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關(guān)于進(jìn)城務(wù)工人員社會(huì)保障的立法思考
【摘要】針對(duì)目前我國(guó)專門針對(duì)進(jìn)城務(wù)工人員的社會(huì)保障法律制度缺失，具體分析了我國(guó)進(jìn)城務(wù)工人員社會(huì)保障權(quán)的現(xiàn)狀以及進(jìn)城務(wù)工人員社會(huì)保障法律制度建立的必要性，指出根據(jù)我國(guó)實(shí)際建立健全專門針對(duì)進(jìn)城務(wù)工人員的社會(huì)保障法律制度，是我國(guó)目前進(jìn)城務(wù)工人員的社會(huì)保障法律制度的必然形式。針對(duì)我國(guó)具體國(guó)情，借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，提出完善進(jìn)城務(wù)工人員社會(huì)保障制度的幾點(diǎn)立法建議。
全國(guó)總工會(huì)的調(diào)查顯示，2003年全國(guó)農(nóng)村勞動(dòng)力外出就業(yè)的人數(shù)為9820萬，并以每年500萬的數(shù)字增加，每3個(gè)產(chǎn)業(yè)工人就有2個(gè)來自農(nóng)村。進(jìn)城務(wù)工人員已成為一個(gè)不容忽視的規(guī)模巨大的特殊社會(huì)群體，但由于戶籍的限制，他們被排斥在社會(huì)保障體系之外，在生活條件、就業(yè)、醫(yī)療等諸多方面，都處于一種隨時(shí)受到威脅的狀態(tài)。進(jìn)城務(wù)工人員的社會(huì)保障制度是我國(guó)社會(huì)保障制度中重要的組成部分，不僅關(guān)系到他們的權(quán)益問題而且直接影響到中國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與社會(huì)的穩(wěn)定。①
一、外來務(wù)工人員的社會(huì)保障權(quán)的現(xiàn)狀
戶籍制度導(dǎo)致的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，讓外來務(wù)工人員背負(fù)著“農(nóng)民”的身份，從事著非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的工作，卻被排除在城鎮(zhèn)社會(huì)保障體制之外;因?yàn)殡x開了農(nóng)村，離開了土地，也失去了最低限度的保障。所以，外來務(wù)工人員是特殊的社會(huì)群體，他們的社會(huì)保障權(quán)利基本上得不到保護(hù)。
(一)外來務(wù)工人員的“農(nóng)民”的身份，使他們游離于城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系之外
中國(guó)勞動(dòng)力市場(chǎng)在建國(guó)后的四十多年中一直處于分割狀態(tài)，農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移受到嚴(yán)格的控制，直到1980年代末對(duì)農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移才逐漸有所放松。1990年代初開始在城市工作的農(nóng)村勞動(dòng)力大幅度增加，1988年大約有2500萬，1995年為8000萬，2003年達(dá)到9820萬人。在20世紀(jì)90年代中期，農(nóng)村外出打工的勞動(dòng)力約占全部農(nóng)村勞動(dòng)力的18%。勞動(dòng)力流動(dòng)已成為中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中不可忽視的因素和潛在的動(dòng)力。“民工潮”已成為我國(guó)社會(huì)特有的經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象和社會(huì)現(xiàn)象，它折射出中國(guó)大量的農(nóng)民群體的流動(dòng)軌跡，折射出傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)大國(guó)向工業(yè)化邁進(jìn)的歷程。②盡管如此，中國(guó)的戶籍制度仍然將在城市的勞動(dòng)力明確地分成戶籍勞動(dòng)力和外來勞動(dòng)力，在住房、就業(yè)政策、醫(yī)療保障、養(yǎng)老保障等方面區(qū)別對(duì)待。進(jìn)城務(wù)工人員在城市生活并從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的工作，但是由于從戶籍上來說他們的身份仍然是農(nóng)民，所以在制度的歧視下，他們不能與城鎮(zhèn)居民享受同等的待遇，權(quán)益得不到保障。1億左右的進(jìn)城務(wù)工人員沒有相對(duì)穩(wěn)定的基本社會(huì)保障。③
1.社會(huì)保障制度最核心的是失業(yè)保險(xiǎn)。由于城鄉(xiāng)隔離的二元戶籍制度的存在，進(jìn)城務(wù)工人員因其農(nóng)民身份的限制無法在城鎮(zhèn)中成為國(guó)有企事業(yè)單位和行政機(jī)關(guān)的正式職工。所以大多數(shù)進(jìn)城務(wù)工人員只能選擇在中小企業(yè)或城里人不愿意干的崗位工作。因?yàn)榉芍贫炔唤∪�，許多中小企業(yè)的老板，為了降低勞動(dòng)成本，不為在企業(yè)打工的進(jìn)城務(wù)工人員辦理社會(huì)保險(xiǎn)。進(jìn)城務(wù)工人員常常面臨失業(yè)的危險(xiǎn)，由于他們中的大多數(shù)沒有失業(yè)保險(xiǎn)，所以在失業(yè)期間不能像城鎮(zhèn)居民一樣享受失業(yè)補(bǔ)助。
2.進(jìn)城務(wù)工人員大多從事建筑業(yè)和制造業(yè)等風(fēng)險(xiǎn)最多的工作，工傷事故是對(duì)他們最大的生活風(fēng)險(xiǎn)。由于工作的流動(dòng)性大，他們普遍沒有工傷保險(xiǎn)，在發(fā)生工傷后，他們只能從老板那里得到少量賠償甚至得不到賠償。
3.進(jìn)城務(wù)工人員工作環(huán)境惡劣，工資待遇低，他們抗風(fēng)險(xiǎn)的能力比一般的城鎮(zhèn)居民更弱，但是由于制度的限制，他們卻不能享受城鎮(zhèn)最低生活保障，只能由自己承擔(dān)自然災(zāi)害、疾病、年老等帶來的風(fēng)險(xiǎn)。
(二)進(jìn)城務(wù)工人員失去了農(nóng)村社會(huì)保障制度的保護(hù)
目前，大部分農(nóng)村進(jìn)城務(wù)工人員還保留著戶口所在地的承包土地，但是他們已經(jīng)主要從事非農(nóng)業(yè)勞動(dòng)，他們或利用自己的閑暇時(shí)間從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，或利用家庭輔助勞動(dòng)力來經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)，但是只有在確實(shí)毫無選擇的情況下他們才會(huì)選擇回家種地。對(duì)于進(jìn)城務(wù)工者來說，種地只能在沒有生活保障時(shí)滿足基本的生存需要，是在現(xiàn)有制度安排下進(jìn)城農(nóng)民規(guī)避社會(huì)生活風(fēng)險(xiǎn)的一種行為安排。現(xiàn)實(shí)是我國(guó)人均耕地少，對(duì)土地的投入大產(chǎn)出小，對(duì)于農(nóng)民來說保障功能已經(jīng)是附帶性的較低的保障。對(duì)于進(jìn)城務(wù)工人員來說，這些土地資源更是不能成為經(jīng)濟(jì)資源為他們帶來收益。
現(xiàn)行的農(nóng)村保障制度基本是以縣為單位的進(jìn)行統(tǒng)籌。農(nóng)村保障中的養(yǎng)老保險(xiǎn)、合作醫(yī)療制度、五保戶制度、救濟(jì)制度，也因?yàn)樗麄冸x開生長(zhǎng)的地方進(jìn)城務(wù)工而失去保障的功能。
所以，進(jìn)城務(wù)工人員被普通農(nóng)民所享受的極低且不完善的社會(huì)保障制度排除在外。
二、建立進(jìn)城務(wù)工人員社會(huì)法律保障制度的必要性
(一)有利于推動(dòng)我國(guó)的城市化進(jìn)程
我國(guó)正處于快速推進(jìn)城市化的關(guān)鍵階段，在這個(gè)過程中農(nóng)村人口流入并能夠很好地融入城市生活十分關(guān)鍵。
傳統(tǒng)體制下與戶籍身份緊密相聯(lián)的就業(yè)、居住、教育等方面的制度安排正在逐漸發(fā)生變化，由于這些制度安排所導(dǎo)致的對(duì)農(nóng)村人口城市化的阻礙作用正在減弱并逐漸消除。而唯有社會(huì)保障制度依然維持了城鄉(xiāng)居民之間的利益差別，迄今為止，我國(guó)已經(jīng)建立起來的社會(huì)保障制度，依然保持了城鄉(xiāng)分割的格局，即使是那些已經(jīng)在事實(shí)上實(shí)現(xiàn)了非農(nóng)化的人口，也依然被排斥于城鎮(zhèn)的社會(huì)保障體系之外。因此，真正阻礙農(nóng)村人口城市化進(jìn)程的最大障礙并不是戶籍制度，而是我國(guó)社會(huì)保障制度的不完善。④正是由于進(jìn)城務(wù)工人員不能與城鎮(zhèn)居民在社會(huì)保障方面享有平等待遇，使他們?cè)谶M(jìn)城時(shí)心存憂慮，不能完全放棄土地的保障，極大地阻礙了他們流入并融入城市生活。這樣的現(xiàn)實(shí)影響到了我國(guó)城市化進(jìn)城的步伐。只有將進(jìn)城務(wù)工人員納入完善的社會(huì)保障體系之內(nèi)，為他們提供基本的生活保障，使他們完全離開土地，從事非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，才能推動(dòng)我國(guó)城市化的進(jìn)程。
(二)有利于實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平，促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定
我國(guó)《憲法》第45條明文規(guī)定：“中華人民共和國(guó)公民在年老、疾病或者喪失勞動(dòng)能力的情況下，有從國(guó)家和社會(huì)獲得物資幫助的權(quán)利。國(guó)家發(fā)展為公民享有這些權(quán)利所需要的社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救濟(jì)和醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)。”進(jìn)城務(wù)工人員與城鎮(zhèn)職工從事同樣的工作，為城市發(fā)展作出了重大貢獻(xiàn)，理應(yīng)平等地同城鎮(zhèn)居民一起享受社會(huì)保障權(quán)利，這是社會(huì)公平的應(yīng)有之意。
在進(jìn)城務(wù)工人員由于收入低下，抗風(fēng)險(xiǎn)能力弱，他們中的一部分人成為了新的城市貧困階層，由于進(jìn)城務(wù)工人員社會(huì)保障制度缺失，會(huì)使他們連基本的生存條件也不具備，這將導(dǎo)致社會(huì)對(duì)立和矛盾，是導(dǎo)致社會(huì)不穩(wěn)定的因素。通過完善進(jìn)城務(wù)工人員社會(huì)保障法律制度，保障其基本的生存需要，減輕他們的生存壓力，有利于緩解社會(huì)矛盾，實(shí)現(xiàn)社會(huì)穩(wěn)定。
(三) 有利于促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化社會(huì)保障制度的建立
中國(guó)的社會(huì)保障制度及改革一直沿襲的是以城鄉(xiāng)“二元”的做法，農(nóng)村居民始終處于中國(guó)社會(huì)保障體系的邊緣，目前大部分社會(huì)保障的內(nèi)容仍然將整個(gè)農(nóng)村人口排擠在保障體制以外。城鎮(zhèn)社會(huì)保障制度改革自改革開放以來一直在不斷完善過程中，并且新舊制度能有效對(duì)接，但在農(nóng)村，自從原有的集體保障和合作醫(yī)療制度隨著以社隊(duì)為基礎(chǔ)的集體經(jīng)濟(jì)的瓦解而喪失之后，農(nóng)村陷入了不得不依靠單一的傳統(tǒng)家庭保障的境地，真正意義上的社會(huì)保障才剛剛起步，統(tǒng)籌層次低，覆蓋面小，共濟(jì)性差，管理水平低，可持續(xù)性弱。城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度的發(fā)展有很大差距，要實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度的一體化還有待時(shí)日。
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