農(nóng)村宅基地改革

　　據(jù)報道，在總結(jié)試點經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，今年我國將深入推進(jìn)宅基地制度改革，尤其是在宅基地流轉(zhuǎn)方面將有較大的突破。

　　

　　在總結(jié)試點經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，2017年我國將深入推進(jìn)宅基地制度改革,尤其是在宅基地流轉(zhuǎn)方面將有較大的突破。

　　具體而言,改革在實現(xiàn)形式上將類似于去年啟動的農(nóng)村承包土地“三權(quán)”分置改革,重點是在充分保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)、防止外部資本侵占控制的前提下,落實宅基地集體所有權(quán),維護(hù)農(nóng)戶依法取得的宅基地占有和使用權(quán)。與此同時,要探索農(nóng)村集體組織以出租、合作等方式盤活利用空閑農(nóng)房及宅基地,增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入。此外,還要探索進(jìn)城落戶農(nóng)民自愿退出宅基地,并允許地方多渠道籌集資金,用于村集體對這部分農(nóng)民的補償。

　　到目前為止,宅基地制度改革試點已經(jīng)啟動了兩年多的時間。據(jù)了解,其核心是保障和豐富宅基地用益物權(quán),構(gòu)建完整的農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度。去年11月27日,中共中央國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于完善產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度依法保護(hù)產(chǎn)權(quán)的意見》(下稱《意見》)再度明確提出,健全增加城鄉(xiāng)居民財產(chǎn)性收入的各項制度。其中就特別提到了從實際出發(fā),因地制宜,落實宅基地的用益物權(quán),賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利,增加農(nóng)民財產(chǎn)收益。

　　據(jù)國土資源部有關(guān)人士此前介紹,這輪改革的亮點之一,就是按照所有權(quán)產(chǎn)權(quán)關(guān)系,在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部探索宅基地的有條件有償使用和自愿有償退出的機制,同時還要穩(wěn)妥審慎地推進(jìn)農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押擔(dān)保等。

　　中國農(nóng)業(yè)大學(xué)農(nóng)民問題研究所所長朱啟臻告訴記者,宅基地是農(nóng)民一個重要的財產(chǎn),由于農(nóng)村的空殼化,很多宅基地得不到利用,房倒屋塌,滿院蒿草,確實是資源的浪費。通過出租流轉(zhuǎn)等方式,能把資源利用起來,將它盤活,對于增加農(nóng)民收入,繁榮鄉(xiāng)村,都是很有意義的。

　　中國人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院副院長鄭風(fēng)田也表示,從農(nóng)村發(fā)展的角度來講,宅基地過去沒有市場屬性,是“沉睡的資產(chǎn)”,農(nóng)民擁有宅基地,人卻在城市里打工,農(nóng)民擁有巨大的資產(chǎn)卻帶不來任何的財產(chǎn)收益。這一塊“堅冰”,其實不論是政府還是基層百姓,都希望能夠打破,這也是目前農(nóng)村最需要盤活的一份資產(chǎn)。

　　“不過這一步改革探索還是要小心,首先宅基地集體所有權(quán)是不能變的,但是使用權(quán)可以進(jìn)行租賃,甚至占有權(quán)也可以有償退出。”鄭風(fēng)田表示,無論是城市房地產(chǎn)還是農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)都要保證房屋的居住屬性,要出臺政策防止炒作。農(nóng)村因為過去沒有這個市場,放開宅基地,就需要防止囤積土地,炒作土地。

　　朱啟臻也表示,宅基地過去政策管制非常嚴(yán)格,應(yīng)該給農(nóng)民流轉(zhuǎn)的自由,但要注意不要以盤活宅基地為由來剝奪農(nóng)民利益。

　　中國社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員李國祥告訴記者,完善農(nóng)民宅基地管理制度,推動農(nóng)民住房市場化改革,是解決“三農(nóng)”問題的重要舉措,需要把握好制度相容、農(nóng)民意愿和政府作為之間關(guān)系,千萬不能強制農(nóng)民無償放棄農(nóng)村住房,更不能讓沒有條件融入城鎮(zhèn)的農(nóng)民失去農(nóng)村宅基地。

　　實際上,全國多個地區(qū)已經(jīng)開始對農(nóng)民自愿有償退出農(nóng)村宅基地進(jìn)行探索。四川省成都市去年下半年就決定在2017年年底前在全市范圍內(nèi)全面推開農(nóng)戶宅基地使用權(quán)退出機制,2020年底前要形成改革成果。在成都市三道堰鎮(zhèn)青杠樹村,為了鼓勵農(nóng)戶積極騰退多余宅基地、宅基地面積較少的農(nóng)戶積極參與新村建設(shè),村里以人均140平方米為平衡點,不足部分按每平方米30元的價格,向村集體資產(chǎn)管理公司交錢補足面積;超出部分,村集體資產(chǎn)管理公司予以收回,并按每平方米60元的價格補償農(nóng)戶。

　　專家分析表示,目前宅基地退出的試點中,還存在很多問題。首先就是現(xiàn)行農(nóng)村宅基地管理存在法律和制度障礙。由于當(dāng)前禁止農(nóng)村宅基地使用權(quán)有償流轉(zhuǎn),同時對農(nóng)村宅基地實行嚴(yán)格管理,因此,盡管各地區(qū)在農(nóng)村宅基地退出試點中取得了成效,但是難以實現(xiàn)大的突破與創(chuàng)新。受政策法規(guī)的限制,宅基地使用權(quán)有償流轉(zhuǎn)成了缺少法律支撐的空架子,市場機制也難以進(jìn)入農(nóng)村宅基地退出系統(tǒng)中,政府主導(dǎo)下的宅基地退出機制難以實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置。此外,增減掛鉤使得試點規(guī)模受限、操作困難,資金鏈條薄弱導(dǎo)致補償資金來源不穩(wěn)定,宅基地退出過程中農(nóng)戶該如何與政府實現(xiàn)“雙贏”等,都是未來宅基地退出政策要研究的重點。

　　【案例分析】農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)與違章建筑有限權(quán)利保護(hù)

　　【案情】

　　上訴人(原審原告)：陳山杰。

　　被上訴人(原審被告)：劉慶華，賀爾盧(系劉慶華之子)。

　　1991年起，陳山杰與劉慶華同住。漳平市桂林街道下桂林村村民詹之火是殘疾人，無配偶，無子女。其母李忙花考慮詹之火身后養(yǎng)老問題，1991年8月24日與劉慶華協(xié)商達(dá)成一致，并簽下繼承房地贍養(yǎng)生活條件如下(即遺贈扶養(yǎng)協(xié)議)協(xié)議，將詹之火與李忙花所有的位于漳平市桂林街道桂北路247號房屋占用范圍內(nèi)的宅基地其中的73.6平方米轉(zhuǎn)讓給劉慶華，劉慶華及其兒子賀爾盧每月支付70元給殘疾人詹子火做生活費，直至終老。1991年底劉慶華在未經(jīng)當(dāng)?shù)卣�府相關(guān)部門審批取得土地使用權(quán)及建筑許可情況下動工建房。1992年年初建好地基后，因三方(即陳山杰、劉慶華、詹子火)產(chǎn)生矛盾，詹子火對上述出具的繼承房地贍養(yǎng)生活條件如下協(xié)議推翻，將上述宅基地改為買賣關(guān)系，并在其母親李忙花同意情況下，于1992年1月11日向被告劉慶華出具一份房地轉(zhuǎn)賣絕契書，將上述宅基地以人民幣7000元的價格賣給劉慶華作為建房之用。因被告劉慶華資金不足，先付地基款3500元給詹子火后，余下地基價款3500元由陳山杰支付。此后陳山杰也共同參與出資建設(shè)。在建至第三層部分磚墻后，陳山杰于2002年12月20日因私拉電線造成他人死亡畏罪潛逃。2005年3月12日，劉慶華向漳平市人民政府申請辦理上述房屋的國有土地使用權(quán)登記并取得登記。2006年6月起，賀爾盧先后向附近群眾購買上述房屋旁邊的宅基地用于上述房屋擴(kuò)建并對原來房屋加建至第五層。其后詹子火與李忙花先后死亡。2011年11月，陳山杰向當(dāng)?shù)厮痉�機關(guān)投案自首。2012年3月，陳山杰被判處有期徒刑并宣告緩刑。陳山杰被宣告緩刑后和其子陳建強回到上述房屋要求被告給予居住。被告認(rèn)為上述房屋是其投資所建，不同意原告的居住要求，為此引發(fā)糾紛。2012年4月10日，劉慶華以要求陳山杰及其子陳建強停止非法侵害并賠償其財產(chǎn)損失為由(即以物權(quán)保護(hù)為由)，向福建省漳平市人民法院院提起訴訟。

　　經(jīng)調(diào)解，雙方自愿達(dá)成和解協(xié)議。2012年5月23日，漳平市人民政府以劉慶華隱瞞共同申請人詹子火已死亡的事實及政府在頒發(fā)漳國用[2005]字第191號國有土地使用證時存在適用程序錯誤為由，作出漳政綜[2012]195號《漳平市人民政府關(guān)于撤銷漳國用[2005]字第191號國有土地使用證的決定》，決定撤銷漳國用[2005]字第191號國有土地使用證。2013年5月30日，陳山杰又向本院提起訴訟，請求本院判決：1.確認(rèn)詹子火與李忙花生前將漳平市桂林街道桂北路247號房屋占地面積70平方米的土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給陳山杰有效;2.確認(rèn)漳平市桂林街道桂北路247號房屋1至3層為陳山杰所建，劉慶華、賀爾盧應(yīng)當(dāng)立即將其占用的上述房屋退還給陳山杰。

　　另查明：陳山杰和劉慶華、賀爾盧均不是漳平市桂林街道上桂林村當(dāng)?shù)剞r(nóng)村居民。

　　【審判】

　　福建省漳平市人民法院審理認(rèn)為：一審原告陳山杰認(rèn)為其投資建設(shè)了本案涉案房產(chǎn)，據(jù)此提出確認(rèn)詹子火與李忙花生前將位于漳平市桂林街道桂北路247號房屋占地面積70平方米的土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給原告有效的訴訟請求(即第一項訴訟請求)。該訴請實質(zhì)是主張確認(rèn)漳平市桂林街道桂北路247號房屋占地面積為70平方米的土地使用權(quán)的歸屬，此屬土地使用權(quán)爭議。根據(jù)土地管理法第十六條的規(guī)定，土地使用權(quán)爭議應(yīng)由人民政府處理，當(dāng)事人對有關(guān)人民政府的處理決定不服的，可向人民法院提起行政訴訟，故原告第一項訴訟請求并不屬于人民法院受理民事訴訟的范圍。陳山杰在第二項訴訟請求中要求確認(rèn)漳平市桂林街道桂北路247號房屋1至3層由原告出資所建歸原告方占有使用及要求被告立即將其占用的上述房屋退還給他，此屬確認(rèn)建筑物權(quán)利歸屬及物權(quán)保護(hù)請求權(quán)范疇。根據(jù)物權(quán)法第九條規(guī)定，不動產(chǎn)物權(quán)的設(shè)立應(yīng)當(dāng)依照法律規(guī)定登記，經(jīng)依法登記，發(fā)生效力，未經(jīng)登記，不發(fā)生法律效力。同時，物權(quán)請求權(quán)之前提乃原告對訴爭標(biāo)的物享有完全的物權(quán)，而具體至本案中，訟爭房屋沒有土地使用證、建設(shè)許可證、房屋所有權(quán)證，屬“三無”房產(chǎn)，在行政部門未對該房產(chǎn)的合法與否作出認(rèn)定前，該房產(chǎn)是否屬于合法建筑處于待定的狀態(tài)。故陳山杰的第二項訴請也不符合人民法院民事案件的受理條件，其可待行政機關(guān)就該房的合法性以及權(quán)屬作出確認(rèn)后再向人民法院主張權(quán)利。

　　綜上所述，原告陳山杰的起訴不符合民事訴訟法第一百一十九條規(guī)定的起訴條件，依法不予受理，已經(jīng)受理的，應(yīng)予駁回起訴。依照土地管理法第十六條，民事訴訟法第一百一十九條、第一百二十四條第(三)項、第一百五十四條第一款第(三)項，最高人民法院《關(guān)于適用民事訴訟法若干問題的意見》第139條之規(guī)定，裁定駁回陳山杰的起訴。本案受理費人民幣200元，陳山杰起訴時已預(yù)交，予以退回。

　　裁定后，陳山杰不服，繼續(xù)以一審事由提起上訴。

　　龍巖市中級人民法院二審認(rèn)為：民事訴訟法第一百一十九條規(guī)定，起訴必須屬于人民法院受理民事訴訟的范圍。本案陳山杰提出的兩項訴訟請求，一是確認(rèn)詹子火與李忙花生前將位于漳平市桂林街道桂北路 247號房屋占地面積70平方米的土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給原告有效;二是確認(rèn)漳平市桂林街道桂北路247號房屋1至3層由原告出資所建歸原告方占有使用，被告應(yīng)當(dāng)立即將其占用的上述房屋退還給原告。對于第一項訴訟請求，因上訴人陳山杰請求確認(rèn)的對象詹子火與李忙花已去世，其以本案劉慶華、賀爾盧為對象提出的訴請，實質(zhì)上是在主張訟爭的70余平方米土地使用權(quán)，而訟爭的70余平方米土地原為宅基地，雙方均主張向詹子火、李忙花受讓了該土地使用權(quán)，導(dǎo)致本土地使用權(quán)爭議。根據(jù)土地管理法第十六條的規(guī)定，土地使用權(quán)爭議應(yīng)由人民政府處理，當(dāng)事人對有關(guān)人民政府的處理決定不服的，可向人民法院提起行政訴訟，故陳山杰第一項訴訟請求不屬于人民法院受理民事訴訟的范圍，一審裁定對此認(rèn)定準(zhǔn)確。對于第二項訴訟請求，陳山杰認(rèn)為其實質(zhì)是在請求確認(rèn)建筑物為共有并要求分割共有財產(chǎn)，但從訴訟請求的內(nèi)容來看，陳山杰主張的是確認(rèn)占有、使用權(quán)，并請求物權(quán)保護(hù)。物權(quán)保護(hù)的基礎(chǔ)是享有物權(quán)，因訟爭的建筑物未經(jīng)審批建造，未取得合法物權(quán)，使上訴人失去請求的基礎(chǔ)，對該項起訴，法院依法不予受理。綜上，上訴人陳山杰的訴訟請求不屬于人民法院受理民事案件的范圍，依照最高人民法院《關(guān)于適用民事訴訟法若干問題的意見》第139條“立案后發(fā)現(xiàn)起訴不符合受理條件的，裁定駁回起訴”的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)裁定駁回起訴。原審法院適用法律正確，處理正確，應(yīng)予維持。依照民事訴訟法第一百七十條第一款第(一)項之規(guī)定，裁定駁回上訴，維持原裁定。

　　【評析】

　　本案是一起涉及農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)、集體土地使用權(quán)、與之相關(guān)聯(lián)的產(chǎn)權(quán)、物權(quán)保護(hù)問題，隨著農(nóng)村土地與時俱進(jìn)地釋放、流轉(zhuǎn)、增值，已成為當(dāng)今社會矛盾的新發(fā)生點，加上相關(guān)法律規(guī)定的滯后，出現(xiàn)了許多問題上疊加問題的糾紛。如此一來，也成了相關(guān)部門解決矛盾的疑難點。因此，很有必要對這樣的案例進(jìn)行梳理、總結(jié)，并導(dǎo)出此類行為避免矛盾產(chǎn)生的關(guān)鍵點，從源頭上盡可能減少矛盾的發(fā)生。該案涉及的第一個問題是農(nóng)村土地、宅基地的流轉(zhuǎn)問題，怎樣流轉(zhuǎn)?在什么樣范圍內(nèi)可以有限流轉(zhuǎn)?流轉(zhuǎn)出現(xiàn)糾紛后的處理程序又有何特殊性?第二個涉及物權(quán)問題，老百姓通常認(rèn)為有物就有權(quán)，實際又如何?

　　一、農(nóng)村土地、宅基地在什么范圍內(nèi)可以有限流轉(zhuǎn)

　　當(dāng)前，我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)仍然堅持土地集體所有的前提，實施承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離，并形成所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三權(quán)分置、經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的格局。特別在2014年9月29日，中央針對土地改革出臺了《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》和《積極發(fā)展農(nóng)民股份合作賦予集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革試點方案》兩個文件，對現(xiàn)階段農(nóng)村土地制度進(jìn)行了一定的推動和明確。同時，對推進(jìn)我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化有更深刻的考慮，流轉(zhuǎn)格局也會在原有基礎(chǔ)上有所突破。但根據(jù)現(xiàn)行的法律，農(nóng)村土地只能在本村社員內(nèi)流轉(zhuǎn)，而且只能流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)，并不能隨便改變土地性質(zhì)，宅基地仍然保持一戶一居原則。本案一審原、被告均非當(dāng)?shù)卮迕瘢瑹o論以什么形式都不能參與當(dāng)?shù)剞r(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)，那他們能不能參與宅基地買賣呢?目前農(nóng)村宅基地仍然實施一戶一宅政策，宅基地買賣也沒有理由進(jìn)行，所以本案一審原、被告不能參與宅基地買賣，他們從漳平市桂林街道下桂林村詹子火處買來70平方米宅基地也是無效買賣，不受法律保護(hù)。

　　二、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)無效時處理的特殊性

　　本案陳山杰、劉慶華和賀爾盧在陳山杰買來的詹子火宅基地上違章建房，是一個問題上疊加另一個問題，使本案問題更復(fù)雜化。面對這樣多重又涉及政府行政權(quán)的糾紛，法院現(xiàn)有的司法資源不足以應(yīng)對。因此，現(xiàn)行法律對此類案件設(shè)置了前置程序，當(dāng)由政府先行處理，不服再通過行政訴訟一步一步依程序由人民法院進(jìn)行審理。為此，土地使用權(quán)爭議在人民政府處理前，人民法院不能審理，故本案陳山杰第一項訴訟請求并不屬于人民法院受理民事訴訟的范圍。本案駁回陳山杰的第一項起訴是正確的。至于陳山杰第二項訴訟請求，同樣存在訴權(quán)問題。從訴訟請求的內(nèi)容來看，陳山杰主張的是確認(rèn)占有、使用權(quán)，并請求物權(quán)保護(hù)。物權(quán)保護(hù)的基礎(chǔ)是享有物權(quán)，因訟爭的建筑物未經(jīng)審批建造，未取得合法物權(quán)，使陳山杰失去其請求的基礎(chǔ)，對該項起訴，法院依法不予受理。因此，法院對陳山杰第二項訴訟請求予以駁回也是正確的。

　　三、違法建筑物權(quán)的確認(rèn)為何不能得到支持

　　違章建筑是否有物權(quán)?由于違章建筑的先天違法性，在公法領(lǐng)域，行政執(zhí)法機關(guān)可予以限期整改、罰款、拆除等行政處罰。因此，違章建筑是沒有完整物權(quán)的。因此，本案陳山杰訴劉慶華物權(quán)確認(rèn)是得不到法院支持的。但在私法領(lǐng)域，涉及違章建筑的歸屬、利用等問題而引發(fā)私人利益的沖突，是否就無人管呢?在這方面所涉及的違章建筑的物權(quán)效力及司法實踐中違章建筑的私法保護(hù)問題則成了本案解決糾紛的關(guān)鍵地方。特別是伴隨著違章建筑的增多，司法實踐中涉及違章建筑的民事糾紛也隨之增加。故而，因違章建筑引發(fā)的民事糾紛已成為我國司法實踐中亟需解決的問題。筆者認(rèn)為，違章建筑占有、使用符合發(fā)揮物權(quán)法“物盡其用”的立法精神和原則;從合同法最大限度保障交易安全、維護(hù)經(jīng)濟(jì)秩序的立法目的進(jìn)行綜合分析，得出要綜合利益衡量，進(jìn)行辯證分析，不能輕易認(rèn)定只要是違章建筑就什么權(quán)利都沒有。至少違章建筑的建造人在不能取得違章建筑的所有權(quán)情況下，還是可以享有占有權(quán)和使用權(quán)的。理由主要在于：

　　其一，財產(chǎn)所有權(quán)的取得不得違反法律規(guī)定，所以，建造人肯定不能對違章建筑享有所有權(quán)。如果賦予所有權(quán)，將導(dǎo)致對其過度保護(hù)，進(jìn)而導(dǎo)致惡意違章建筑現(xiàn)象層出不窮，不利于維護(hù)社會公共秩序。但如果對違章建筑完全不予保護(hù)，又不符合我國現(xiàn)階段國情，不利于定紛止?fàn)帲�維護(hù)正常的財產(chǎn)秩序。

　　其二，違章建筑建造人畢竟對違章建筑有投入，投入過程也沒被制止，形成了事實建造，這是一個管理者不到位、被管理人越位的同時作用結(jié)果。在行政機關(guān)依法拆除違章建造前，法律給予事實上的占有狀態(tài)者一定的占有和使用法律保護(hù)是必要的，這樣既可以穩(wěn)定社會，又可以避免社會資源的浪費。

　　其三，在法律實踐中，通常將調(diào)整公共利益的法律稱為公法，將調(diào)整私人利益關(guān)系的法律稱為私法。違章建筑據(jù)此可分為僅違反公法如土地管理法、城市規(guī)劃法的違章建筑，既違反公法又違反私法的違章建筑，以及僅違反私法如物權(quán)法、民法通則的違章建筑。對于僅違反公法，而不違反私法的違章建筑只會受到公法上的否定評價，如拘留、罰款、限期拆除等行政處罰的法律后果。除非違章建筑被罰沒、拆除等徹底滅失外，即對于客觀存在且為建設(shè)人所占有的違章建筑物，一般不會影響到違章建筑私權(quán)利益，不影響違章建筑的權(quán)屬、利用關(guān)系。在私法領(lǐng)域，依據(jù)私法上“法無禁止即授權(quán)”的理念，僅違反公法的違章建筑在私法上仍會受到肯定性的評價，如本案的違章建設(shè)人被告和參與建設(shè)人原告同樣受到私法平等調(diào)整和保護(hù)，對于此類違章建筑占有人，私法仍負(fù)有對違章建筑尊重和保護(hù)的義務(wù)。

　　綜上所述，本案陳山杰訴劉慶華、賀爾盧違法建筑物的確認(rèn)權(quán)是不可能得到公法的保護(hù)的，但他卻可以從物權(quán)中分離出來的占有權(quán)有限保護(hù)角度去訴劉慶華，要求占有權(quán)的分配和使用，人民法院也應(yīng)根據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定進(jìn)行審理和判決。

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