城鄉(xiāng)結合部土地市場管理調研報告

時間：2020-08-03 14:47:33 調研報告我要投稿

城鄉(xiāng)結合部土地市場管理調研報告范文

城鄉(xiāng)結合部土地市場管理調研報告范文

　　按照部黨組的統(tǒng)一部署，我們先后對天津、河北、江蘇、浙江、廣東等五省市的城鄉(xiāng)結合部土地市場問題進行了深入調研，同時委托中國土地勘測規(guī)劃院赴江蘇、浙江兩省進行了重點調研。調研工作重點圍繞城鄉(xiāng)結合部土地利用和土地市場現(xiàn)狀、存在問題、原因及對策進行了分析，現(xiàn)將調研情況匯報如下：

　　一、城鄉(xiāng)結合部土地市場現(xiàn)狀與問題

　　城鄉(xiāng)結合部是土地交易最活躍的地區(qū)之一，具有隱形交易、非法交易量大、交易秩序混亂的基本特征。具體表現(xiàn)在：城鄉(xiāng)結合部建設用地快速膨脹、建設用地總量失控，各類用地交錯、市場交易主體復雜，隱形交易突出、交易秩序混亂，土地交易形式多、數(shù)量大，違法用地和違法交易大量存在等幾方面。

　�。ㄒ唬┏青l(xiāng)結合部建設用地快速膨脹、建設用地總量失控

　　（二）各類用地交錯、市場交易主體復雜

　�。ㄈ┩恋亟灰仔问蕉鄻�，隱形交易突出、交易秩序混亂

　�。ㄋ模┻`法用地和違法交易大量存在

　　二、產(chǎn)生問題的原因分析

　　城鄉(xiāng)結合部土地市場混亂的現(xiàn)狀是長期以來城市建設自發(fā)擴展、城鄉(xiāng)結合部土地產(chǎn)權不清、土地利用和管理政策不明、管理不到位造成的。

　�。ㄒ唬┕I(yè)化、城市化帶動了城鄉(xiāng)結合部建設用地快速膨脹，是城鄉(xiāng)結合部土地市場混亂的外部推動力

　　工業(yè)的持續(xù)、穩(wěn)定、快速發(fā)展，需要相應規(guī)模的土地作支撐。城鄉(xiāng)結合部是受城市發(fā)展和農村工業(yè)化、城市化發(fā)展沖擊最大的地區(qū)。隨著城市化和工業(yè)的外移，民營經(jīng)濟和個體工商戶的發(fā)展，對生產(chǎn)經(jīng)營、生活場所提出了新的需求。一方面大量的國有企業(yè)、外資企業(yè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、私營企業(yè)發(fā)展，加大了建設用地的需求，使城鎮(zhèn)向外擴張的速度加快；另一方面也帶動了城市第三產(chǎn)業(yè)的迅速發(fā)展，進一步加劇了建設用地需求。這些快速增長的建設用地需求迅速涌入城鄉(xiāng)結合部，致使城鄉(xiāng)結合部建設用地需求急劇增加，其用地特征呈現(xiàn)出：農業(yè)用地不斷減少和非農建設用地快速增加，土地供應總量失控。其最根本的原因是，對于用地者而言，在城鄉(xiāng)結合部取得土地和房屋的成本遠遠低于城區(qū)，帶動了用地需求；而對于農村集體經(jīng)濟組織和農戶而言，轉讓、出租土地、房屋獲取的經(jīng)濟收益又遠遠高于農業(yè)收入，在比較利益的驅動下，農村集體經(jīng)濟組織和農戶往往樂于把農用土地私自轉為建設用地或建房出售、出租，牟取高額回報。同時，外來人口蜂擁而至，價格低廉的私宅成了他們的安居所在，在一定程度上使農村私宅租賃有愈演愈烈。

　�。ǘ┘w土地產(chǎn)權不明，權益不清、多頭代表，是城鄉(xiāng)結合部土地市場混亂、違法交易和隱形交易的內因

　　當前，集體土地所有權權利設置不完整、權利內容不全以及國家對土地的管理權與土地所有權的界定不清，致使集體所有土地的產(chǎn)權代表不清，集體土地使用權權能與權益不明，從根本上限制了集體對其所擁有的土地所有權行使處分權和收益權。按照新法規(guī)定，農民集體所有的土地實際上存在三類形式：村農民集體所有、村內兩個以上的集體經(jīng)濟組織和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農民集體所有。實際上，農村集體所有土地的產(chǎn)權歸屬并不明確、清晰。由于任何一個農民都不是所有者，而集體經(jīng)濟組織并無專門機構也不具備獨立的主體資格，村農民集體、農民集體經(jīng)濟組織就成為抽象的、空虛的概念。由于具體的土地所有人事實上很難落實，集體土地的`權益如何得到保障？集體土地的收益應如何分配？集體成員行使土地所有、使用、經(jīng)營、收益和處置等權利與責任如何體現(xiàn)？"集體"違法使用本集體所有的土地應該如何處罰？村長、村委能否代表集體土地的權益、產(chǎn)權？"三分之二以上村民會議成員或三分之二以上村民代表"如何保障和體現(xiàn)？村民個體對土地的權益如何確認？正是這些基本的問題沒有得到明確，出現(xiàn)了農村集體土地的"多頭"所有者代表，村書記、村長認為自己是代表，處置村集體土地理所當然，村民個人認為就是自己的土地，其他人管不著，甚至部分土地使用者認為自己用的地就是自己的。這種"多頭"代表，又都不代表的狀況，驅動利益各方私自建設、私自處置、隱形交易、違法交易，牟取私利。

　�。ㄈ┩恋厥找娣峙錂C制不合理，是產(chǎn)生城鄉(xiāng)結合部土地問題的直接動因

　　在市場經(jīng)濟體制下，任何經(jīng)營行為首先考慮到的步是經(jīng)濟利益問題。農民在集體土地上從種水稻到種菜，由種菜到建大量廠房、私宅，集體土地由合法到違法利用等，可以說根源就在于土地收益在其間起了決定性的作用，也就是地租的作用。農用土地收益除上交國家農業(yè)稅外，農民實得收益較低，而非農用途收益遠遠高于農業(yè)用途收益，比較利益促使農民從心理上愿意變農地為非農地。另一方面，隨著工業(yè)化程度越來越高，基礎設施建設需要投入大量資金，僅靠鎮(zhèn)級人民財政收入或有限的國有土地收益返還，完善鎮(zhèn)現(xiàn)狀用地的市政及公共設施，鎮(zhèn)能級政府有相當大的困難。同時，國家建設征用農民集體土地的補償辦法是根據(jù)年產(chǎn)值核算，補償標準低，而不是按價補償，農民不愿意國家征地，因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一方面鼓勵農村集體經(jīng)濟組織大力發(fā)展工業(yè)，招商收資，從而通過增加稅收、勞動力管理費等方式增加財政收入，對農村集體經(jīng)濟組織違法用地、隱形交易采取默認和縱恿，從而加劇了集體隱形市場的大量存在和違法用地的形成。

　�。ㄋ模┱卟幻�，管理薄弱，加劇了城鄉(xiāng)結合部土地市場的混亂和隱形交易

　　國家的有關法律法規(guī)對城市國有土地管理的規(guī)定及具體操作來說，已相對比較詳盡和完善，但對于城鄉(xiāng)結合部用地，尤其是集體建設用地和集體建設用地的流轉缺乏明確的操作指導，管理力度十分薄弱。如《土地管理法》第六十二條規(guī)定："農村村民出賣、出租房屋后，再申請宅基地的，不予批準",但并未對農民房屋出售、出租的范圍和宅基地的土地權利性質作出明確地界定。第六十三條規(guī)定"農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業(yè)建設；但是，符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得建設用地的企業(yè)，因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權依法發(fā)生轉移的除外".但存量集體建設用地能否流轉、如何流轉，破產(chǎn)、兼并除外的該如何處理又缺乏明確規(guī)定。上述這些法律、法規(guī)規(guī)定的欠缺或不明確，為集體土地所有者、使用者、農戶等各方違法用地、隱形交易、違法交易提供了借口；而對于土地行政主管部門而言，由于缺乏明確管理依據(jù)，往往采用全面禁止或放任自流，城鄉(xiāng)結合部恰恰成了管理的禁區(qū)或灰色地帶，進一步加劇了城鄉(xiāng)結合部土地市場的混亂。

　　三、規(guī)范城鄉(xiāng)結合部土地市場的對策與建議

　　隨著新《土地管理法》的頒布實施，耕地保護國策得以法制化，建設占用農用地的成本和難度加大，各地開始注重城鄉(xiāng)結合部土地利用的調整和管理，以此解決城市建設對土地的需求。

　　各地在城鄉(xiāng)結合部土地利用和土地市場管理上進行多方面的探索，并取得了一定的進展：

　　開展城鄉(xiāng)結合部集體建設用地整治和流轉試點。杭州市以"兩進"推進"一化",即"農戶進公寓小區(qū)"（在土地利用規(guī)劃確定的城市建設用地范圍內取消農民個人建房，由政府主導，企業(yè)化運作，統(tǒng)一建住宅小區(qū)，城市用地范圍外則取消單家獨院建房，實行多家集中聯(lián)建），"鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)進工業(yè)園區(qū)","推進城鄉(xiāng)結合部城市化進程".蘇州市出臺了《蘇州市農村集體存量建設用地使用權流轉管理暫行辦法》，對城市規(guī)劃區(qū)、縣城鎮(zhèn)及省以上開發(fā)區(qū)范圍外的集體建設用地使用權，經(jīng)依法批準后，可以依法流轉。湖州市結合鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)轉制，在明晰集體土地所有者的前提下，規(guī)范集體建設用地使用權流轉。唐山市和秦皇島市對"城中村"改造出臺了一系列鼓勵政策，鼓勵集體土地所有者、農戶和開發(fā)商三方面自愿組合，對"城中村"進行改造，按規(guī)劃統(tǒng)一建設住宅小區(qū)。

　　強化城鄉(xiāng)結合部建設用地總量控制和市場公開。杭州市對城鄉(xiāng)結合部的國有劃撥地入市實施了"政府土地收購儲備制度",并探討將政府收購儲備范圍擴展到城市內現(xiàn)有集體建設用地。廣東、江蘇等地設立了有形土地市場，要求包括城鄉(xiāng)結合部在內的土地使用權交易進場公開掛牌交易，規(guī)范市場。

　　探討城鄉(xiāng)結合部集體建設用地向國有建設用地轉化。浙江省對部分城市城鄉(xiāng)結合部鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)使用的集體建設用地，在土地補償?shù)轿�、使用者主動申請、所有者同意（村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表同意），報經(jīng)省國土資源廳批準后，不再辦理征用手續(xù)，直接轉為國有土地使用權。蘇州市、杭州市等地探討了調整現(xiàn)行征地補償辦法，采用按價征購的辦法轉為國有。

　　上述這些探索和實踐，為進一步規(guī)范城鄉(xiāng)結合部土地市場起到了很好的示范作用。

　　通過調研，我們認為，規(guī)范城鄉(xiāng)結合部土地市場的根本出路是：在嚴格實行用途管制，控制新增建設用地擴張的前提下，進一步明晰城鄉(xiāng)結合部現(xiàn)有建設用地的產(chǎn)權主體和土地權益（所有者、使用者之間的利益關系），區(qū)分土地利用總體規(guī)劃確定的城市建設用地規(guī)模范圍內、外，制訂相應的政策，明確管理者、所有者和用地者之間的利益關系，調動各方積極性，采用市場化運作方式，大力開展市地整理和市地置換，通過規(guī)范的土地市場實現(xiàn)城鄉(xiāng)結合部現(xiàn)有建設用地的易主（改變所有者、使用者）、易位（改變位置、置換）、易用（改變用途），解決城市建設用地需求。

　�。ㄒ唬┩晟瞥鞘薪ㄔO用地總量控制制度。要嚴格執(zhí)行土地利用總體規(guī)劃，科學圈定城市建設用地規(guī)模，城市規(guī)劃必須與土地利用總體規(guī)劃相銜接，嚴格控制城市發(fā)展跨過或繞過城鄉(xiāng)結合部向外盲目擴張。運用年度土地利用計劃和用途管制等手段，嚴格限制新增建設用地供應總量，并采用經(jīng)濟手段和政策調控措施，提高新增建設用地取得成本，鼓勵用地者利用城鄉(xiāng)結合部現(xiàn)有建設用地。

　�。ǘ┘訌娡恋氐怯浌ぷ鳎魑青l(xiāng)結合部土地產(chǎn)權。

　　加強城鄉(xiāng)結合部土地產(chǎn)權制度建設，明確農村集體土地所有權代表和相應的權益，加快土地登記進度，通過確權和土地登記，分清國有土地和集體土地、建設用地和農用土地界限，集體建設用地要明確土地所有者主體及相應的土地使用者，同時結合土地證書年檢，保持城鄉(xiāng)結合部土地登記資料的現(xiàn)勢性。

　�。ㄈ┲贫葎�(chuàng)新，鼓勵流轉，規(guī)范管理。區(qū)分土地利用總體規(guī)劃確定的城市建設用地規(guī)模范圍內外，分別制訂政策，規(guī)范城鄉(xiāng)結合部建設用地管理。

　　城鄉(xiāng)結合部是城市和相鄰農區(qū)的結合部，橫跨土地利用總體規(guī)劃確定的城市建設用地規(guī)模范圍內外，即城鄉(xiāng)結合部按照土地利用總體規(guī)劃可以分為"圈內""圈外"兩部分。這兩部分的土地利用方向是不一樣的，"圈內"土地主要是作為城市建設用地；"圈外"土地主要是作為農用土地及少部分集體建設用地。因此，必須區(qū)分"圈內""圈外",制訂不同的利用政策和管理對策：

　　1、對于城鄉(xiāng)結合部屬于"圈內"的部分，其土地利用和管理政策必須有利于向城市建設用地轉化，即必須納入城市用地統(tǒng)一管理、統(tǒng)一轉用、統(tǒng)一開發(fā)、統(tǒng)一供應。

　　第一，對于已列入城市建設用地規(guī)模范圍內的地區(qū)，取消農戶個人建農民住宅和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)建設新占農用地，新增建設用地實行統(tǒng)一轉用、統(tǒng)一開發(fā)、統(tǒng)一供應，推行農戶進住宅小區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)進工業(yè)園區(qū)。即："圈內" 農戶申請新建住宅的，一律不再批準農戶建住宅，一律進居住小區(qū)，符合宅基地申請條件的農戶，其宅基地指標可折為相應的價款抵扣所購買的商品房價；"圈內"鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)建設需要增加建設用地的，一律進工業(yè)園區(qū)使用國有土地，并在土地出讓金等方面給予優(yōu)惠。

　　第二，對于已列入城市建設用地規(guī)模范圍內的存量集體建設用地（農民住宅和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地），則應制訂相應政策和措施，結合市地整理、政府收購儲備等工作，采用"轉權讓利"的辦法，鼓勵其轉為國有土地進入市場依法流轉。其中，存量農民住宅用地可結合市地整理，由開發(fā)商、所有者、使用者三方面自由組合進行城中村改造，建商住小區(qū)，政府在出讓金收取上給予一定的優(yōu)惠；也可以由政府主導，企業(yè)化運作招標建設，對城中村進行改造建現(xiàn)代化小區(qū)，建設中各項規(guī)費按農村宅基地標準執(zhí)行，農戶原宅基地和農房折換為相應的價款，以調產(chǎn)權或貨幣安置的辦法進行補償，土地相應轉為國有土地，農戶以調產(chǎn)權方式取得或以成本價方式購買的小區(qū)房屋產(chǎn)權歸農戶所有，允許出租，也可比照經(jīng)濟適用住房上市交易。對于"圈內" 已有鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，鼓勵其向工業(yè)小區(qū)轉移，符合規(guī)劃的，土地補償?shù)轿弧⑹褂谜咦栽�、所有者同意的，報�?jīng)政府批準，也可轉為（或征為）國有土地使用權后依法流轉。

　　2、對于未列入土地利用總體規(guī)劃確定的城市建設用地規(guī)模范圍內的城鄉(xiāng)結合部土地，即"圈外"土地，在土地利用上，要保證以農用地和少量集體建設用地為主導，即嚴格控制新增建設用地，盤活存量建設用地。

　　第一，嚴格控制增量建設用地。停止圈外城鄉(xiāng)結合部農戶單家獨院式分散建房，實行多戶連片的集中式建房；鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)建設需要新用地的，一律進工業(yè)園區(qū)建設或利用現(xiàn)有存量建設用地。

　　第二，圈外符合規(guī)劃且經(jīng)依法批準取得的集體建設用地，在嚴格管理的條件下，應允許農村集體建設用地在不改變權利性質的情況下流轉，即"保權讓利促流轉".具體而言，現(xiàn)有農民集體建設用地可以通過土地置換或建新拆舊等方式，遷村并點，向城鎮(zhèn)和中心村或工業(yè)園區(qū)集中，建新拆舊中需要短期增加農用地轉用指標的，經(jīng)批準可以給予一定的周轉指標，封閉運行，到期歸還；農戶向城鎮(zhèn)和中心村集中過程中，原住宅符合規(guī)劃的，允許其轉讓給本集體經(jīng)濟組織內符合宅基地申請條件的其他農戶。對于符合規(guī)劃且經(jīng)依法批準取得的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地等其他集體建設用地，在明確所有者主體的前提下，所有者可將一定年期的集體建設用地使用權以讓渡、租賃或以作價出資（入股）方式提供給使用者使用（類似國有土地出讓、租賃、作價出資或入股），在使用年期內，使用者在不改變用途的前提下，可以依法轉讓、出租、抵押；土地收益主要歸土地所有者。集體建設用地不適用于舉辦娛樂或高檔房地產(chǎn)開發(fā)項目；流轉的最高年限不得突破國有土地的最高年限。

　�。ㄋ模┩晟葡嚓P配套措施，規(guī)范城鄉(xiāng)結合部土地市場。城鄉(xiāng)結合部非法土地交易和隱形土地交易大量存在，因此必須采取措施，提高土地市場的公開性。當前主要應抓好以下幾項配套制度：

　　1、積極設立公開的土地市場，為城鄉(xiāng)結合部的土地交易提供公開掛牌交易的場所，以提高交易機會，降低交易成本，規(guī)范交易行為；

　　2、建立和完善政府土地收購儲備制度，將政府土地收購儲備的范圍擴大到城鄉(xiāng)結合部的國有和集體建設用地；

　　3、建立土地登記可查詢制度和信息公布制度，為使用者、投資者提供現(xiàn)勢土地登記信息和土地市場信息資料；

　　4、完善土地證書查驗制度，土地證書查驗的重點地區(qū)是城鄉(xiāng)結合部，重點查驗各類非法交易、隱形交易和擅自改變用途的情況，發(fā)現(xiàn)問題，及時糾正處理。

　�。ㄎ澹┊斍凹毙枰龅膸醉椆ぷ�

　　1、盡快研究明確集體土地權益，并結合土地變更登記和土地證書查驗，摸清城鄉(xiāng)結合部土地利用現(xiàn)狀，對非法用地隱形交易和擅自改變用途的行為進行清理，明確城鄉(xiāng)結合部的土地所有權和使用權。

　　2、總結各地集體建設用地流轉的試點經(jīng)驗，抓緊出臺《農村集體建設用地使用權流轉辦法》，規(guī)范集體建設用地流轉行為。

　　3、抓緊研究出臺市地整理、置換的政策，鼓勵城鄉(xiāng)結合部按規(guī)劃調整用地結構和集約用地。

　　4、對城鄉(xiāng)結合部農民建房問題進行專題研究，出臺相應的規(guī)范和整治政策。

【城鄉(xiāng)結合部土地市場管理調研報告范文】相關文章：

土地征收調研報告12-21