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2017農(nóng)村宅基地改革
2017農(nóng)村宅基地改革關(guān)乎到很多人的切身利益，備受大家關(guān)注，今天我們就一起來看看相關(guān)資訊吧!
日前，中辦、國辦《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》出臺后，在社會各界引起強烈反響。輿論普遍認為，承包地“三權(quán)分置”是深化農(nóng)村改革的重要舉措，必將對中國特色新型農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展起到重大促進作用。筆者認為，農(nóng)村宅基地與承包地盡管功能各異，但在農(nóng)村發(fā)展穩(wěn)定中的作用和改革面臨的制度障礙相似，可以借鑒承包地“三權(quán)分置”辦法，實行宅基地所有權(quán)、占有權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”。
改革呼喚制度突破
我國農(nóng)村宅基地制度是新中國成立60多年來逐步發(fā)展演變而成的，其主要特征是“集體所有、成員使用，一戶一宅、限定面積，無償分配、長期占有”。這一制度在公平分配住宅用地、推進用地節(jié)約集約、保障農(nóng)民住有所居、促進社會和諧穩(wěn)定中發(fā)揮了基礎(chǔ)作用。
隨著城鄉(xiāng)社會結(jié)構(gòu)變化、城鄉(xiāng)空間結(jié)構(gòu)演化和經(jīng)濟體制改革深化，現(xiàn)行宅基地制度存在的問題和面臨的挑戰(zhàn)也日益突出，主要是：用地供需矛盾尖銳，新增宅基地取得困難;人口大量遷移和土地退出不暢，閑置、空閑宅基地增多;圈占宅基地隱形利益大，違法用地點多面廣;宅基地財產(chǎn)價值未能顯化，大量土地資產(chǎn)處于“沉睡”狀態(tài);宅基地隱形非法交易禁而不止，擾亂市場秩序，等。改革農(nóng)村宅基地制度刻不容緩。
去年初，農(nóng)村宅基地制度改革試點在全國部分縣市拉開大幕。改革目標(biāo)確定，即通過試點探索，逐步建立起依法公平取得、節(jié)約集約使用、自愿有償退出的農(nóng)村宅基地制度;改革重點明確，即完善宅基地權(quán)益保障和取得方式、探索宅基地有償使用制度、探索宅基地自愿有償退出機制、完善宅基地管理制度。各地高度重視、積極探索，“兩完善、兩探索”不同程度取得進展。
試點中也反映出一些矛盾和困難，主要表現(xiàn)在：宅基地有償使用范圍偏小，單純對超標(biāo)占地和“一戶多宅”等收取有償使用費，使農(nóng)民獲得感不強;宅基地流轉(zhuǎn)機制活力不足，允許宅基地按照自愿、有償原則以轉(zhuǎn)讓、出租等方式流轉(zhuǎn)，但流轉(zhuǎn)范圍限定在本集體經(jīng)濟組織內(nèi)部，抑制了流轉(zhuǎn)交易需求;宅基地有償退出面臨資金困難，允許閑置宅基地由農(nóng)民集體經(jīng)濟組織回購，整治后在縣域范圍內(nèi)統(tǒng)籌使用，限制了指標(biāo)收益能力，集體收益不足又影響到回購宅基地的能力;宅基地抵押存在處置風(fēng)險，允許宅基地使用權(quán)與農(nóng)民住房所有權(quán)一并抵押，但要求在抵押物處置時，受讓人原則上限制在本集體經(jīng)濟組織內(nèi)部，導(dǎo)致銀行難以行使處置權(quán)，增加了抵押風(fēng)險，影響到銀行開展抵押業(yè)務(wù)的積極性。
宅基地改革試點中面臨的矛盾和困難表明，必須站在全局的高度進一步做好頂層設(shè)計。
為此，需要在以下幾個問題上深入研究：一是如何在保證農(nóng)村村民住有所居的前提下，推動宅基地合理配置和節(jié)約利用，發(fā)揮宅基地的要素作用;二是如何在保留宅基地的福利屬性和保障功能的基礎(chǔ)上，賦予宅基地更加完整的用益物權(quán)，顯化宅基地的資產(chǎn)屬性和財產(chǎn)價值;三是如何在推進宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的情況下，既嚴格維護集體和農(nóng)戶土地權(quán)益，又平等保護各經(jīng)營使用主體的利益。以上問題歸結(jié)到一點，就是必須在宅基地產(chǎn)權(quán)制度上加大創(chuàng)新、尋求突破。
“三權(quán)分置”的現(xiàn)實意義
承包地“三權(quán)分置”對宅基地制度改革具有重要啟發(fā)，可以說，打破宅基地制度改革的困局，出路就在于實行宅基地“三權(quán)分置”。
總的考慮，就是參考承包地“三權(quán)分置”辦法，進一步明晰、豐富和細化宅基地產(chǎn)權(quán)權(quán)能，將宅基地權(quán)能由目前的“兩權(quán)”(虛置的集體所有權(quán)、無限期的農(nóng)戶占有和使用權(quán))進一步細分為“三權(quán)”(所有權(quán)、占有權(quán)和使用權(quán))，并按照落實集體所有權(quán)、穩(wěn)定農(nóng)戶占有權(quán)、放活土地使用權(quán)的思路推進改革，形成層次分明、結(jié)構(gòu)合理、平等保護的格局，充分發(fā)揮“三權(quán)”的各自功能和整體效用。綜觀農(nóng)村改革實踐和土地產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)需要，實行宅基地“三權(quán)分置”意義重大。
(一)實行“三權(quán)分置”可以豐富宅基地用益物權(quán)，激活存量土地資產(chǎn)，促進農(nóng)民增收。
2007年頒布的《物權(quán)法》雖然賦予宅基地用益物權(quán)，但只規(guī)定具有占有、使用權(quán)，與建設(shè)用地使用權(quán)和土地承包經(jīng)營權(quán)相比少了收益權(quán)，更沒有明確出租、轉(zhuǎn)用權(quán)，且規(guī)定宅基地使用權(quán)不得抵押。
上述規(guī)定的出發(fā)點是要保障農(nóng)民基本居住權(quán)，特別是防止集體經(jīng)濟組織外的城鎮(zhèn)居民到農(nóng)村購地建房，改變農(nóng)村社會結(jié)構(gòu)。但相關(guān)規(guī)定也否定了宅基地的財產(chǎn)權(quán)利，既不公平，也不符合農(nóng)村現(xiàn)實，實際上，在廣大沿海地區(qū)、城鄉(xiāng)接合部宅基地私下出租、轉(zhuǎn)讓已很普遍。實行宅基地“三權(quán)分置”，在堅持和強化宅基地集體所有的基礎(chǔ)上，允許農(nóng)戶宅基地占有權(quán)自愿、有償在集體經(jīng)濟組織內(nèi)部轉(zhuǎn)讓，宅基地使用權(quán)自愿、有償在集體經(jīng)濟組織內(nèi)外有條件流轉(zhuǎn)和抵押，既可以顯化宅基地財產(chǎn)價值，激活大量“沉睡”的農(nóng)村土地資產(chǎn)，規(guī)范宅基地流轉(zhuǎn)行為，有效增加農(nóng)民土地財產(chǎn)性收入，又能有效維護集體成員權(quán)利，防止非集體成員侵占集體所有土地，保證農(nóng)村社會穩(wěn)定。
(二)實行“三權(quán)分置”可以優(yōu)化農(nóng)村土地資源配置，促進用地節(jié)約，推動農(nóng)村發(fā)展。
我國目前宅基地?zé)o償無限期的福利分配制度，一方面，助長了農(nóng)戶多要、多占宅基地，加劇違法占地、違法建房，導(dǎo)致宅基地不斷擴張和蔓延;另一方面，大量進城農(nóng)民的宅基地缺乏合法退出渠道，處于閑置、固化狀態(tài)，農(nóng)村不能更新又進一步導(dǎo)致新增用地需求難以滿足，加大農(nóng)民建房困難。隨著人口城鎮(zhèn)化進程加快，每年有1000萬以上農(nóng)民轉(zhuǎn)移進城，但村莊用地每年還要增加一二百萬畝。歷年農(nóng)村建房違法用地宗數(shù)一般占違法用地總宗數(shù)的八成左右。到2015年底，全國村莊面積2.87億畝，是城鎮(zhèn)面積的2.09倍，其中大部分是宅基地。
實行宅基地“三權(quán)分置”，農(nóng)戶宅基地可以在集體經(jīng)濟組織內(nèi)部有償退出和轉(zhuǎn)讓，宅基地使用權(quán)可以在更大范圍內(nèi)有限期流轉(zhuǎn)，既有利于盤活利用閑置、空閑土地，減少農(nóng)民建房難和農(nóng)村違法用地，又有利于發(fā)揮土地資源的要素功能，助力農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展。
(三)實行“三權(quán)分置”可以明晰宅基地產(chǎn)權(quán)關(guān)系，維護土地權(quán)益，促進城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。
我國農(nóng)村宅基地?zé)o償分配、無限期占用的制度，造成宅基地權(quán)利邊界模糊、權(quán)能關(guān)系混亂，由此導(dǎo)致集體所有權(quán)事實上被虛置，集體經(jīng)濟組織失去了對宅基地必要的處分權(quán)和收益權(quán)，集體所有的權(quán)利無從體現(xiàn);農(nóng)戶宅基地使用權(quán)事實上成為農(nóng)戶私有權(quán)，有的農(nóng)戶還通過私下交易掌握了收益權(quán)，但無論是轉(zhuǎn)讓、出租人還是受讓、承租人，其利益都缺乏法律保障，具有不確定性。
實行宅基地“三權(quán)分置”，在法律和政策上明晰“三權(quán)”權(quán)能邊界、權(quán)能關(guān)系，有利于堅持和鞏固集體所有制，維護所有者、占有者、使用者各方權(quán)益，既可以增加集體和農(nóng)戶經(jīng)濟收入，穩(wěn)定經(jīng)濟預(yù)期，促進新農(nóng)村建設(shè);又保障了農(nóng)戶長期保留或自愿退出宅基地的權(quán)利，解除進城農(nóng)民的后顧之憂，促進新型城鎮(zhèn)化。
(四)實行“三權(quán)分置”可以協(xié)調(diào)推進相關(guān)改革，形成改革合力，放大改革效應(yīng)。
實行宅基地“三權(quán)分置”，對于農(nóng)村宅基地制度改革試點來說，破解了流轉(zhuǎn)一律限定在集體經(jīng)濟組織內(nèi)部的制度障礙，農(nóng)戶在更大范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)宅基地收益將顯著增加，流轉(zhuǎn)動力和活力將全面激發(fā);流轉(zhuǎn)收益增加后，集體財力會相應(yīng)增強，將促進宅基地有償退出;有償退出和有償流轉(zhuǎn)的擴大，充分顯化宅基地價值后，將倒逼宅基地有償使用的全面實施，從而有力推動農(nóng)村宅基地制度改革試點工作。對于農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)和宅基地抵押擔(dān)保轉(zhuǎn)讓試點來說，不再將宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)限定在集體經(jīng)濟組織內(nèi)部，有利于對抵押物處置權(quán)的實現(xiàn)，這將顯著激發(fā)金融機構(gòu)開展抵押業(yè)務(wù)的積極性。
另外，同步推進承包地“三權(quán)分置”和宅基地“三權(quán)分置”，對于舉家遷往城鎮(zhèn)、希望同時轉(zhuǎn)讓承包地和宅基地的農(nóng)戶來說，也創(chuàng)造了有利條件。
總之，實行宅基地“三權(quán)分置”，可有效化解相關(guān)改革面臨的難題，協(xié)同推進改革，取得更大成果。
搞好制度設(shè)計
我國宅基地在歷史上一直承載著穩(wěn)定社會、穩(wěn)定農(nóng)民的特殊功能，即使在今天，宅基地在廣大農(nóng)村腹地仍然承載著民生保障功能，這也使得宅基地制度改革成為農(nóng)村土地制度改革中最為復(fù)雜、最為敏感的領(lǐng)域。因此，必須樹立底線思維，搞好改革設(shè)計，審慎穩(wěn)妥推進。
宅基地“三權(quán)分置”與承包地“三權(quán)分置”相比，既有共同點，也有不同點。土地承包經(jīng)營制度改革的底線是保證農(nóng)民不失地，農(nóng)村宅基地制度改革的底線是保證農(nóng)民不失所，改革主線都是正確處理農(nóng)民和土地的關(guān)系。
但與承包地相比，宅基地也有自身特點。比如，宅基地戶均規(guī)模較小，一般不足半畝，并受到嚴格控制，而承包地一般十多畝，在鼓勵規(guī)�；a(chǎn)的情況下還呈增加趨勢。又如，宅基地對區(qū)位十分敏感，沿海與內(nèi)地、城市近郊與農(nóng)村腹地宅基地潛在價值和可流轉(zhuǎn)性相差很大，而承包地質(zhì)量主要受肥力影響，各地差異相對較小。
再如，宅基地流轉(zhuǎn)利用一般基礎(chǔ)投入較大、經(jīng)營周期較長，相比之下，承包地流轉(zhuǎn)利用一般基礎(chǔ)投入要小、經(jīng)營周期要短。因此，在“三權(quán)”內(nèi)涵界定、權(quán)能賦予上既要充分借鑒，也要區(qū)別對待。
(一)落實集體所有權(quán)。宅基地制度改革，與承包經(jīng)營制度改革一樣，必須堅持集體所有權(quán)的根本地位。針對宅基地集體所有權(quán)虛置問題，在改革過程中應(yīng)把維護和鞏固集體所有權(quán)作為重要任務(wù)，提出更高要求。
落實宅基地集體所有權(quán)，核心是明確處分權(quán)和收益權(quán)。處分權(quán)方面，首先應(yīng)明確集體經(jīng)濟組織對村莊用地的規(guī)劃利用權(quán)，現(xiàn)階段，在城鎮(zhèn)化地區(qū)應(yīng)立足未來，提倡統(tǒng)一規(guī)劃、集中建設(shè)，在傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)應(yīng)因地制宜，提倡統(tǒng)規(guī)自建、多戶聯(lián)建;其次應(yīng)適度強化集體經(jīng)濟組織收回宅基地的權(quán)利，對違法建設(shè)、超標(biāo)建設(shè)和長期閑置的，賦予集體經(jīng)濟組織及時糾正和有條件調(diào)整、收回的權(quán)能;再次應(yīng)賦予集體經(jīng)濟組織對宅基地使用的監(jiān)督權(quán)，在宅基地流轉(zhuǎn)、征收時行使民主協(xié)商和決策監(jiān)督的權(quán)能。
收益權(quán)方面，應(yīng)明確集體經(jīng)濟組織在宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓時按照一定比例分享流轉(zhuǎn)收益，在征地補償時參與收益分配，維護集體土地權(quán)益，促進社會主義新農(nóng)村建設(shè)。
(二)穩(wěn)定農(nóng)戶占有權(quán)。從財產(chǎn)權(quán)的角度看，農(nóng)戶對宅基地的占有權(quán)與對承包地的承包經(jīng)營權(quán)十分相似，都是農(nóng)村社會穩(wěn)定的基本保障，都需要保持穩(wěn)定并長期不變，因此，要與嚴格保護農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)一樣，嚴格保護農(nóng)戶宅基地占有權(quán)。
穩(wěn)定農(nóng)戶宅基地占有權(quán)，核心是保障居住權(quán)和財產(chǎn)權(quán)。居住權(quán)是農(nóng)戶作為集體經(jīng)濟組織成員的基本權(quán)利，不論宅基地如何流轉(zhuǎn)，都不能改變農(nóng)民家庭作為集體經(jīng)濟組織成員的居住權(quán)。財產(chǎn)權(quán)是收益權(quán)的前提，既要保證宅基地可交易性、顯化宅基地財產(chǎn)價值，又要防范城市資本到農(nóng)村大肆炒房炒地、損害農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)，現(xiàn)階段有必要將宅基地占有權(quán)流轉(zhuǎn)限定在本集體經(jīng)濟組織內(nèi)部。也即農(nóng)戶有權(quán)通過轉(zhuǎn)讓、互換、出租方式在本集體經(jīng)濟組織內(nèi)流轉(zhuǎn)宅基地占有權(quán)并獲得收益，有權(quán)依法依規(guī)就宅基地使用權(quán)設(shè)定抵押、擔(dān)保，有權(quán)自愿有償退出宅基地。農(nóng)戶宅基地被征收的，有權(quán)依法獲得相應(yīng)補償、參與社會保障。不得違法調(diào)整農(nóng)戶宅基地，不得以退出宅基地占有權(quán)作為農(nóng)民進城落戶的條件。
(三)放活土地使用權(quán)。對于符合條件的宅基地流轉(zhuǎn)，賦予流轉(zhuǎn)主體更有保障的土地使用權(quán)，是改革宅基地制度的關(guān)鍵。
目前東部沿海地區(qū)、大中城市城鄉(xiāng)接合部、旅游區(qū)，宅基地的保障功能明顯減弱，而要素功能則顯著增強;一般農(nóng)村腹地，宅基地仍有較強的保障功能，但處于零星、分散狀態(tài)，除非政府統(tǒng)一組織土地整治，否則難以自發(fā)形成較大市場。
因此，適度放活宅基地使用權(quán)風(fēng)險可控。放活宅基地使用權(quán)，核心是賦予收益權(quán)，這是發(fā)揮土地要素功能的基礎(chǔ)，是盤活利用閑置宅基地、優(yōu)化土地資源配置的要義所在。要在依法保護集體所有權(quán)和農(nóng)戶占有權(quán)的前提下，平等保護承租人依流轉(zhuǎn)合同取得的土地使用權(quán)，保障其經(jīng)營預(yù)期。
考慮到宅基地制度的敏感性，現(xiàn)階段放活宅基地使用權(quán)應(yīng)當(dāng)嚴格限定期限、用途，特別是不能進行商品住宅開發(fā)，以免對城市房地產(chǎn)市場和農(nóng)村社會結(jié)構(gòu)造成沖擊。
加強相關(guān)理論研究
宅基地制度改革具有長期性、復(fù)雜性，宅基地“三權(quán)分置”更是一個重大的制度創(chuàng)新設(shè)想，要在實踐探索基礎(chǔ)上，深化相關(guān)理論研究。
(一)加強“三權(quán)分置”與《物權(quán)法》的銜接研究�，F(xiàn)行《物權(quán)法》按照大陸法系傳統(tǒng)，沒有將“占有權(quán)”作為獨立的物權(quán)對待，僅將占有權(quán)作為物權(quán)權(quán)能之一。這有可能引發(fā)人們對宅基地“三權(quán)分置”中單獨設(shè)立“宅基地占有權(quán)”合法性的質(zhì)疑�！段餀�(quán)法》中沒有單獨設(shè)立“占有權(quán)”，并不能成為創(chuàng)設(shè)“宅基地占有權(quán)”不可逾越的法律鴻溝，理由是：
其一，《物權(quán)法》第241條規(guī)定，“基于合同關(guān)系等產(chǎn)生的占有，有關(guān)不動產(chǎn)或者動產(chǎn)的使用、收益、違約責(zé)任等，按照合同約定;合同沒有約定或者約定不明確的，依照有關(guān)法律規(guī)定”。也就是說，可以依照合同約定或者法律規(guī)定，確定農(nóng)戶占有宅基地的“使用、收益、違約責(zé)任”。進而可以說，創(chuàng)設(shè)“宅基地占有權(quán)”，并賦予其定限的占有、使用、收益權(quán)利，并不違反《物權(quán)法》精神。
其二，《物權(quán)法》中也沒有單獨規(guī)定“土地承包權(quán)”的物權(quán)屬性，但“土地承包權(quán)”與“宅基地占有權(quán)”一樣，在我國農(nóng)村產(chǎn)權(quán)實踐中已獨立存在，法制建設(shè)不能無視這一事實。其實，《物權(quán)法》設(shè)有專章對物權(quán)“占有”進行規(guī)范，表明立法者已注意到現(xiàn)實中“占有”權(quán)能的普遍性。
其三，從國外法看，也不乏規(guī)定“占有權(quán)”的先例。如《俄羅斯聯(lián)邦民法典》就規(guī)定了公民的土地終身繼承占有權(quán)，明確土地占有人對繼承的土地享有占有和使用的權(quán)利，也可以將土地出租給他人或交付他人供其無償有限期使用，但不允許占有人出售、抵押土地或?qū)嵤⿲?dǎo)致土地轉(zhuǎn)讓的其他法律行為。這與我國農(nóng)村村民對宅基地的占有權(quán)利相似。另從英美土地制度傳統(tǒng)來看，也多將不動產(chǎn)權(quán)利劃分成多種權(quán)利，如終身地產(chǎn)權(quán)、租借地產(chǎn)權(quán)、地役權(quán)等。當(dāng)然，對國外經(jīng)驗也不宜直接“拿來”，要結(jié)合國情進行研究借鑒。
(二)加強“三權(quán)”權(quán)能內(nèi)涵和權(quán)利關(guān)系研究。土地承包經(jīng)營制度改革的目標(biāo)是健全歸屬清晰、權(quán)能完整、流轉(zhuǎn)順暢、保護嚴格的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度，這一目標(biāo)取向?qū)φ刂贫雀母镆不具m用。但對于宅基地“三權(quán)”權(quán)能、權(quán)利邊界及其相互關(guān)系，還必須結(jié)合宅基地產(chǎn)權(quán)特點深入研究確定。
總體而言，土地集體所有權(quán)人對集體土地依法享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利，宅基地占有權(quán)人對宅基地依法享有占有、使用和收益的權(quán)利，宅基地使用權(quán)人對流轉(zhuǎn)土地依法享有在一定期限內(nèi)占有、使用并取得相應(yīng)收益的權(quán)利。
應(yīng)支持在實踐中積極探索農(nóng)民集體依法依規(guī)行使集體所有權(quán)、監(jiān)督占有宅基地的農(nóng)戶和使用主體充分、合理、規(guī)范利用土地等的具體方式，鼓勵深入研究農(nóng)民集體和占有農(nóng)戶在宅基地占有上、占有農(nóng)戶和使用主體在宅基地流轉(zhuǎn)中的權(quán)利邊界及相互權(quán)利關(guān)系等問題，不斷完善“三權(quán)”關(guān)系。
(三)加強宅基地各種產(chǎn)權(quán)權(quán)益研究。權(quán)益是產(chǎn)權(quán)權(quán)能的最終體現(xiàn)，由“三權(quán)分置”所帶來的產(chǎn)權(quán)權(quán)益需要在集體、農(nóng)戶和流轉(zhuǎn)主體之間公平合理分配。對集體經(jīng)濟組織來說，土地征收與土地流轉(zhuǎn)、無償分配與有償使用宅基地的流轉(zhuǎn)、集體成員內(nèi)與集體成員外的宅基地流轉(zhuǎn)，其收益比例應(yīng)有區(qū)別。
對宅基地在集體經(jīng)濟組織內(nèi)部流轉(zhuǎn)來說，歷史繼承的宅基地、集體經(jīng)濟組織無償分配的宅基地、集體經(jīng)濟組織有償出讓的宅基地等，在集體和個人的收益分配上也應(yīng)有所不同。對宅基地向集體經(jīng)濟組織外部租賃、抵押來說，不僅期限、用途要限定，收益分配和權(quán)利處分也需要加以明確。以上方面需要結(jié)合農(nóng)村土地制度改革試點，抓緊深化研究和探索，為宅基地“三權(quán)分置”提供有力支撐。
實行宅基地“三權(quán)分置”是一項政策性很強的工作，要加強配套制度和政策研究，重視改革風(fēng)險管控研究，超前部署確權(quán)、規(guī)劃等基礎(chǔ)研究和管理工作，確保改革有序推進。
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