“政策是現(xiàn)代社會(huì)治理的基本工具”，［1］當(dāng)前我國(guó)社會(huì)是一個(gè)深受公共政策影響的社會(huì)。而任何公共政策的產(chǎn)生，不能不說(shuō)都是由社會(huì)問(wèn)題所引發(fā)的。當(dāng)社會(huì)問(wèn)題出現(xiàn)時(shí)，公眾總是寄希望引起政府的足夠重視并促使其采取相應(yīng)的措施，而政府往往通過(guò)政策輸出的形式實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)問(wèn)題的消解。因此，公共政策被認(rèn)為是政府解決社會(huì)問(wèn)題的基本路徑，是政府實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)有效治理的重要工具。

　　公共政策研究者在論及公共政策時(shí)，基本都強(qiáng)調(diào)其對(duì)社會(huì)問(wèn)題消解的功能和價(jià)值。然而，在實(shí)踐過(guò)程中，隨著一些公共政策的持續(xù)執(zhí)行，我們卻忽視了一個(gè)事實(shí)：公共政策也是社會(huì)問(wèn)題產(chǎn)生的顯著原因。公共政策在消解社會(huì)問(wèn)題的同時(shí)，又制造次生社會(huì)問(wèn)題的例子在我國(guó)普遍存在。例如，我國(guó)在20世紀(jì)80年代為了防止草場(chǎng)退化和沙化所制定的“草場(chǎng)承包”政策，在執(zhí)行后卻出現(xiàn)草場(chǎng)資源碎片化的現(xiàn)象，難以實(shí)現(xiàn)對(duì)草場(chǎng)的統(tǒng)一管理，導(dǎo)致草場(chǎng)的進(jìn)一步退化和沙化；隨著我國(guó)計(jì)劃生育和獨(dú)生子女政策的執(zhí)行，我國(guó)“失獨(dú)家庭”和普遍“421家庭結(jié)構(gòu)”的出現(xiàn)使得家庭的養(yǎng)老問(wèn)題逐漸凸顯；我國(guó)城鄉(xiāng)二元戶籍政策的形成和實(shí)施，流動(dòng)人口管理問(wèn)題和“三留人員”問(wèn)題逐漸成為人們廣泛關(guān)注的社會(huì)問(wèn)題。除此之外，我國(guó)一些旨在消解社會(huì)問(wèn)題的公共政策也都出現(xiàn)了引起新的社會(huì)問(wèn)題的現(xiàn)象，如收入分配政策與貧富差距問(wèn)題、城市化與“城市病”問(wèn)題、產(chǎn)業(yè)政策與環(huán)境問(wèn)題、土地政策與失地農(nóng)民問(wèn)題等等。

　　可見(jiàn)，公共問(wèn)題的產(chǎn)生與公共政策生成之間有著直接的關(guān)系。因此，從公共政策視角看待社會(huì)問(wèn)題的成因，這不僅能夠拓展我們?cè)�有�?duì)社會(huì)問(wèn)題“何以形成”的知識(shí)圖譜，也能夠使我們更謹(jǐn)慎于公共政策可能蘊(yùn)含的風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)前我國(guó)公共政策理論研究中對(duì)此還未充分重視。本文所要探討的，就是基于當(dāng)前我國(guó)公共政策的實(shí)踐活動(dòng)，審視和反思社會(huì)問(wèn)題的政策成因，剖析解決社會(huì)問(wèn)題的公共政策緣何又會(huì)引致新的社會(huì)問(wèn)題的出現(xiàn)，而對(duì)此必須要從社會(huì)問(wèn)題是如何被納入我國(guó)政府的公共政策議程以及如何轉(zhuǎn)化為公共政策內(nèi)容以及如何被執(zhí)行的政策過(guò)程中去分析。只有這樣，才能夠更好地把握社會(huì)問(wèn)題是如何在公共政策輸出中被不斷建構(gòu)起來(lái)的或者是隱性蘊(yùn)含在公共政策之中。

　　一、當(dāng)前我國(guó)社會(huì)問(wèn)題解決的政策路徑。

　　隨著我國(guó)社會(huì)的改革變遷，尤其是進(jìn)入轉(zhuǎn)型時(shí)期以來(lái)，社會(huì)發(fā)展逐漸觸及深層的體制和制度弊端，社會(huì)矛盾不斷摩擦升級(jí)，同時(shí)科技進(jìn)步給社會(huì)公眾生活帶來(lái)的未來(lái)不可預(yù)知性也不斷增強(qiáng)，這使得政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)等各個(gè)領(lǐng)域存在的風(fēng)險(xiǎn)和威脅呈現(xiàn)遞增趨勢(shì)，宣告著我國(guó)風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的來(lái)臨。在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中，社會(huì)問(wèn)題突破了傳統(tǒng)邊界，變得更加紛繁復(fù)雜。傳統(tǒng)意義上我國(guó)社會(huì)問(wèn)題所產(chǎn)生的危害性后果，社會(huì)公眾通過(guò)感官是能夠自我體察和認(rèn)知的，其危害性程度能夠被每個(gè)遭受其后果的社會(huì)個(gè)體所定義，也容易被處于危害境遇之外的人所理解并引起共識(shí)，如失業(yè)問(wèn)題、住房問(wèn)題、犯罪問(wèn)題等；而我國(guó)非傳統(tǒng)意義上社會(huì)問(wèn)題的出現(xiàn)，社會(huì)公眾對(duì)其危害性的知覺(jué)就很成問(wèn)題，“完全超出了人類的直接感知能力”，［2］需要依賴于相應(yīng)的專業(yè)知識(shí)才能夠發(fā)現(xiàn)其存在并判斷其危害。

　　但即便如此，受制于專業(yè)知識(shí)積累的限制，有些非傳統(tǒng)社會(huì)問(wèn)題所產(chǎn)生的危害也可能不會(huì)及時(shí)和完全地被意識(shí)到，即出現(xiàn)了社會(huì)學(xué)家貝克所說(shuō)的“不知道的未知”，［3］如轉(zhuǎn)基因問(wèn)題、放射性問(wèn)題和霧霾問(wèn)題等。當(dāng)前，我國(guó)社會(huì)問(wèn)題就是傳統(tǒng)社會(huì)問(wèn)題與非傳統(tǒng)社會(huì)問(wèn)題的重疊交織，加劇了社會(huì)的可治理難度�？傮w來(lái)看，社會(huì)問(wèn)題是“公眾的問(wèn)題，即不是個(gè)人的困擾，而是社會(huì)中許多人遇到的公共麻煩”，［4］這意味著社會(huì)問(wèn)題的存在導(dǎo)致社會(huì)相當(dāng)一部分人的利益受到挑戰(zhàn)�；�于此，解決社會(huì)問(wèn)題就成為了社會(huì)公眾普遍認(rèn)可的必然選擇。但是由于社會(huì)問(wèn)題所產(chǎn)生的危害是群體性的，置身危害之外的社會(huì)公眾或是漠不關(guān)心或是有限參與，而身處危害之中的社會(huì)公眾則是力量松散且能力不夠，這都決定社會(huì)難以聚合足夠的能量實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)問(wèn)題的有效解決。

　　在代議制的治理語(yǔ)境下，社會(huì)公眾多仰仗政府機(jī)構(gòu)這種“集體保護(hù)網(wǎng)”來(lái)應(yīng)對(duì)各種社會(huì)問(wèn)題。經(jīng)過(guò)社會(huì)公眾的不滿、社會(huì)利益集團(tuán)的呼吁、大眾傳播媒介的宣傳以及社會(huì)有識(shí)之士的積極推動(dòng)，社會(huì)問(wèn)題的關(guān)注度不斷提升并演變?yōu)樯鐣?huì)熱點(diǎn)問(wèn)題，促使政府加以解決。而政府中的精英們最為習(xí)慣使用的并最有效率的方式就是將社會(huì)問(wèn)題納入政策路徑的解決過(guò)程中來(lái)。

　　二、政策過(guò)程視角下社會(huì)問(wèn)題的政策成因。

　　政策過(guò)程要經(jīng)歷政策議程設(shè)立、政策方案設(shè)計(jì)、政策方案抉擇、政策方案輸出、政策方案的執(zhí)行、政策方案的調(diào)整與終結(jié)等階段。政策過(guò)程的每一個(gè)階段都可能成為制造新的社會(huì)問(wèn)題的環(huán)節(jié)。一直以來(lái)，我國(guó)的政策過(guò)程明顯呈現(xiàn)出“黨政主導(dǎo)”的傾向和態(tài)勢(shì)，這是黨政的地位和作用在我國(guó)謀求發(fā)展和穩(wěn)定過(guò)程中不斷確立和強(qiáng)化的結(jié)果。建國(guó)后，面對(duì)地理差異大、民族構(gòu)成多樣、發(fā)展程度低且地區(qū)差異高、社會(huì)秩序不穩(wěn)等經(jīng)濟(jì)社會(huì)變革的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，以黨政為核心的治理結(jié)構(gòu)成為了推動(dòng)我國(guó)改革變遷的最強(qiáng)動(dòng)力，也是改革變遷得以穩(wěn)定開(kāi)展的最重要保障。

　　由于以黨政為核心的治理結(jié)構(gòu)在我國(guó)所取得的驚人發(fā)展成果，這使得我國(guó)的改革變遷逐漸慣性地依賴于黨政力量。而作為推進(jìn)改革變遷重要工具的公共政策，不可避免地就形成了“黨政主導(dǎo)”政策過(guò)程的局面。因?yàn)檫@樣，在我國(guó)的政策系統(tǒng)中，對(duì)于一個(gè)社會(huì)問(wèn)題的認(rèn)知和解決，往往體現(xiàn)出這樣的特點(diǎn)：不僅是從純粹的知識(shí)和技術(shù)層面進(jìn)行的，強(qiáng)調(diào)對(duì)社會(huì)問(wèn)題的知識(shí)和技術(shù)干預(yù)，而是還要兼顧政治因素的考量；不僅受制于社會(huì)各方力量博弈結(jié)果的影響，而且更多地還體現(xiàn)著黨和國(guó)家的意志；不僅融入著公共倫理關(guān)懷，而且更受到“以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為中心”治理思維的影響。政策議程的設(shè)立是公共政策過(guò)程的第一個(gè)階段，即對(duì)社會(huì)問(wèn)題的界定并將其納入政策議程的階段，是社會(huì)問(wèn)題轉(zhuǎn)化為政策問(wèn)題的過(guò)程。反言之，“政策問(wèn)題建構(gòu)就是對(duì)社會(huì)問(wèn)題進(jìn)行認(rèn)識(shí)和管理的過(guò)程�！保�5］

　　由于社會(huì)問(wèn)題的紛繁復(fù)雜，因而必須要對(duì)進(jìn)入政策系統(tǒng)的社會(huì)問(wèn)題準(zhǔn)確地進(jìn)行界定，避免在相應(yīng)的公共政策形成之前就犯下“問(wèn)題建構(gòu)錯(cuò)誤”。若社會(huì)問(wèn)題在界定過(guò)程中就存在偏差和錯(cuò)誤，那么所形成的公共政策就很可能隱藏著政策風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)而衍生出新的社會(huì)問(wèn)題。而要準(zhǔn)確界定社會(huì)問(wèn)題，首先必須基于客觀事實(shí)對(duì)其進(jìn)行審視，包括對(duì)問(wèn)題的成因進(jìn)行歸總、對(duì)問(wèn)題的惡性程度進(jìn)行判定、對(duì)問(wèn)題的消極后果進(jìn)行確認(rèn)以及對(duì)問(wèn)題解決的前景進(jìn)行預(yù)期等�？梢哉f(shuō)，脫離以客觀事實(shí)作為社會(huì)問(wèn)題界定的基礎(chǔ)，那么問(wèn)題就可能被改變，或被夸大或被縮小，甚至是被隱匿起來(lái)，尤其對(duì)于非傳統(tǒng)意義上的社會(huì)問(wèn)題更是如此。實(shí)際上，政府往往具備更多地知識(shí)和技術(shù)優(yōu)勢(shì)能夠準(zhǔn)確把握社會(huì)問(wèn)題的全貌，而普通的社會(huì)公眾則缺少基本知識(shí)和技術(shù)途徑的支撐，而在尋求知識(shí)和技術(shù)幫助時(shí)又因?yàn)槌杀靖甙憾�被迫放棄，這往往導(dǎo)致有關(guān)社會(huì)問(wèn)題的客觀事實(shí)被政府所左右。

　　建國(guó)后，我國(guó)一直片面把“以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為中心”和“穩(wěn)定壓倒一切”作為指導(dǎo)一切改革發(fā)展的重要參照標(biāo)準(zhǔn)，并成為了決定各級(jí)政府官員政績(jī)的關(guān)鍵指標(biāo)，進(jìn)而不斷內(nèi)化成為各級(jí)政府在制定公共政策時(shí)所追求的“元目標(biāo)”。因此，在政策過(guò)程中，當(dāng)所認(rèn)為的社會(huì)問(wèn)題的解決與所追求的“元目標(biāo)”相互沖突時(shí)，各級(jí)政府官員在界定社會(huì)問(wèn)題時(shí)就會(huì)故意忽視或隱瞞社會(huì)問(wèn)題的惡性程度，或者回避有關(guān)社會(huì)問(wèn)題的關(guān)鍵信息，其意圖就在于即使存在社會(huì)問(wèn)題也不會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展構(gòu)成阻礙，同時(shí)也不會(huì)因?yàn)橐�發(fā)社會(huì)的高度不安而導(dǎo)致社會(huì)的不穩(wěn)定。雖然具有知識(shí)和技術(shù)力量的政府體制外的專家學(xué)者以及具有問(wèn)題意識(shí)及信息傳播聚集能量的新聞媒體同樣是問(wèn)題界定的參與者，能夠補(bǔ)充和修正政府對(duì)社會(huì)問(wèn)題的客觀事實(shí)的界定結(jié)果，但是在“黨政主導(dǎo)”的政策過(guò)程中的政績(jī)觀扭曲的黨政領(lǐng)導(dǎo)在問(wèn)題界定上卻發(fā)揮著決定性作用，掌握著社會(huì)問(wèn)題建構(gòu)的話語(yǔ)權(quán)，這使其難有發(fā)揮作為和影響力的空間�；�于此，對(duì)社會(huì)問(wèn)題本身的“建構(gòu)錯(cuò)誤”基礎(chǔ)上所形成的公共政策效果往往是差強(qiáng)人意的。一直以來(lái)，我國(guó)各級(jí)政府關(guān)于環(huán)境問(wèn)題的界定以及所形成的相關(guān)環(huán)境政策，若放置在上述的反思之中，可以發(fā)現(xiàn)就是基于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的考慮而對(duì)環(huán)境問(wèn)題不夠重視的結(jié)果，忽視了環(huán)境問(wèn)題的嚴(yán)重性，導(dǎo)致所形成的公共政策的治理效果也難以發(fā)揮真實(shí)作用。另外，要準(zhǔn)確的界定社會(huì)問(wèn)題，還必須要基于社會(huì)價(jià)值的角度對(duì)其進(jìn)行詮釋。“事實(shí)追問(wèn)”決定社會(huì)問(wèn)題的客觀狀況，而“價(jià)值追問(wèn)”則決定看待和解決社會(huì)問(wèn)題應(yīng)該擁有的立場(chǎng)。

　　從應(yīng)然層面來(lái)說(shuō)，在社會(huì)問(wèn)題的界定中，必須要從社會(huì)價(jià)值角度對(duì)其進(jìn)行審視，這直接決定著政府是否站在社會(huì)公眾的立場(chǎng)來(lái)建構(gòu)“他們的”問(wèn)題，是否重視社會(huì)問(wèn)題所造成的社會(huì)危害并關(guān)注社會(huì)問(wèn)題解決的社會(huì)意義，使得社會(huì)問(wèn)題的界定最終能夠禁得住“是否有利于公共利益”的價(jià)值追問(wèn)。而在社會(huì)問(wèn)題界定中社會(huì)價(jià)值的生成，不僅需要政府本身的價(jià)值自覺(jué)，更需要社會(huì)公眾能夠在問(wèn)題界定中具備表達(dá)其價(jià)值立場(chǎng)并且不被忽視的充分能量。然而，由于我國(guó)一直缺乏成熟的公民社會(huì)，在“黨政主導(dǎo)”的政策過(guò)程中社會(huì)公眾對(duì)于社會(huì)問(wèn)題的界定往往處于被“邊緣化”狀態(tài)，政府在問(wèn)題界定中過(guò)大的權(quán)能導(dǎo)致其更多偏重從政治價(jià)值、經(jīng)濟(jì)價(jià)值和管理價(jià)值的角度來(lái)決定對(duì)待社會(huì)問(wèn)題的立場(chǎng)，而社會(huì)價(jià)值在各種價(jià)值取舍中常常被忽視掉了。

可以說(shuō)，對(duì)于社會(huì)價(jià)值的忽視也是導(dǎo)致公共政策引致新的社會(huì)問(wèn)題出現(xiàn)的成因。例如，基于我國(guó)城市外來(lái)人口問(wèn)題所形成的外來(lái)人口管理政策，由于作為弱勢(shì)群體的外來(lái)人口在問(wèn)題界定中的“缺位”，政府更多地是基于秩序生成的管理價(jià)值的角度對(duì)城市外來(lái)人口問(wèn)題進(jìn)行認(rèn)知，將其更多地與影響社會(huì)治安聯(lián)系起來(lái)，卻忽視了外來(lái)人口的基本權(quán)利保障問(wèn)題，造成所形成的公共政策的初衷和目標(biāo)多是針對(duì)對(duì)外來(lái)人口的管制。隨著政策的不斷執(zhí)行，外來(lái)人口的子女教育、社會(huì)保障和平等就業(yè)等逐漸成為了不斷被討論和關(guān)注的社會(huì)問(wèn)題。政策方案的設(shè)計(jì)、抉擇與輸出是政策過(guò)程的第二個(gè)階段，包括對(duì)解決社會(huì)問(wèn)題各種備選方案的提出、從備選方案中抉擇唯一的解決方案、政策方案正式向社會(huì)公布等政策環(huán)節(jié)，可以將其統(tǒng)稱為公共政策的制定階段。政策是解決問(wèn)題的方案，制定公共政策的過(guò)程就是決定運(yùn)用各種政策資源形成對(duì)社會(huì)問(wèn)題的具體解決方案的過(guò)程。要探討公共政策的制定中為何會(huì)產(chǎn)生新的社會(huì)問(wèn)題，就需要從過(guò)程維度的決策程序和結(jié)果維度的具體政策內(nèi)容中進(jìn)行分析。

　　決策程序的合理性是保證政策質(zhì)量的前提。猶如社會(huì)問(wèn)題界定階段一樣，我國(guó)在公共政策制定階段同樣呈現(xiàn)出“黨政主導(dǎo)”的局面，由政府自上而下產(chǎn)生相應(yīng)的公共政策，對(duì)于政策本身的合法性、合理性、可行性和可控性的認(rèn)定往往是由政府單獨(dú)做出的。由于缺乏多元化的政策風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估主體，當(dāng)政策存在嚴(yán)重的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，難以通過(guò)“社會(huì)倒逼”的方式在制定公共政策的過(guò)程中對(duì)其進(jìn)行糾正。目前，雖然在制定公共政策過(guò)程中采取了聽(tīng)證制度，但是有些地方政府在具體操作中卻存在著“對(duì)聽(tīng)證會(huì)的動(dòng)員宣傳不夠、聽(tīng)證事項(xiàng)及相關(guān)信息透明度不夠、有可能被利益集團(tuán)的成員不恰當(dāng)利用、聽(tīng)證的臨時(shí)性和隨意性大且對(duì)聽(tīng)證意見(jiàn)缺乏成熟的回應(yīng)制度等問(wèn)題，聽(tīng)證會(huì)易于走過(guò)場(chǎng)，流于形式�！保�6］

　　因此，在公共政策制定階段，由于決策程序的諸多不合理，常常導(dǎo)致有些政策風(fēng)險(xiǎn)在制定過(guò)程中沒(méi)有被發(fā)現(xiàn)或被重視，甚至是在明知有風(fēng)險(xiǎn)的前提下政府仍將其付諸實(shí)施，而這樣的政策一旦被實(shí)施，政策風(fēng)險(xiǎn)的存在就成為了制造或者擴(kuò)大一些社會(huì)問(wèn)題的重要原因。另外，政策內(nèi)容的合理性是保障政策質(zhì)量的關(guān)鍵。面對(duì)一個(gè)具體的社會(huì)問(wèn)題，政府在制定公共政策時(shí)，往往會(huì)形成不同的備選方案，這些備選方案是面向該社會(huì)問(wèn)題的不同的解決思路和策略，其內(nèi)容呈現(xiàn)出針對(duì)該問(wèn)題解決的不同的價(jià)值取向、資源投入、預(yù)期收益以及政策彈性等。對(duì)于備選方案的抉擇過(guò)程，就是對(duì)每個(gè)備選方案的利弊進(jìn)行權(quán)衡后進(jìn)行選擇的過(guò)程，但可能由于政府官員的價(jià)值取向偏差、信息局限以及自身能力素質(zhì)等原因?qū)е滤�抉擇的方案并非是解決社會(huì)問(wèn)題的最理想方案，甚至是與社會(huì)公眾的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益相背離的，這樣的政策出臺(tái)就難以達(dá)到預(yù)期的效果，同時(shí)也會(huì)引發(fā)新的社會(huì)問(wèn)題。政策方案的執(zhí)行、政策方案的調(diào)整與終結(jié)是政策過(guò)程的最后階段，是與公共政策制定階段相對(duì)獨(dú)立但又相互銜接和依賴的階段，是將所制定的政策方案付諸實(shí)施，實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)問(wèn)題解決的過(guò)程。

　　隨著政策的不斷執(zhí)行，政策方案效果不斷得以呈現(xiàn)和釋放，而經(jīng)過(guò)實(shí)踐證明一些政策方案雖然通過(guò)執(zhí)行過(guò)程逐漸實(shí)現(xiàn)了對(duì)目標(biāo)社會(huì)問(wèn)題的解決，但是由于在政策制定階段的認(rèn)知局限而出現(xiàn)未能充分預(yù)測(cè)和考慮到的因素和情形，或者由于在政策制定階段的價(jià)值偏差所忽視或放任的一些潛在的隱患和后果，在執(zhí)行過(guò)程中又不斷衍生出諸多新的社會(huì)問(wèn)題；而一些政策方案則由于在執(zhí)行過(guò)程中的偏離或扭曲而致使新的社會(huì)問(wèn)題的出現(xiàn)。從應(yīng)然層面上來(lái)看，當(dāng)政策在執(zhí)行過(guò)程中同時(shí)伴生新的社會(huì)問(wèn)題時(shí)，基于政策現(xiàn)有的“收益—風(fēng)險(xiǎn)”的綜合評(píng)估，必須對(duì)政策的可行性進(jìn)行重新審視。如果政策所引致的社會(huì)問(wèn)題形成的“風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)高且可控性弱，同時(shí)社會(huì)公眾對(duì)后果容忍度逐漸變?nèi)鯐r(shí)”，［7］這樣的政策就必須及時(shí)進(jìn)行調(diào)整甚至終結(jié)。然而，我國(guó)的實(shí)際情況卻是：諸多被執(zhí)行的公共政策，雖然早已經(jīng)被人們發(fā)現(xiàn)與一些社會(huì)問(wèn)題形成之間的內(nèi)在關(guān)聯(lián)性，且未來(lái)繼續(xù)執(zhí)行所形成的問(wèn)題風(fēng)險(xiǎn)將更大，但是必要的政策調(diào)整或者終結(jié)在很長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)始終沒(méi)有實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，政策依然在持續(xù)執(zhí)行。

　　為什么會(huì)如此？合理的解釋是，在“黨政主導(dǎo)”的政策過(guò)程中的政策調(diào)整或終結(jié)的權(quán)力普遍掌控在黨政主體手中，黨政主體對(duì)政策效果的評(píng)判以及所秉持的政策價(jià)值立場(chǎng)是判斷或決定政策是否調(diào)整或終結(jié)的依據(jù)。在政策執(zhí)行過(guò)程中，當(dāng)黨政主體認(rèn)定政策存在的合理性時(shí)，往往會(huì)利用科學(xué)和技術(shù)專家關(guān)于一項(xiàng)公共政策的綜合評(píng)定報(bào)告或是統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)為政策繼續(xù)執(zhí)行的必要性提供支撐，向公眾傳遞和展示政策所造成的社會(huì)問(wèn)題并沒(méi)有他們想象中嚴(yán)重。在價(jià)值中立的外衣之下，在科學(xué)和技術(shù)的神圣武裝之下，科學(xué)和技術(shù)專家關(guān)于政策風(fēng)險(xiǎn)的“結(jié)論”往往使人不能質(zhì)疑，甚至是利益受損的政策對(duì)象在“結(jié)論”面前也開(kāi)始懷疑自己價(jià)值要求的正當(dāng)性，這就使得政策得以繼續(xù)執(zhí)行。然而，當(dāng)“價(jià)值中立”的科學(xué)和技術(shù)面對(duì)“不能摒棄掉價(jià)值判斷”的公共政策時(shí)，讓科學(xué)和技術(shù)理性完全排擠掉價(jià)值判斷，讓科學(xué)和技術(shù)專家的話語(yǔ)權(quán)掩蓋和取代政策對(duì)象的話語(yǔ)權(quán)，對(duì)政策看似客觀性的評(píng)價(jià)實(shí)質(zhì)上就不夠客觀了。更何況是，有時(shí)科學(xué)和技術(shù)專家受制于黨政主體的明示或者暗示，其對(duì)政策的評(píng)判或是統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)也并不能完全呈現(xiàn)出政策的所有“事實(shí)”，而只是服務(wù)于黨政主體政策意志的“道具”而已。在政策執(zhí)行過(guò)程中，缺少話語(yǔ)權(quán)的政策對(duì)象，對(duì)于政策的調(diào)整或是終結(jié)始終是一個(gè)局外身份，社會(huì)問(wèn)題隨著政策的持續(xù)執(zhí)行而不斷惡化。

　　三、當(dāng)前我國(guó)社會(huì)問(wèn)題的政策成因反思。

　　按照代議制治理的框架及其邏輯，公眾在對(duì)社會(huì)問(wèn)題治理不可行的情況下為了維護(hù)和增進(jìn)自身的利益通過(guò)建立政府來(lái)承擔(dān)相應(yīng)的治理任務(wù)，而政府治理目的就在于利用自身的專業(yè)化完成公眾關(guān)于社會(huì)問(wèn)題解決的委托�？梢哉f(shuō)，在現(xiàn)代社會(huì)治理進(jìn)程中，政府一直被認(rèn)為是解決社會(huì)問(wèn)題的最基本選擇。這意味著，政府對(duì)于社會(huì)問(wèn)題的解決有著難以取代的優(yōu)勢(shì)，至少迄今為止是如此。而作為精英的政府人員在解決社會(huì)問(wèn)題時(shí)最為習(xí)慣而且最行之有效的方式就是運(yùn)用政策工具。那么，從我國(guó)的現(xiàn)實(shí)情況來(lái)看，如何理解我國(guó)政府在制定公共政策去解決社會(huì)問(wèn)題的同時(shí)又在制造新的社會(huì)問(wèn)題？

　　當(dāng)然，在政策過(guò)程中，我們不能說(shuō)政府主觀愿望上有不斷制造社會(huì)問(wèn)題的追求，因?yàn)檫@樣無(wú)政府主義就會(huì)成為人們質(zhì)疑和批評(píng)政府的理論武器，政府終將喪失合法性。但是，客觀結(jié)果與主觀愿望相反，這就表明“黨政主導(dǎo)”的政策過(guò)程包含著某些自動(dòng)引發(fā)和制造問(wèn)題的機(jī)制。從代議制治理下公共政策所應(yīng)追求的價(jià)值取向來(lái)看，作為政府治理工具的公共政策必須要能夠代表和增進(jìn)作為權(quán)力所有者的公眾的公共利益。而要保障公共利益的實(shí)現(xiàn)，政府必須在政策過(guò)程中對(duì)政策全流程進(jìn)行基于符合社會(huì)價(jià)值的必要性審查。

　　但是，我國(guó)“黨政主導(dǎo)”的政策過(guò)程所呈現(xiàn)出的黨政主體牢牢把持和控制政策的局面，黨政主體成為了政策過(guò)程建構(gòu)的唯一主體，而作為權(quán)力實(shí)際擁有者的公眾在政策過(guò)程中只是名義上享有政策建構(gòu)權(quán)，但實(shí)際上卻被排斥在政策過(guò)程之外，甚至有時(shí)缺乏能夠?qū)�抗和反�?duì)不合理政策的充足能量和有效途徑。如前文所述，由于壟斷了政策過(guò)程建構(gòu)權(quán)，黨政主體在政策過(guò)程中的知識(shí)和技術(shù)霸權(quán)以及價(jià)值偏差的交織影響都常常致使政策價(jià)值和社會(huì)價(jià)值背離、政策效果與公眾所期待的效果背離，而這樣的政策過(guò)程又缺乏來(lái)自社會(huì)力量的有效修正，進(jìn)而導(dǎo)致危害公共利益的社會(huì)問(wèn)題通過(guò)政策而產(chǎn)生。由此可見(jiàn)，黨政主體實(shí)質(zhì)上唯一擁有政策建構(gòu)權(quán)常常是我國(guó)因公共政策而形成社會(huì)問(wèn)題的關(guān)鍵性致因。因此，要消解為解決社會(huì)問(wèn)題所形成的公共政策可能會(huì)引致新的社會(huì)問(wèn)題出現(xiàn)的消極后果，必須要實(shí)現(xiàn)政策建構(gòu)權(quán)向社會(huì)的回歸和擴(kuò)展，強(qiáng)調(diào)政策過(guò)程的社會(huì)建構(gòu)，拓展社會(huì)公眾在政策過(guò)程中的話語(yǔ)權(quán)和行動(dòng)空間。社會(huì)建構(gòu)下的政策過(guò)程，就是要讓社會(huì)公眾成為政策過(guò)程的真正主體，使作為權(quán)力行使者的政府和權(quán)力擁有者的公眾在合作行動(dòng)中最終能夠促成經(jīng)得住社會(huì)價(jià)值拷問(wèn)、符合解決社會(huì)問(wèn)題實(shí)際需要以及充分考慮和抑制政策風(fēng)險(xiǎn)的公共政策的生成。對(duì)于我國(guó)而言，良好的政府質(zhì)量和社會(huì)質(zhì)量是社會(huì)建構(gòu)下政策過(guò)程形成所不可缺少的支持性條件。政府質(zhì)量是一個(gè)廣義政府意義上的政府質(zhì)量，包括“現(xiàn)代代議制度、現(xiàn)代行政制度和現(xiàn)代司法制度，在中國(guó)還包括現(xiàn)代政黨制度建設(shè)�！保�8］

　　從政府質(zhì)量角度思考社會(huì)建構(gòu)下的政策過(guò)程，必須首先關(guān)注當(dāng)下政府治理理念的改變，應(yīng)該始終以社會(huì)價(jià)值作為衡量和抉擇政府行為的前提條件，應(yīng)重視和強(qiáng)調(diào)三點(diǎn)：社會(huì)利益的保護(hù)、社會(huì)利益的改善和社會(huì)利益的最大化實(shí)現(xiàn)。在政府治理理念轉(zhuǎn)變之外，還需要在政府治理實(shí)踐層面進(jìn)行一系列以政府質(zhì)量提升為目的的改革，重點(diǎn)是進(jìn)行基礎(chǔ)制度的完善和注重參與的政府治理變革�；�礎(chǔ)制度的完善強(qiáng)調(diào)廣義政府在政府與社會(huì)、政府與公眾之間關(guān)系的建構(gòu)上重視推進(jìn)尊重公民權(quán)利和公民意愿的法律和制度設(shè)計(jì)、完善公共權(quán)力行使的違法審查機(jī)制和問(wèn)責(zé)機(jī)制、加強(qiáng)政府權(quán)力社會(huì)監(jiān)督的法治建設(shè)、將政策過(guò)程的社會(huì)建構(gòu)納入法治范疇等，在社會(huì)管理和建設(shè)過(guò)程中要重視與社會(huì)協(xié)同治理下社會(huì)力量的培育和壯大；注重參與的政府治理變革是指通過(guò)社會(huì)參與、社會(huì)意見(jiàn)吸納、社會(huì)智慧利用等途徑促進(jìn)政府治理中共識(shí)、共享、秩序和策略的形成，為此政府需要不斷通過(guò)提高治理的開(kāi)放性和拓寬參與渠道為社會(huì)參與提供有力支撐。

　　可以說(shuō)，基礎(chǔ)制度的完善和注重參與的政府治理變革，是經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型期政府質(zhì)量提升的關(guān)鍵，能夠推動(dòng)政府治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，使之符合現(xiàn)代政府的治理要求并具備現(xiàn)代政府的治理能力。有了政府質(zhì)量的提升，當(dāng)始終強(qiáng)調(diào)社會(huì)價(jià)值和重視社會(huì)參與成為政府治理的新常態(tài)，社會(huì)建構(gòu)下政策過(guò)程的形成就有了現(xiàn)實(shí)的基礎(chǔ)。從社會(huì)質(zhì)量角度思考社會(huì)建構(gòu)下的政策過(guò)程，是在實(shí)現(xiàn)社會(huì)整體進(jìn)步和發(fā)展的條件下使社會(huì)不斷獲取影響和決定政策過(guò)程的話語(yǔ)權(quán)和行動(dòng)能力。

　　社會(huì)建構(gòu)下政策過(guò)程的形成所要求的社會(huì)質(zhì)量，內(nèi)在的包括三個(gè)方面的內(nèi)容：社會(huì)參與積極性提升基礎(chǔ)上政策參與的拓展、社會(huì)整合基礎(chǔ)上社會(huì)能量的增強(qiáng)、社會(huì)智慧增長(zhǎng)基礎(chǔ)上政策過(guò)程的增效。社會(huì)參與積極性提升基礎(chǔ)上政策參與的拓展是社會(huì)公眾認(rèn)知到在政治與行政生活中的主動(dòng)參與是維護(hù)和實(shí)現(xiàn)自身利益的必然選擇，從游離于政策過(guò)程之外對(duì)整個(gè)政策過(guò)程漠不關(guān)心的“消極參與”轉(zhuǎn)變?yōu)椤胺e極參與”，為此還能夠不斷在政策參與中主動(dòng)培養(yǎng)自身的參與技能并積累參與知識(shí)，逐步形成品質(zhì)保證和自覺(jué)遵守的參與模式，這就要求社會(huì)本身在公民社會(huì)成長(zhǎng)下通過(guò)民主教育、權(quán)利意識(shí)的啟發(fā)以及各種公共生活的參與等途徑有意識(shí)地培養(yǎng)和訓(xùn)練公眾的參與精神；社會(huì)整合基礎(chǔ)上社會(huì)能量的增強(qiáng)是通過(guò)促進(jìn)異質(zhì)的社會(huì)個(gè)體在公共事務(wù)合作治理中的相互接觸、交流、碰撞與融合，構(gòu)筑起相互的認(rèn)同感和信任感，使每個(gè)社會(huì)個(gè)體轉(zhuǎn)變?yōu)椤袄�益共享、�?zé)任共擔(dān)和有社會(huì)公益感的社會(huì)成員”，［9］在合作過(guò)程中使松散社會(huì)越發(fā)趨向于整合，實(shí)現(xiàn)社會(huì)自身力量的不斷積聚和壯大，進(jìn)而在政策過(guò)程中能夠以充足的能量與政府抗衡和博弈，不被政府所任意忽視或是排斥在政策過(guò)程之外；社會(huì)智慧增長(zhǎng)基礎(chǔ)上政策過(guò)程增效是隨著教育水平提升、知識(shí)傳播媒介廣泛被社會(huì)利用、實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)不斷累積等過(guò)程使社會(huì)個(gè)體不斷實(shí)現(xiàn)知識(shí)、技能和經(jīng)驗(yàn)的增長(zhǎng)和積累，在政策過(guò)程參與中通過(guò)社會(huì)智慧資源的融入，與政府共同形成最優(yōu)的政策方案，或者及時(shí)洞悉和彌補(bǔ)政府所制定政策方案中的偏差和漏洞。

　　可以說(shuō)，在社會(huì)參與積極性提升、社會(huì)能量增強(qiáng)和社會(huì)智慧增長(zhǎng)等要素推動(dòng)下所帶來(lái)的社會(huì)質(zhì)量的提升，是社會(huì)本身進(jìn)步和發(fā)展的重要標(biāo)志，更是社會(huì)建構(gòu)下政策過(guò)程形成所不可或缺的。沒(méi)有社會(huì)質(zhì)量的提升，社會(huì)建構(gòu)下政策過(guò)程的形成就只是一種治理的幻景和想象，即使政府將其作為治理策略和目標(biāo)，而社會(huì)本身若是在政策過(guò)程中表現(xiàn)得力量分散、態(tài)度消極且智慧資源儲(chǔ)備不充分，真正擁有和具備在政策過(guò)程中的話語(yǔ)權(quán)和行動(dòng)能力則無(wú)從談起，在政策過(guò)程中也就難以有所作為。

　　總之，社會(huì)建構(gòu)下政策過(guò)程的形成為我國(guó)制定更能夠規(guī)避政策風(fēng)險(xiǎn)的公共政策、減少公共問(wèn)題的政策成因提供了一種有益的邏輯思路和行動(dòng)框架�；�于對(duì)政府質(zhì)量和社會(huì)質(zhì)量的狀況依賴，社會(huì)建構(gòu)下政策過(guò)程理想狀態(tài)的達(dá)成并非一朝一夕之事。值得欣喜的是，各級(jí)政府已經(jīng)開(kāi)始越發(fā)關(guān)切社會(huì)公眾的政策態(tài)度、重視社會(huì)公眾的政策參與并強(qiáng)調(diào)對(duì)社會(huì)公共利益的保護(hù)，如在“決策前舉行各種座談會(huì)、聽(tīng)證會(huì)以及下基層調(diào)查研究收集民情、民意”，［10］在重大政策和重點(diǎn)項(xiàng)目中前置性引入社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，在重大決策事項(xiàng)中建立終身責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查制度對(duì)侵害公共利益的決策行為進(jìn)行問(wèn)責(zé)等；就社會(huì)而言，非政府組織、民間智庫(kù)和獨(dú)立學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)等社會(huì)團(tuán)體和普通社會(huì)公眾與各級(jí)政府在政策過(guò)程中互動(dòng)博弈也越發(fā)頻繁，如通過(guò)網(wǎng)絡(luò)和媒體公開(kāi)地批評(píng)政策不足或者政策過(guò)程的不合理，通過(guò)形成獨(dú)立的政策研究報(bào)告、調(diào)查報(bào)告和政策方案等形式向政府提供政策建議，通過(guò)充分利用政府所提供的政策參與渠道和機(jī)會(huì)積極表達(dá)自身的政策立場(chǎng)等。這表明，當(dāng)前我國(guó)被黨政主體主導(dǎo)且封閉的政策過(guò)程已經(jīng)打破，政策方案選項(xiàng)的優(yōu)化“最終將取決于體制內(nèi)外更廣泛的協(xié)商和共識(shí)構(gòu)建。”［11］可以說(shuō)，政策過(guò)程已經(jīng)顯露出朝向社會(huì)建構(gòu)的一些傾向和特質(zhì)。隨著政府質(zhì)量和社會(huì)質(zhì)量的提升，社會(huì)建構(gòu)下政策過(guò)程形成的基礎(chǔ)也將日將成熟和牢固。

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