高校法律事務(wù)機(jī)構(gòu)模式完善構(gòu)想

　　如何完善高�，F(xiàn)有的法律事務(wù)機(jī)構(gòu)模式?

　　法律事務(wù)管理體系是現(xiàn)代大學(xué)制度中必不可少的組成部分。特別是2003年教育部發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)依法治校工作的若干意見》以來，我國大多數(shù)高校均設(shè)立了管理法律事務(wù)的專門機(jī)構(gòu)。實(shí)踐證明，高校法律事務(wù)機(jī)構(gòu)在處理高校法律事務(wù)、維護(hù)高校合法權(quán)益等方面發(fā)揮了重要作用，但現(xiàn)有的高校法律事務(wù)機(jī)構(gòu)模式在實(shí)際運(yùn)行中也日益暴露出諸多自身難以消解的問題。

　　高校法律事務(wù)機(jī)構(gòu)模式運(yùn)行現(xiàn)狀

　　高校法律事務(wù)機(jī)構(gòu)職責(zé)主要包括代理學(xué)校參加法律訴訟、非訴業(yè)務(wù)，起草、審查學(xué)校規(guī)章制度和法律合同，提供法律咨詢及開展法律知識宣傳、培訓(xùn)等。高校法律事務(wù)工作特點(diǎn)是塊狀工作，而非線狀工作。

　　高校法律事務(wù)管理主要是針對塊狀工作的點(diǎn)對點(diǎn)管理，即學(xué)校的哪個點(diǎn)上出現(xiàn)了涉及法律的事務(wù)，對這個點(diǎn)所在部門、管理機(jī)構(gòu)或有關(guān)人員委托法律事務(wù)部門予以處理。目前，我國高校法律事務(wù)機(jī)構(gòu)的設(shè)置模式主要有設(shè)立專門機(jī)構(gòu)的模式、現(xiàn)有機(jī)構(gòu)職能拓展的模式和聘任法律顧問的模式，不論采取何種模式，其管理模式基本上均屬于單一化的平面管理模式。

　　而我國高校的共性是內(nèi)部結(jié)構(gòu)復(fù)雜、學(xué)術(shù)屬性與科層屬性并存、多方主體利益并重，高校法律事務(wù)可能涉及的管理部門、學(xué)術(shù)單位、師生員工各類主體眾多，事務(wù)類別也錯綜繁雜。在當(dāng)前的運(yùn)行模式下，法律事務(wù)機(jī)構(gòu)的工作開展不可能采取主動搜集信息的方式，因此難以知曉學(xué)校各層面的法律事務(wù)信息，而涉及法律事務(wù)的所在部門、管理機(jī)構(gòu)又不會主動告知法律事務(wù)機(jī)構(gòu)，工作脫鉤、信息不暢的情況不可避免。高校法律事務(wù)機(jī)構(gòu)的工作方式一般為事后救濟(jì)，即出現(xiàn)問題時充當(dāng)救火員角色，事前事中不參與。

　　當(dāng)前，高校作為被告的案件較多，且敗訴的情形還占多數(shù)，究其原因，基本上都是由于事前事中管理上缺乏全程法律監(jiān)督和風(fēng)險防范機(jī)制，管理人員法律意識不強(qiáng)。目前，高校法律事務(wù)管理整體上還處于效率低下、層次不高的局面。

　　完善高校法律事務(wù)機(jī)構(gòu)模式的思考

　　高�，F(xiàn)有的法律事務(wù)機(jī)構(gòu)模式已不能全方位關(guān)注和充分滿足實(shí)際需要，亟待完善。筆者認(rèn)為，存在問題的主要原因：一是觀念層面上，高校管理部門、管理人員法治觀念和依法管理的意識不強(qiáng);二是制度層面上，高校法律事務(wù)管理過程中的扁平化處理。因此，完善高校法律事務(wù)機(jī)構(gòu)模式須從觀念和制度這兩個方面著手。

　　1.觀念層面的完善

　　高校管理部門、管理人員法治觀念淡漠、依法管理意識不強(qiáng)的問題由來已久。管理人員在觀念上仍然認(rèn)為法律事務(wù)部門的事前事中審查可有可無、意義不大，即使被要求也僅是形式化、走過場的程序，這種法律審查還沒有完全成為自覺行為。

　　筆者認(rèn)為，要改變高校管理部門、管理人員法治觀念和依法管理意識不強(qiáng)的現(xiàn)狀，應(yīng)著眼于以下幾點(diǎn)：第一，應(yīng)將高校法律事務(wù)機(jī)構(gòu)定位為服務(wù)機(jī)構(gòu)，是為學(xué)校的教學(xué)、科研中心工作服務(wù)的，而非其他。維護(hù)學(xué)校權(quán)益是法律事務(wù)機(jī)構(gòu)成立的宗旨。第二，必須站在依法治校的高度理解高校法律事務(wù)機(jī)構(gòu)的定位。

　　法律事務(wù)機(jī)構(gòu)的設(shè)立不是應(yīng)付各級檢查的裝點(diǎn)和擺設(shè)，而是要為高校依法治校工作提供部門保障。根據(jù)教育部《關(guān)于加強(qiáng)依法治校工作的若干意見》，依法治校包括以下內(nèi)容：轉(zhuǎn)變行政管理職能，切實(shí)做到依法行政;加強(qiáng)制度建設(shè)，依法加強(qiáng)管理;推進(jìn)民主建設(shè)，完善民主監(jiān)督;加強(qiáng)法制教育，提高法律素質(zhì);嚴(yán)格教師管理，維護(hù)教師權(quán)益;完善學(xué)校保護(hù)機(jī)制，依法保護(hù)學(xué)生權(quán)益。

　　依法治校涉及學(xué)校工作的各個方面，是提高高校內(nèi)部管理水平的關(guān)鍵。法律事務(wù)機(jī)構(gòu)在依法治校的各項(xiàng)工作內(nèi)容上均能發(fā)揮重要作用。第三，高校法律事務(wù)機(jī)構(gòu)是“防火墻”。高校法律事務(wù)機(jī)構(gòu)的定位應(yīng)是高校法制教育和法律服務(wù)機(jī)構(gòu)，是為領(lǐng)導(dǎo)提供決策參考的機(jī)構(gòu)，是依法治校的實(shí)施者和監(jiān)督者，是防范高校內(nèi)外部管理法律風(fēng)險的一道堅(jiān)實(shí)防線。

　　觀念的改變并非一日之功�；�于觀念與制度之間的相互促進(jìn)關(guān)系，不能因?yàn)橛^念的滯后，要等到人們在觀念上可以接受之時，方才作相關(guān)制度上的變革�？梢圆扇≈贫认刃械姆椒ǎ�因?yàn)橹贫鹊闹贫�、運(yùn)行也會對觀念產(chǎn)生積極影響。因此，高校法律事務(wù)機(jī)構(gòu)模式還須在制度層面上進(jìn)行完善。

　　2.制度層面的完善

　　如何完善高�，F(xiàn)有的法律事務(wù)機(jī)構(gòu)模式?目前理論上有兩種思路：一是在高校建立總法律顧問制度。這種思路認(rèn)為總法律顧問制度具有層次高、任務(wù)重、協(xié)調(diào)廣、責(zé)權(quán)大等特點(diǎn)，能夠較好地解決目前我國高校法律顧問機(jī)構(gòu)配置模式存在的機(jī)構(gòu)層次低、獨(dú)立性不強(qiáng)、服務(wù)職能不全面、缺乏責(zé)任追究機(jī)制等不足。

　　在高校實(shí)行總法律顧問制度，由總法律顧問全權(quán)負(fù)責(zé)學(xué)校法律事務(wù)工作，全程參與學(xué)校重大決策，對學(xué)校法定代表人負(fù)責(zé)，實(shí)現(xiàn)“關(guān)口前移、源頭介入、全程參與”，可改變以往法律工作僅限于法律咨詢和事后補(bǔ)救，充分發(fā)揮法律顧問參謀助手作用。但筆者認(rèn)為，總法律顧問制度是通過提高法律顧問的級別層次來強(qiáng)調(diào)法律顧問的重要性，即認(rèn)為級別越高，事情越好辦。從本質(zhì)上說，這還是過去行政化管理手段的老路子。在當(dāng)前的公立高校體制中，總法律顧問的任命和實(shí)現(xiàn)也存在現(xiàn)實(shí)難度。

　　因此，這種思路對于高校來說并非合宜之計(jì)。二是建立法律事務(wù)專家委員會，法律事務(wù)具體管理部門作為具體操作者，并在各院(系、所)、各部門設(shè)立法律事務(wù)聯(lián)絡(luò)員，形成一個觸角延伸至全校各院(系、所)、各部門的法律事務(wù)管理網(wǎng)絡(luò)。比較而言，筆者傾向于第二種思路。第二種思路能夠較好地解決目前高校法律事務(wù)管理過程中扁平化處理的制度設(shè)計(jì)困境，對此筆者有一些思考：

　　首先，建立法律事務(wù)專家委員會是可行的�？紤]到法律事務(wù)管理的專業(yè)性，在學(xué)校層面建立法律事務(wù)專家委員會，可在更高層面上為學(xué)校法律事務(wù)決策提供支撐。法律事務(wù)專家委員會的成員主要由主管校領(lǐng)導(dǎo)、法律事務(wù)管理部門領(lǐng)導(dǎo)、學(xué)校法學(xué)院(系)各學(xué)科專業(yè)的有豐富法律服務(wù)經(jīng)驗(yàn)的專家組成。

　　這既能解決法律事務(wù)室現(xiàn)有人員不足的矛盾，也能充分發(fā)揮學(xué)校法學(xué)院(系)現(xiàn)有的法律專家的作用。法律事務(wù)專家委員會的成立可使這些專家教師的咨詢服務(wù)制度化、程序化，不再局限于僅就某個具體事務(wù)性問題提供隨機(jī)隨時性的咨詢問答，而是常態(tài)化、更高層次、更多層面的學(xué)校法律事務(wù)管理決策。

　　以北京理工大學(xué)為例，在法律事務(wù)管理實(shí)踐中，學(xué)校對一些棘手的法律事務(wù)問題，在不同層面上曾多次請教法學(xué)院一些有豐富法律服務(wù)經(jīng)驗(yàn)的教師，并邀請他們共同參與處理，收到了良好的效果。在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，目前學(xué)校已形成較為固定的法律顧問團(tuán)隊(duì)，為學(xué)校提供了更為良好的法律服務(wù)。

　　其次，法律事務(wù)具體管理部門是高校法律事務(wù)管理的具體操作者。如果所有法律事務(wù)都集中在校級層面，學(xué)校將難以應(yīng)付。因此，還應(yīng)設(shè)立必要的法律事務(wù)具體管理部門。法律事務(wù)具體管理部門是負(fù)責(zé)學(xué)校法律事務(wù)管理工作日常運(yùn)轉(zhuǎn)的部門。

　　再次，在各院(系、所)、各部門設(shè)立法律事務(wù)聯(lián)絡(luò)員。目前高校管理體系中，各學(xué)院(部門)均設(shè)置有教學(xué)干事、人事干事、科研干事等管理崗位，對應(yīng)負(fù)責(zé)教學(xué)事務(wù)、人事事務(wù)、科研事務(wù)，各行其職、各負(fù)其責(zé)，使高校的各項(xiàng)工作上傳下達(dá)、順利進(jìn)行。當(dāng)然，有些崗位的工作人員是身兼數(shù)職。

　　同理，學(xué)校也可以設(shè)置法務(wù)干事，負(fù)責(zé)法律事務(wù)，這一職責(zé)也可以由工作人員兼任。在學(xué)校各部、處、院、系、所設(shè)立法務(wù)干事，可以及時收集相關(guān)信息并反饋，一方面能較好地解決法律事務(wù)室現(xiàn)有人員不足的矛盾;另一方面學(xué)校法律事務(wù)管理能夠形成一個立體的工作網(wǎng)絡(luò)，使法律事務(wù)工作在各個層面都有依托，實(shí)現(xiàn)學(xué)校法律事務(wù)管理在各個環(huán)節(jié)的無縫鏈接，形成高效、有序、暢通的法律事務(wù)管理網(wǎng)絡(luò)。

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