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高校法律事務(wù)機(jī)構(gòu)模式完善構(gòu)想論文
法律事務(wù)管理體系是現(xiàn)代大學(xué)制度中必不可少的組成部分。特別是2003年教育部發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)依法治校工作的若干意見(jiàn)》以來(lái)，我國(guó)大多數(shù)高校均設(shè)立了管理法律事務(wù)的專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)。實(shí)踐證明，高校法律事務(wù)機(jī)構(gòu)在處理高校法律事務(wù)、維護(hù)高校合法權(quán)益等方面發(fā)揮了重要作用，但現(xiàn)有的高校法律事務(wù)機(jī)構(gòu)模式在實(shí)際運(yùn)行中也日益暴露出諸多自身難以消解的問(wèn)題。
高校法律事務(wù)機(jī)構(gòu)模式運(yùn)行現(xiàn)狀
高校法律事務(wù)機(jī)構(gòu)職責(zé)主要包括代理學(xué)校參加法律訴訟、非訴業(yè)務(wù)，起草、審查學(xué)校規(guī)章制度和法律合同，提供法律咨詢(xún)及開(kāi)展法律知識(shí)宣傳、培訓(xùn)等。高校法律事務(wù)工作特點(diǎn)是塊狀工作，而非線(xiàn)狀工作。高校法律事務(wù)管理主要是針對(duì)塊狀工作的點(diǎn)對(duì)點(diǎn)管理，即學(xué)校的哪個(gè)點(diǎn)上出現(xiàn)了涉及法律的事務(wù)，對(duì)這個(gè)點(diǎn)所在部門(mén)、管理機(jī)構(gòu)或有關(guān)人員委托法律事務(wù)部門(mén)予以處理。目前，我國(guó)高校法律事務(wù)機(jī)構(gòu)的設(shè)置模式主要有設(shè)立專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)的模式、現(xiàn)有機(jī)構(gòu)職能拓展的模式和聘任法律顧問(wèn)的模式，不論采取何種模式，其管理模式基本上均屬于單一化的平面管理模式。而我國(guó)高校的共性是內(nèi)部結(jié)構(gòu)復(fù)雜、學(xué)術(shù)屬性與科層屬性并存、多方主體利益并重，高校法律事務(wù)可能涉及的管理部門(mén)、學(xué)術(shù)單位、師生員工各類(lèi)主體眾多，事務(wù)類(lèi)別也錯(cuò)綜繁雜。在當(dāng)前的運(yùn)行模式下，法律事務(wù)機(jī)構(gòu)的工作開(kāi)展不可能采取主動(dòng)搜集信息的方式，因此難以知曉學(xué)校各層面的法律事務(wù)信息，而涉及法律事務(wù)的所在部門(mén)、管理機(jī)構(gòu)又不會(huì)主動(dòng)告知法律事務(wù)機(jī)構(gòu)，工作脫鉤、信息不暢的情況不可避免。高校法律事務(wù)機(jī)構(gòu)的工作方式一般為事后救濟(jì)，即出現(xiàn)問(wèn)題時(shí)充當(dāng)救火員角色，事前事中不參與。當(dāng)前，高校作為被告的案件較多，且敗訴的情形還占多數(shù)，究其原因，基本上都是由于事前事中管理上缺乏全程法律監(jiān)督和風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制，管理人員法律意識(shí)不強(qiáng)。目前，高校法律事務(wù)管理整體上還處于效率低下、層次不高的局面。
完善高校法律事務(wù)機(jī)構(gòu)模式的思考
高�，F(xiàn)有的法律事務(wù)機(jī)構(gòu)模式已不能全方位關(guān)注和充分滿(mǎn)足實(shí)際需要，亟待完善。筆者認(rèn)為，存在問(wèn)題的主要原因：一是觀念層面上，高校管理部門(mén)、管理人員法治觀念和依法管理的意識(shí)不強(qiáng)；二是制度層面上，高校法律事務(wù)管理過(guò)程中的扁平化處理。因此，完善高校法律事務(wù)機(jī)構(gòu)模式須從觀念和制度這兩個(gè)方面著手。
1.觀念層面的完善
高校管理部門(mén)、管理人員法治觀念淡漠、依法管理意識(shí)不強(qiáng)的問(wèn)題由來(lái)已久。管理人員在觀念上仍然認(rèn)為法律事務(wù)部門(mén)的事前事中審查可有可無(wú)、意義不大，即使被要求也僅是形式化、走過(guò)場(chǎng)的程序，這種法律審查還沒(méi)有完全成為自覺(jué)行為。
筆者認(rèn)為，要改變高校管理部門(mén)、管理人員法治觀念和依法管理意識(shí)不強(qiáng)的現(xiàn)狀，應(yīng)著眼于以下幾點(diǎn)：第一，應(yīng)將高校法律事務(wù)機(jī)構(gòu)定位為服務(wù)機(jī)構(gòu)，是為學(xué)校的教學(xué)、科研中心工作服務(wù)的，而非其他。維護(hù)學(xué)校權(quán)益是法律事務(wù)機(jī)構(gòu)成立的宗旨。第二，必須站在依法治校的高度理解高校法律事務(wù)機(jī)構(gòu)的定位。法律事務(wù)機(jī)構(gòu)的設(shè)立不是應(yīng)付各級(jí)檢查的裝點(diǎn)和擺設(shè)，而是要為高校依法治校工作提供部門(mén)保障。根據(jù)教育部《關(guān)于加強(qiáng)依法治校工作的若干意見(jiàn)》，依法治校包括以下內(nèi)容：轉(zhuǎn)變行政管理職能，切實(shí)做到依法行政；加強(qiáng)制度建設(shè)，依法加強(qiáng)管理；推進(jìn)民主建設(shè)，完善民主監(jiān)督；加強(qiáng)法制教育，提高法律素質(zhì)；嚴(yán)格教師管理，維護(hù)教師權(quán)益；完善學(xué)校保護(hù)機(jī)制，依法保護(hù)學(xué)生權(quán)益。依法治校涉及學(xué)校工作的各個(gè)方面，是提高高校內(nèi)部管理水平的關(guān)鍵。法律事務(wù)機(jī)構(gòu)在依法治校的各項(xiàng)工作內(nèi)容上均能發(fā)揮重要作用。第三，高校法律事務(wù)機(jī)構(gòu)是“防火墻”。高校法律事務(wù)機(jī)構(gòu)的定位應(yīng)是高校法制教育和法律服務(wù)機(jī)構(gòu)，是為領(lǐng)導(dǎo)提供決策參考的機(jī)構(gòu)，是依法治校的實(shí)施者和監(jiān)督者，是防范高校內(nèi)外部管理法律風(fēng)險(xiǎn)的一道堅(jiān)實(shí)防線(xiàn)。
觀念的改變并非一日之功。基于觀念與制度之間的相互促進(jìn)關(guān)系，不能因?yàn)橛^念的滯后，要等到人們?cè)谟^念上可以接受之時(shí)，方才作相關(guān)制度上的變革�？梢圆扇≈贫认刃械姆椒�，因?yàn)橹贫鹊闹贫�、運(yùn)行也會(huì)對(duì)觀念產(chǎn)生積極影響。因此，高校法律事務(wù)機(jī)構(gòu)模式還須在制度層面上進(jìn)行完善。
2.制度層面的完善
如何完善高校現(xiàn)有的法律事務(wù)機(jī)構(gòu)模式？目前理論上有兩種思路：一是在高校建立總法律顧問(wèn)制度。這種思路認(rèn)為總法律顧問(wèn)制度具有層次高、任務(wù)重、協(xié)調(diào)廣、責(zé)權(quán)大等特點(diǎn)，能夠較好地解決目前我國(guó)高校法律顧問(wèn)機(jī)構(gòu)配置模式存在的機(jī)構(gòu)層次低、獨(dú)立性不強(qiáng)、服務(wù)職能不全面、缺乏責(zé)任追究機(jī)制等不足。在高校實(shí)行總法律顧問(wèn)制度，由總法律顧問(wèn)全權(quán)負(fù)責(zé)學(xué)校法律事務(wù)工作，全程參與學(xué)校重大決策，對(duì)學(xué)校法定代表人負(fù)責(zé)，實(shí)現(xiàn)“關(guān)口前移、源頭介入、全程參與”，可改變以往法律工作僅限于法律咨詢(xún)和事后補(bǔ)救，充分發(fā)揮法律顧問(wèn)參謀助手作用。但筆者認(rèn)為，總法律顧問(wèn)制度是通過(guò)提高法律顧問(wèn)的級(jí)別層次來(lái)強(qiáng)調(diào)法律顧問(wèn)的重要性，即認(rèn)為級(jí)別越高，事情越好辦。從本質(zhì)上說(shuō)，這還是過(guò)去行政化管理手段的老路子。在當(dāng)前的公立高校體制中，總法律顧問(wèn)的任命和實(shí)現(xiàn)也存在現(xiàn)實(shí)難度。因此，這種思路對(duì)于高校來(lái)說(shuō)并非合宜之計(jì)。二是建立法律事務(wù)專(zhuān)家委員會(huì)，法律事務(wù)具體管理部門(mén)作為具體操作者，并在各院(系、所)、各部門(mén)設(shè)立法律事務(wù)聯(lián)絡(luò)員，形成一個(gè)觸角延伸至全校各院(系、所)、各部門(mén)的法律事務(wù)管理網(wǎng)絡(luò)。比較而言，筆者傾向于第二種思路。第二種思路能夠較好地解決目前高校法律事務(wù)管理過(guò)程中扁平化處理的制度設(shè)計(jì)困境，對(duì)此筆者有一些思考：
首先，建立法律事務(wù)專(zhuān)家委員會(huì)是可行的�？紤]到法律事務(wù)管理的專(zhuān)業(yè)性，在學(xué)校層面建立法律事務(wù)專(zhuān)家委員會(huì)，可在更高層面上為學(xué)校法律事務(wù)決策提供支撐。法律事務(wù)專(zhuān)家委員會(huì)的成員主要由主管校領(lǐng)導(dǎo)、法律事務(wù)管理部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)、學(xué)校法學(xué)院(系)各學(xué)科專(zhuān)業(yè)的有豐富法律服務(wù)經(jīng)驗(yàn)的專(zhuān)家組成。這既能解決法律事務(wù)室現(xiàn)有人員不足的矛盾，也能充分發(fā)揮學(xué)校法學(xué)院(系)現(xiàn)有的法律專(zhuān)家的作用。法律事務(wù)專(zhuān)家委員會(huì)的成立可使這些專(zhuān)家教師的咨詢(xún)服務(wù)制度化、程序化，不再局限于僅就某個(gè)具體事務(wù)性問(wèn)題提供隨機(jī)隨時(shí)性的咨詢(xún)問(wèn)答，而是常態(tài)化、更高層次、更多層面的學(xué)校法律事務(wù)管理決策。以北京理工大學(xué)為例，在法律事務(wù)管理實(shí)踐中，學(xué)校對(duì)一些棘手的法律事務(wù)問(wèn)題，在不同層面上曾多次請(qǐng)教法學(xué)院一些有豐富法律服務(wù)經(jīng)驗(yàn)的教師，并邀請(qǐng)他們共同參與處理，收到了良好的效果。在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，目前學(xué)校已形成較為固定的法律顧問(wèn)團(tuán)隊(duì)，為學(xué)校提供了更為良好的法律服務(wù)。
其次，法律事務(wù)具體管理部門(mén)是高校法律事務(wù)管理的具體操作者。如果所有法律事務(wù)都集中在校級(jí)層面，學(xué)校將難以應(yīng)付。因此，還應(yīng)設(shè)立必要的法律事務(wù)具體管理部門(mén)。法律事務(wù)具體管理部門(mén)是負(fù)責(zé)學(xué)校法律事務(wù)管理工作日常運(yùn)轉(zhuǎn)的部門(mén)。
再次，在各院(系、所)、各部門(mén)設(shè)立法律事務(wù)聯(lián)絡(luò)員。目前高校管理體系中，各學(xué)院(部門(mén))均設(shè)置有教學(xué)干事、人事干事、科研干事等管理崗位，對(duì)應(yīng)負(fù)責(zé)教學(xué)事務(wù)、人事事務(wù)、科研事務(wù)，各行其職、各負(fù)其責(zé)，使高校的各項(xiàng)工作上傳下達(dá)、順利進(jìn)行。當(dāng)然，有些崗位的工作人員是身兼數(shù)職。同理，學(xué)校也可以設(shè)置法務(wù)干事，負(fù)責(zé)法律事務(wù)，這一職責(zé)也可以由工作人員兼任。在學(xué)校各部、處、院、系、所設(shè)立法務(wù)干事，可以及時(shí)收集相關(guān)信息并反饋，一方面能較好地解決法律事務(wù)室現(xiàn)有人員不足的矛盾；另一方面學(xué)校法律事務(wù)管理能夠形成一個(gè)立體的工作網(wǎng)絡(luò)，使法律事務(wù)工作在各個(gè)層面都有依托，實(shí)現(xiàn)學(xué)校法律事務(wù)管理在各個(gè)環(huán)節(jié)的無(wú)縫鏈接，形成高效、有序、暢通的法律事務(wù)管理網(wǎng)絡(luò)。
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