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論我國(guó)行政程序法典化
內(nèi)容提要行政程序法典化能夠促進(jìn)政治參與、推進(jìn)民主政治，防止行政侵權(quán)、保障公民權(quán)益，提高行政效能、促進(jìn)改革開放�？梢哉f(shuō)，行政程序法典化是中國(guó)行政法走向成熟的標(biāo)志。但應(yīng)看到，這是一項(xiàng)最艱巨的行政立法系統(tǒng)工程，我國(guó)在立法理論和實(shí)踐的準(zhǔn)備方面仍相當(dāng)不足。為搞好這項(xiàng)工作，首先，應(yīng)使中央立法部門對(duì)此高度重視；其次，要做好充分的理論準(zhǔn)備；第三，要在取得階段性立法成果基礎(chǔ)上再創(chuàng)制統(tǒng)一的行政程序法典；第四，要開展行政程序立法的比較研究，進(jìn)行立法經(jīng)驗(yàn)交流，為后來(lái)居上創(chuàng)造條件。德國(guó)著名社會(huì)學(xué)家馬克斯。韋伯曾經(jīng)提出：“形式主義”原則是一切近代法律的重要特征，而法律的“形式主義”主要是指法律活動(dòng)的程序性。從人們的一般認(rèn)識(shí)來(lái)看，法律活動(dòng)的程序性通常是指立法和司法活動(dòng)的程序性，而行政活動(dòng)的程序性最初是被排斥在外的。行政活動(dòng)或行政行為充滿了復(fù)雜性和變異性，不同行政機(jī)關(guān)會(huì)根據(jù)不同情況和不同管理對(duì)象做出自己的決定，即行政機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)幅度很大，因此，講究行政程序及其規(guī)范化被認(rèn)為是給行政機(jī)關(guān)工作束縛手足，會(huì)影響行政機(jī)關(guān)的工作效率。各國(guó)行政程序法制化都經(jīng)歷了艱難的歷程，各國(guó)法學(xué)家對(duì)此往往視為難題。在中國(guó)法律現(xiàn)代化進(jìn)程中，行政程序法典化亦成為一個(gè)雖然棘手但應(yīng)該知難而上予以解決的重大課題。
一、有關(guān)行政程序法概念的看法
美國(guó)著名法官曼斯斐爾德曾經(jīng)說(shuō)過(guò)：“世界上的大多數(shù)糾紛都是由詞語(yǔ)所引起的”。在法律界，法律概念的爭(zhēng)論尤其如此，行政程序和行政程序法的概念更如此。由于各國(guó)行政機(jī)構(gòu)活動(dòng)方式的多樣性和差異性，這兩個(gè)概念有著先天的模糊性和不確定性，但我們一開始討論就無(wú)法回避這個(gè)問(wèn)題。
目前，有關(guān)行政程序和行政程序法的概念的認(rèn)識(shí)很不一致，爭(zhēng)論的焦點(diǎn)是：行政程序是規(guī)定行政主體的程序，還是規(guī)定行政法律關(guān)系主體的程序；行政程序法是僅僅規(guī)范行政主體的行政行為的程序，還是包括行政主體和行政相對(duì)人各方行為的程序；行政程序的權(quán)利義務(wù)和法律責(zé)任僅僅屬于行政主體還是包括行政主體和行政相對(duì)人都有行政程序方面的權(quán)利義務(wù)和法律責(zé)任。實(shí)際上，這個(gè)概念之爭(zhēng)涉及到行政法學(xué)中一系列概念之爭(zhēng)，涉及到行政法學(xué)以行政主體運(yùn)用行政權(quán)為主線，還是以行政法律關(guān)系主體之間的相互作用為主線來(lái)組織行政法學(xué)概念。筆者以為：行政法主要是調(diào)整行政主體在行使行政職權(quán)中與行政相對(duì)人之間關(guān)系的法律規(guī)范的總和，也就是說(shuō)，行政法既有以行政權(quán)為重心發(fā)揮其作用的方面，也有行政相對(duì)人參與行政活動(dòng)、發(fā)揮其作用的方面。在現(xiàn)代行政法中特別要注意這一點(diǎn)，不僅行政實(shí)體法如此，行政程序法更如此。當(dāng)代憲法學(xué)者和行政法學(xué)者普遍認(rèn)為，“參與是民主政治的基石”�，F(xiàn)代民主憲政和民主行政的成長(zhǎng)，主要系于政治參與和行為參與，“正當(dāng)法律程序”（包括行政程序）的概念正是在這種背景下提出和成長(zhǎng)起來(lái)的。各國(guó)行政法莫不在這方面有所突破，從而改變了行政相對(duì)人在以往法律關(guān)系中實(shí)際所處的客體地位。試以美國(guó)聯(lián)邦行政程序法為例，該法把聽證程序作為行政程序的核心，而無(wú)論是正式規(guī)章的制定還是正式裁決程序中的聽證，都設(shè)有利害關(guān)系人參與上述活動(dòng)的程序。德國(guó)行政法目前的設(shè)計(jì)也不止規(guī)定行政機(jī)關(guān)的活動(dòng)程序，而且還規(guī)定了行政相對(duì)人的活動(dòng)程序，他們的學(xué)者甚至認(rèn)為這樣做還不夠。如波恩大學(xué)公法研究所所長(zhǎng)FritzOssenbuhl批評(píng)說(shuō)：“（德國(guó)）行政程序法仍以一種兩極式（雙方性）程序?yàn)橹鳌Ｋ⒉蛔⒅貜?fù)雜多變利益或是多角利益關(guān)系，例如建筑物之起造人、相鄰人、官署以及第三人的關(guān)系只有偶而會(huì)提及，利益沖突或相沖突的利益并沒(méi)有作為行政程序規(guī)范之內(nèi)容”�！�1〕從我國(guó)已公布的法律、法規(guī)來(lái)看，涉及的行政程序也并不是單指行政主體（主要是行政機(jī)關(guān)）的，行政相對(duì)人以及利益相關(guān)人也都涉及行政程序。例如1994年7月1日起施行的《中華人民共和國(guó)公司登記條例》，不止是規(guī)定公司登記機(jī)關(guān)的程序權(quán)利和義務(wù)，而且規(guī)定了在有限責(zé)任公司和股份有限公司申請(qǐng)中登記人的程序權(quán)利和義務(wù)。我們?cè)僖浴缎姓䦶?fù)議條例》這部比較典型的行政程序法規(guī)來(lái)看，其程序權(quán)利義務(wù)和法律責(zé)任一般涉及復(fù)議機(jī)關(guān)、復(fù)議申請(qǐng)人、復(fù)議被申請(qǐng)人三方，因此把行政程序的主體僅僅歸結(jié)為行政主體是不妥當(dāng)、不全面的。筆者的結(jié)論是：行政程序是以實(shí)現(xiàn)公共行政職能為目的而設(shè)立的行政法律關(guān)系主體在行政活動(dòng)中的程序，行政程序法則是有關(guān)行政程序法律規(guī)范的總和。這樣概括的優(yōu)點(diǎn)是涵蓋面廣、內(nèi)涵豐富，把行政程序所涉及的復(fù)雜關(guān)系都納入了調(diào)整范圍。
需要注意的是，人們?cè)谑褂谩靶姓绦蚍ā边@一概念時(shí)有時(shí)分為另兩種情況：一種是指廣義的行政程序法，也稱實(shí)質(zhì)意義上的行政程序法，即既包括有一部單獨(dú)的統(tǒng)一的行政程序法典，也包括存在于各種形式中的行政程序法律規(guī)范；另一種是狹義的行政程序法；僅指國(guó)家統(tǒng)一的行政程序法典，也稱形式意義上的行政程序法。本文討論的行政程序法，是指行政程序的法典化，因?yàn)槲覈?guó)分散存在的行政程序法律規(guī)范已有相當(dāng)數(shù)量，中國(guó)法制現(xiàn)代化所需要的，正是一部統(tǒng)一的適合中國(guó)國(guó)情的行政程序法典。盡管它不可能涵蓋所有行政程序，也不可能匯總所有行政程序法律規(guī)范，但它是統(tǒng)率和指導(dǎo)所有行政程序法律規(guī)范和法律文件的基本法，是直接落實(shí)憲法有關(guān)依法行政原則的基本法。
二、中國(guó)行政程序法典化的必要性
對(duì)于行政過(guò)程的程序化問(wèn)題，人們的認(rèn)識(shí)是比較遲的。世界上第一部行政程序法-西班牙編纂的行政程序法典是上個(gè)世紀(jì)末1889年才取得成功的。繼西班牙之后，奧地利、德國(guó)等大陸法系國(guó)家也頒布了本國(guó)行政程序法，它們的出現(xiàn)是適應(yīng)行政權(quán)擴(kuò)張和自我約束的產(chǎn)物，并同其行政訴訟制度的產(chǎn)生有相當(dāng)密切的關(guān)系。作為行政法的一項(xiàng)基本原則，依法行政原先僅僅強(qiáng)調(diào)行政行為的根據(jù)，但這并不能完全防止行政權(quán)的濫用，因此人們又開始從行政程序方面去尋找規(guī)范行政權(quán)的新途徑，而行政程序法典的出現(xiàn)和其內(nèi)容的更新在每一個(gè)國(guó)家又具有自己的特點(diǎn)。與大陸法系國(guó)家相比，英美法系國(guó)家所制定的行政程序法更強(qiáng)調(diào)對(duì)公民程序權(quán)的保護(hù)。美國(guó)法學(xué)界在提出制定行政程序法問(wèn)題的一開始，就把司法程序移植到行政過(guò)程、行政行為中來(lái)。在此基礎(chǔ)上，行政程序獲得了獨(dú)特的發(fā)展。正如美國(guó)當(dāng)代法學(xué)家哈羅德。J.伯爾曼在《法律與宗教》一書中所描寫的：“除司法程序之外，我們還需要在地方政府和中央政府中創(chuàng)設(shè)新的程序形式，以便革新關(guān)于公共教育、污染、福利、廉價(jià)住房、公平就業(yè)以及其他諸如此類的法律部門”。他認(rèn)為，社會(huì)的發(fā)展“需要有新的形式、新的儀式來(lái)引導(dǎo)公眾以創(chuàng)造性的而非破壞性的方式實(shí)行參與”，“法律程序中的公眾參與，乃是重新賦予法律以活力的重要途徑”�！�2〕可見，行政程序法典化的趨勢(shì)不是偶然的，這是社會(huì)調(diào)節(jié)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和政府角色之間矛盾的產(chǎn)物，是調(diào)節(jié)政府公共權(quán)力與公民權(quán)利之間矛盾的產(chǎn)物，也是政府解決實(shí)現(xiàn)社會(huì)公正目標(biāo)與自身效率目標(biāo)矛盾的產(chǎn)物。從這樣的角度觀察問(wèn)題，中國(guó)行政程序法典化成為中國(guó)法制現(xiàn)代化的熱門課題也不是偶然的。中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)剛剛起步（當(dāng)時(shí)人們還以“有計(jì)劃的商品經(jīng)濟(jì)”加以認(rèn)識(shí)）之際，一些敏感的年輕的法學(xué)工作者就開始重視法律程序以及行政程序問(wèn)題�！�3〕行政法學(xué)界也有不少學(xué)者從發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和民主政治角度探討重視行政程序法的必要性，〔4〕
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