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試論行政審判預(yù)備庭的建構(gòu)與實(shí)踐
在審判方式改革中，對于庭前準(zhǔn)備工作如何進(jìn)行，目前尚無具體的規(guī)范要求，由于以往在開庭審理之前的準(zhǔn)備工作分散，合議庭成員之間的職責(zé)不明，使得庭前準(zhǔn)備工作流于形式。根據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》（簡稱行政訴訟法）第7章關(guān)于審理和判決篇章的規(guī)定，參照《中華人民共和國民事訴訟法》（簡稱民事訴訟法）第113條至119條關(guān)于庭前準(zhǔn)備工作的規(guī)定，我院行政審判庭制定了預(yù)備庭程序，以此形式來完成庭前準(zhǔn)備工作，將庭審前的準(zhǔn)備工作全面公開化，以規(guī)范庭審前的各項(xiàng)活動。一、設(shè)立預(yù)備庭的想法及指導(dǎo)思想
在審判方式改革與完善的過程中，有人提出了“一步到庭”的設(shè)想，就是說在法院收到原告的起訴狀后，通知被告應(yīng)訴，進(jìn)行答辯，在正式公開審判之前不向當(dāng)事人進(jìn)行任何詢問。經(jīng)過開庭，當(dāng)事人有話、有理都直接講在法庭之上。如此開庭，體現(xiàn)了公開，公平的原則，增強(qiáng)了審判活動的透明度，排除了導(dǎo)演、演戲式的庭審活動。此后，又提出在開庭審判前，法官不得自行接待單方當(dāng)事人的設(shè)想。這些無疑對審判方式的改革與完善提出了更高的要求，設(shè)計(jì)了很好的方案，也可能成為庭審方式發(fā)展的方向，但是，由于行政訴訟法建立。發(fā)展的歷史較短，社會宣傳不夠廣泛深入，公民。法人、社會組織，甚至行政機(jī)關(guān)及其工作人員對行政訴訟不甚了解，或有片面理解，加上法官的行政審判經(jīng)驗(yàn)不足，行政審判的執(zhí)法環(huán)境尚有不盡人意之處，所以，我們認(rèn)為行政審判“一步到庭”的條件尚不成熟。
公開、公平的審判是我們的原則。我們制定預(yù)備庭規(guī)范的目的是要提高行政審判的高效與權(quán)威。具體說就是在公開審判之前，由主審法官或受主審法官委派的法官召集各方當(dāng)事人及其訴訟代理人，明確各自的主體資格、訴訟請求。代理人的代理資格與權(quán)限。爭議焦點(diǎn)，雙方交換證據(jù)，并向當(dāng)事人宣布合議庭組成人員、當(dāng)事人的訴訟權(quán)利和義務(wù)，以及雙方應(yīng)當(dāng)補(bǔ)充提供的證據(jù)，明確本案審查的具體行政行為合法性的具體內(nèi)容，以保障庭審程序的公開。高效，有序和權(quán)威性。
民事訴訟法和行政訴訟法都對庭審前的準(zhǔn)備工作作出了明確規(guī)定，但是沒有限定庭審前準(zhǔn)備工作的形式，這給法官提供了改革與完善行政審判方式的廣闊空間，使我們在審判實(shí)踐過程中，可以選擇最佳方式實(shí)實(shí)在在地完成庭審前的各項(xiàng)準(zhǔn)備工作。
二、預(yù)備庭的結(jié)構(gòu)及相關(guān)的作法
由于以往都是由法官在庭審前分別傳喚當(dāng)事人，在開庭前才告知當(dāng)事人或書面通知當(dāng)事人接受詢問，了解案情，對方當(dāng)事人并不了解其中內(nèi)容。這項(xiàng)工作沒有做到公開，沒有給當(dāng)事人一個(gè)充分實(shí)現(xiàn)其權(quán)利的準(zhǔn)備時(shí)間，因此過去分散式的庭前準(zhǔn)備工作缺乏公正、透明，由此而言，預(yù)備庭的工作形式是非常必要的。
任何理想的實(shí)現(xiàn)要有其存在的客觀基礎(chǔ)，在現(xiàn)實(shí)向理想邁進(jìn)，傳統(tǒng)的審判方式向現(xiàn)代的審判方式過渡的過程中，應(yīng)當(dāng)選擇更加適應(yīng)的方式，依據(jù)行政訴訟法等法律的規(guī)定，參照民事訴訟法的有關(guān)規(guī)定，在庭審前準(zhǔn)備階段，利用預(yù)備庭的形式進(jìn)行公開審判前的準(zhǔn)備工作是比較適宜的。根據(jù)法律規(guī)定，直接面對當(dāng)事人完成的庭審前準(zhǔn)備工作主要包括以下幾項(xiàng)內(nèi)容：
第一、核對當(dāng)事人主體資格并對其訴訟代理人的代理權(quán)限進(jìn)行審查，根據(jù)案情決定是否需要追加第三人，并審查第三人及其訴訟代理人的代理資格
1、對當(dāng)事人主體資格的審查
這里既包括對原告主體資格的審查，又包括對被告的執(zhí)法主體資格的審查，首先，在對原告主體資格的審查時(shí)，根據(jù)行政訴訟法第2條的規(guī)定，原告應(yīng)當(dāng)是行政管理的相對人，或者是相關(guān)人。也就是說，原告應(yīng)當(dāng)具備的條件是具體行政行為指向的權(quán)利人或義務(wù)人。
其次，在對被告主體資格審查時(shí)，根據(jù)行政訴訟法第25條和最高人民法院關(guān)于《貫徹實(shí)施、中華人民共和國行政訴訟法、若干問題的意見（試行）》第18條的規(guī)定，確定被告主體資格包括：
�。�1）原告以作出具體行政行為的行政機(jī)關(guān)為被告；
�。�2）經(jīng)過復(fù)議，復(fù)議機(jī)關(guān)改變原具體行政行為的，復(fù)議機(jī)關(guān)為被告；
（3）兩個(gè)以上行政機(jī)關(guān)共同作出一項(xiàng)具體行政行為的，共同作出決定的機(jī)關(guān)為被告（4）法律法規(guī)授權(quán)的組織作出的具體行政行為，該組織為被告；
�。�5）行政機(jī)關(guān)委托的組織作出的具體行政行為的，委托機(jī)關(guān)為被告；
（6）行政機(jī)關(guān)的派出機(jī)構(gòu)作出的具體行政行為，該派出機(jī)構(gòu)為被告；
�。�7）行政機(jī)關(guān)被撤銷或分離的，依法承擔(dān)執(zhí)法權(quán)限的合并或分立后的機(jī)關(guān)為被告。
2、對訴訟代理人代理資格和權(quán)限范圍的審查
代理人分為法定代理人、委托代理人、指定代理人3種，他們在訴訟中各自享有不同的訴訟權(quán)利，承擔(dān)不同的義務(wù)，法官在審查當(dāng)事人及其訴訟代理人時(shí)，需要根據(jù)當(dāng)事人提交的委托材料對代理人的代理資格逐一核實(shí)，以確認(rèn)代理人的代理資格完全符合規(guī)定。對于特別授權(quán)的代理人，法官還要嚴(yán)格審查代理人的代理資格及權(quán)限的范圍，以約束代理人在訴訟過程中的行為。
對于需要追加第三人的，如果在預(yù)備庭召開之前能夠確定的，通知第三人參加預(yù)備庭，第三人及其訴訟代理人的代理資格應(yīng)當(dāng)符合行政訴訟法的有關(guān)規(guī)定，審查的原則與原。被告相同，若在預(yù)備庭召開后發(fā)現(xiàn)需要追加第三人參加訴訟的，法官應(yīng)當(dāng)宣布追加某某為本案第三人，并詢問原，被告有無其它分歧意見。
在對當(dāng)事人及其訴訟代理人的資格進(jìn)行審查后，根據(jù)我國法律規(guī)定，經(jīng)法庭審查，需征詢當(dāng)事人意見，確定各方當(dāng)事人及其代理人的出庭資格有效。法庭才能準(zhǔn)許以上代理人出庭參加預(yù)備庭，以給正式庭審活動奠定基礎(chǔ)。
第二、送達(dá)有關(guān)法律文書
根據(jù)行政訴訟法和參照民事訴訟法關(guān)于庭前準(zhǔn)備工作的規(guī)定，法院在受理案件后需要在法定期限內(nèi)向當(dāng)事人送達(dá)有關(guān)的法律文書。包括：
1、法院在5日之內(nèi)將起訴狀副本送達(dá)被告，要求被告于10日之內(nèi)進(jìn)行答辯；
2、法院接到被告的答辯狀后5日之內(nèi)，將答辯狀副本送達(dá)原告；
3、承辦人應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人的訴訟權(quán)利及義務(wù)，特別是當(dāng)事人的申請回避權(quán)利；
4、合議庭組成人員確定之后，需要在3日之內(nèi)通知當(dāng)事人及其訴訟代理人；
5、承辦人確定開庭日期，應(yīng)當(dāng)在開庭3日前通知當(dāng)事人及其訴訟代理人，同時(shí)公告。
第三、宣布合議庭組成人員，交代訴訟權(quán)利義務(wù)以保障當(dāng)事人的合法權(quán)益
參照民事訴訟法第115條的規(guī)定，合議庭組成人員在確定之后，需要在3日之內(nèi)通知當(dāng)事人及其訴訟代理人。所以，預(yù)備庭可以由一名法官主持，向當(dāng)事人及其訴訟代理人宣布合議庭組成人員，給當(dāng)事人一個(gè)認(rèn)識了解合議庭組成人員的過程，當(dāng)事人可以在庭審前，對于合議庭成員及書記員是否與本案有利害關(guān)系進(jìn)行調(diào)查。同時(shí)將當(dāng)事人的其它各項(xiàng)權(quán)利提前宣布。這樣，可以在開庭審理時(shí)，減少因交待訴訟權(quán)利占用的時(shí)間，也能讓當(dāng)事人充分了解。行使其訴權(quán)提供方便，慎重處理相關(guān)權(quán)利，確實(shí)保護(hù)當(dāng)事人的訴訟權(quán)利。
第四、聽取當(dāng)事人的陳述意見，聽取當(dāng)事人是否有財(cái)產(chǎn)保全、
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