民間養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的政府監(jiān)管

　　摘要：中國(guó)正經(jīng)歷著日益嚴(yán)重的老齡化問(wèn)題，但政府對(duì)于養(yǎng)老服務(wù)的投入?yún)s無(wú)法滿足當(dāng)前社會(huì)對(duì)養(yǎng)老的需求。在這種背景下，民間養(yǎng)老機(jī)構(gòu)應(yīng)運(yùn)而生，成為對(duì)政府養(yǎng)老服務(wù)的有效補(bǔ)充。但因相關(guān)法律規(guī)制的欠缺，我國(guó)行政機(jī)關(guān)對(duì)于民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的監(jiān)督欠缺。本文就以經(jīng)濟(jì)法學(xué)視角看待民間養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的政府監(jiān)管。

　　關(guān)鍵詞：民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu);政府;監(jiān)管

　　一、政府監(jiān)管應(yīng)遵循的經(jīng)濟(jì)法律原則

　　1、資源優(yōu)化配置原則：資源優(yōu)化配置，是指資源在生產(chǎn)和再生產(chǎn)各個(gè)環(huán)節(jié)上的合理和有效的流動(dòng)和配置。

　　在當(dāng)前的形式下，由于我們面臨的養(yǎng)老缺口比較突出，目前的養(yǎng)老體制、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)無(wú)法滿足將要到來(lái)的老年社會(huì)的需要，再加之我國(guó)舊有的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的某些因素，當(dāng)前政府對(duì)民間養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的管理主要采用了計(jì)劃為主的方式，即我國(guó)政府對(duì)民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)實(shí)行“審查登記，雙重管理”的模式。民政部門(mén)同意申請(qǐng)籌建的民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)后，舉辦人取得《籌建批準(zhǔn)書(shū)》后，憑《籌建批準(zhǔn)書(shū)》到有關(guān)部門(mén)辦理立項(xiàng)、規(guī)劃、供地、法人資格等相關(guān)手續(xù)。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，應(yīng)當(dāng)注重市場(chǎng)調(diào)節(jié)和國(guó)家宏觀調(diào)控有機(jī)結(jié)合，即在確保市場(chǎng)機(jī)制對(duì)資源配置的基礎(chǔ)性作用的同時(shí)，尤其不能忽略國(guó)家在資源配置中宏觀調(diào)控的作用。

　　2、適度干預(yù)是指國(guó)家在經(jīng)濟(jì)自主和國(guó)家統(tǒng)制的邊界條件或者臨界點(diǎn)上所作的一種介入狀態(tài)。筆者將以民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入制度作為依據(jù)。參照國(guó)際上的先例，可以將現(xiàn)今占據(jù)主流的民間養(yǎng)老機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入監(jiān)督制度分為“許可制”和“備案制”兩類(lèi)：

　　1.“備案制”。

　　備案制”，即民間養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的興辦需要向特定監(jiān)督者進(jìn)行備案，只須符合立法規(guī)定的條件即可開(kāi)展�！皞浒钢啤钡牡湫痛�表就是美國(guó)。美國(guó)于1959年出臺(tái)的《非營(yíng)利法人示范法》作為各州關(guān)于非營(yíng)利法人法律的范本。規(guī)定民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)要取得合法地位的前提是向州務(wù)卿遞交符合要求非營(yíng)利法人申請(qǐng)文件備案。

　　2“許可制”。

　　“許可制”，即民間養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的興辦必須獲得特定監(jiān)督者的審批許可�！霸S可制”的典型代表是臺(tái)灣。而政府對(duì)民辦養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的注冊(cè)審批要嚴(yán)格一些，臺(tái)灣《老人福利法》規(guī)定辦私立老人福利機(jī)構(gòu)，申請(qǐng)當(dāng)?shù)刂鞴軝C(jī)關(guān)許可。

　　二、行政機(jī)關(guān)的監(jiān)管職責(zé)與權(quán)力

　　行政機(jī)關(guān)是權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行者，國(guó)家干預(yù)經(jīng)濟(jì)總是通過(guò)行政機(jī)關(guān)的行為得以實(shí)現(xiàn)。行政機(jī)關(guān)在依法管理民間養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的過(guò)程中，依法獲得相應(yīng)權(quán)限，并依法行使，從而達(dá)到管理的目的。行政機(jī)關(guān)主要職責(zé)是對(duì)于市場(chǎng)主體的規(guī)范，主要有以下三個(gè)方面：

　　1、執(zhí)行國(guó)家的準(zhǔn)入制度。我民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入監(jiān)督是指養(yǎng)老機(jī)構(gòu)具有市場(chǎng)資格準(zhǔn)入監(jiān)管。為了養(yǎng)老機(jī)構(gòu)能夠履行其義務(wù)，從而使在此養(yǎng)老機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的老年人的權(quán)益得以充分保障，通過(guò)設(shè)置事先準(zhǔn)許機(jī)制所進(jìn)行的監(jiān)督。在我國(guó)，《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)立許可辦法》、《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行辦法》、《民政部關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間資本進(jìn)入養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域的實(shí)施意見(jiàn)》中對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)入監(jiān)督有明確規(guī)定。進(jìn)行準(zhǔn)入監(jiān)督的目的在于①有助于民政部門(mén)掌握民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的相關(guān)信息，以便進(jìn)行更好地監(jiān)督。②民政部門(mén)對(duì)于民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)場(chǎng)所、服務(wù)內(nèi)容、流動(dòng)資金、服務(wù)人員隊(duì)伍等內(nèi)容的監(jiān)督、規(guī)制，保障在此養(yǎng)老機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的老年人的合法權(quán)益。

　　2、對(duì)市場(chǎng)主體的運(yùn)行進(jìn)行監(jiān)管。監(jiān)督者的監(jiān)督檢查權(quán)。在此我們應(yīng)該看到的是民間養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和政府部門(mén)之間并不是所謂平權(quán)型法律關(guān)系，他們之間有監(jiān)督被監(jiān)督關(guān)系、許可與被許可關(guān)系、管理與被管理關(guān)系。其通常包括以下三項(xiàng)：①監(jiān)督權(quán)。監(jiān)督權(quán)指的是國(guó)家相關(guān)機(jī)關(guān)依法對(duì)民間養(yǎng)老機(jī)構(gòu)進(jìn)行檢查督促的職權(quán)。②處罰權(quán)。指行政機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)民間養(yǎng)老機(jī)構(gòu)行為有輕微違反法律規(guī)定，可以給予相應(yīng)處罰或處以罰金。③取消權(quán)。指行政機(jī)關(guān)可以依法對(duì)民間養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督，若其活動(dòng)嚴(yán)重違反法律，可以依法吊銷(xiāo)執(zhí)照。其本質(zhì)是運(yùn)用了行政機(jī)關(guān)的行政處罰權(quán)。

　　三、規(guī)范民間養(yǎng)老機(jī)構(gòu)行業(yè)

　　1、建立民間養(yǎng)老機(jī)構(gòu)行業(yè)協(xié)會(huì)。行業(yè)協(xié)會(huì)屬于社會(huì)中間層主體，是指獨(dú)立于政府與民間養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，為政府干預(yù)民建養(yǎng)老機(jī)構(gòu)市場(chǎng)，市場(chǎng)影響政府和民建養(yǎng)老機(jī)構(gòu)之間相互聯(lián)系的起中介作用的主體。

　　(1)民間養(yǎng)老機(jī)構(gòu)行業(yè)協(xié)會(huì)的存在是對(duì)一種民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)普遍利益的保護(hù)。民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)協(xié)會(huì)的目的是維護(hù)、促進(jìn)民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)行業(yè)整體的利益、共通性的利益。黑格爾在其《法哲學(xué)原理》中提到行業(yè)協(xié)會(huì)是促進(jìn)本行業(yè)共同的利益。其與政府的目的是促進(jìn)整體社會(huì)的公共利益以及企業(yè)的目的是促進(jìn)企業(yè)自身的利益得以保障不同。

　　(2)民間養(yǎng)老機(jī)構(gòu)行業(yè)協(xié)會(huì)是政府有效干預(yù)的補(bǔ)充。①由于行業(yè)協(xié)會(huì)掌握著更多關(guān)于民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的信息，因此由于行業(yè)協(xié)會(huì)的存在，信息不對(duì)稱(chēng)現(xiàn)象將大大減少。②行業(yè)協(xié)會(huì)可以制定規(guī)則并加以實(shí)施。行業(yè)協(xié)會(huì)制定的規(guī)則跟符合客觀實(shí)際，并加以實(shí)施，有助于減少貫徹法律所帶來(lái)的運(yùn)行成本問(wèn)題。

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