)，計劃分配與《預(yù)算法》要求不符，計劃和預(yù)算"兩張皮"重復(fù)勞動嚴(yán)重。這些問題說明了財政投融資改革落后于經(jīng)濟體制改革，不利于財政預(yù)算對投資的間接調(diào)控。
我國正處在社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展過程中，現(xiàn)階段發(fā)展財政投融資預(yù)算有其內(nèi)在的必然要求。其一，開展財政投融資預(yù)算可以保證我國社會主義公有制經(jīng)濟的主導(dǎo)地位。
我國的社會主義市場經(jīng)濟是以公有制經(jīng)濟為主體，非公有制經(jīng)濟同時并存的經(jīng)濟體制。在這種體制下，國家各級財政必然要運用市場機制，采取有償分配方式，對現(xiàn)有國有企業(yè)進行結(jié)構(gòu)調(diào)整和優(yōu)化組合;對固有資產(chǎn)進行直接經(jīng)營和間接經(jīng)營;對新辦企業(yè)進行控制和參與等，以充分發(fā)揮財政投融資預(yù)算作用，實現(xiàn)社會資源的最優(yōu)配置，確保國有資產(chǎn)的保值增值和國有經(jīng)濟的主導(dǎo)作用及影響范圍。其二，財政投融資預(yù)算可以籌集大量建設(shè)性資金，彌補財政預(yù)算安排的不足。我國各級財政狀況普通較差，因此財政預(yù)算安排基本上是一個吃飯型的財政格局，財政建設(shè)性職能和公共性職能非常弱化。而借助于財政投融資預(yù)算活動，就可迅速有效地籌集到巨額資金，彌補國家預(yù)算資金的不足，填補建設(shè)性財政職能，對國家財政起一個補充作用。
領(lǐng)域分析
財政投融資預(yù)算資金是政策性資金，在用途上存在著明顯的限定性。首先，作為投融資資金不能用于國家或其他團體、個人的消費性支出，而只能用作投資資金支出:其次，作為有償使用資金不能用于只有社會效益，基本上不存在主體經(jīng)濟效益的部門的設(shè)施建設(shè)，如國防、公檢法、國家行政機關(guān)的設(shè)施建設(shè)等，由于這些部門的投資不能收回，不適應(yīng)于要求收回本金的財政投融資預(yù)算活動的要求，這些部門應(yīng)該主要通過財政撥款投資;再次，作為政府行為不參與市場資本的競爭活動，資金不得用于經(jīng)濟主體投資效益明顯、盈利性強的部門，如一般性加工業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)等。原則上講，財政投融資預(yù)算資金主要用于社會效益大.同時又存在一定經(jīng)濟效益的產(chǎn)業(yè)、部門，具體講，主要是基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施等的建設(shè)投資。雖然在某些特定情況下，為了特定的政策目標(biāo)，或者為了加快某些產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，或者為了避免壟斷，保護消費者權(quán)益，財政投融資預(yù)算對于某些主體效益較明顯，盈利性較強的加工業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)也承擔(dān)→定的投資責(zé)任。但從總體上講，與其他產(chǎn)業(yè)相比較，基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施的確是財政投融資預(yù)算的最佳運作領(lǐng)域。
監(jiān)管機制
(一)塑造財政投融資預(yù)算融通機制，多渠道籌集資金
財政投融資資金要以貫徹國家產(chǎn)業(yè)政策，實施國家經(jīng)濟政策為主要目標(biāo)。這就決定了資金來源有其內(nèi)在的規(guī)定性，不同于其他形式。表現(xiàn)為:一方面財政投融資預(yù)算資金的主要目的用于彌補市場機制對社會資金分配不均及為實現(xiàn)國家總體經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略意圖的不足和缺陷。而這些領(lǐng)域是其他商業(yè)機構(gòu)為了盈利所不愿投入的那些低效益或根本沒有收益的行業(yè);另一方面，財政投融資預(yù)算資金運用一般期限較長，規(guī)模大。這又決定了資金來源必須低成本，多方面，求穩(wěn)定。
借鑒國外經(jīng)驗可以從以下幾個方面籌集。
(1)國有資產(chǎn)收益。從融資學(xué)一般原理講，它是最好的財政投融資的資金來源，因為國有資產(chǎn)收益是具有保值增值的天然屬性的，將這一部分存量和增量進行再循環(huán)，如此投入——產(chǎn)出——再投入——更大的產(chǎn)出，形成國家財政資金的良性循環(huán)，正好實現(xiàn)了財政投融資預(yù)算的初衷。
(2)政策性銀行的資本金。主要由政府預(yù)算投資形成。在政策性銀行的負(fù)債結(jié)構(gòu)中，發(fā)行長期性國債，集中郵政儲蓄和社會保險基金、養(yǎng)老基金、退體和醫(yī)療基金等占有主要份額。此外，直接向其他金融機構(gòu)發(fā)行金融債券也是重要的投資融資來源。
(3)憑股份融資參與項目開發(fā)，也是財政投融資預(yù)算資金的重要方式之一。我們應(yīng)借鑒國際經(jīng)驗，逐步提高股票、債券融資占財政投融資總量的比重。如某些基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)適度地向民間開放;將土地轉(zhuǎn)讓、批租所得轉(zhuǎn)作預(yù)算投資等。
(4)向國外借款。主要向國際金融機構(gòu)和外國政府籌集一些優(yōu)惠款，以降低籌資成本等。
(二)重塑財政政策工具，調(diào)整投融資的機制
(1)保證財政投融資預(yù)算程序的有效性，這是建立社會主義市場經(jīng)濟體制的客觀要求。為此，一是財政投融資預(yù)算都要納入預(yù)算管理。改革開放以來，在分權(quán)讓利的同時，將一些屬于政府集中管理的權(quán)限也分離了，設(shè)立具有財政性的專項建設(shè)資金，實際上屬于分享稅基的財政收入，在很長一段時間內(nèi)脫離了財政預(yù)算管理，很大程度上降低了財政預(yù)算程序的有效性，將這些投資納入預(yù)算管理，實際上也就是按市場經(jīng)濟的要求實現(xiàn)預(yù)算管理的規(guī)范化和有效性。二是政府財政用于非經(jīng)營性項目的投融資，要按政府財政預(yù)算的要求通過預(yù)算直接安排給相應(yīng)的部門和轉(zhuǎn)移支付到相應(yīng)的地區(qū)，以達到預(yù)算法律程序和新財稅體制確立的財政收支平衡，財權(quán)與事權(quán)相適應(yīng)以及中央對地方規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度的要求。三是政府財政投資于基礎(chǔ)設(shè)施和基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)等經(jīng)營性項目建設(shè)的資金，要在產(chǎn)業(yè)政策和地區(qū)經(jīng)濟規(guī)劃的基礎(chǔ)上，根據(jù)一定時期國家財政狀況和財政政策目標(biāo)，通過財政預(yù)算直接向特定的投資主體配置資金，可以實行利息補貼，向項目核拔資本金等。
(2)提高財政預(yù)算調(diào)控財政投融資的調(diào)控水平。九十年代以來，國家通過限制貸款和項目審批來調(diào)控投融資。這種狀況反過來又導(dǎo)致了運用財政政策調(diào)控投融資的低水平，如稅收政策限定于增加財政收入，并未考慮對投融資的經(jīng)濟活動的影響;預(yù)算體制不規(guī)范;資本性支出和經(jīng)常性支出混亂等。所以，財政投融資統(tǒng)一納入預(yù)算管理必然要求提高運用財政政策調(diào)控投融資的水平。因此，一方面要加強運用稅收政策調(diào)控投融資，出臺有關(guān)的財務(wù)政策;另一方面要將投資支出的規(guī)模與結(jié)構(gòu)和財政政策目標(biāo)相結(jié)合，對社會公益部門和基礎(chǔ)部門的投資實行單獨的預(yù)算和財務(wù)管理。
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