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PPP：一種新型的項目融資方式
PPP(Public-Private Partnership)，即公共部門與私人企業(yè)合作模式，是公共基礎設施的一種項目融資模式。在該模式下，鼓勵私人企業(yè)與政府進行合作，參與公共基礎設施的建設。本文對該模式的產(chǎn)生背景、概念特征、優(yōu)勢和應用實例進行了簡要地介紹，并就其在中國公共基礎設施建設中的應用進行了展望。
以國家財政為基礎進行基礎設施建設是世界各國普遍采取的政策。但隨著經(jīng)濟的高速發(fā)展，對公共基礎設施建設投資的需求與日俱增，單單依靠國家財政撥款建設公共基礎設施顯然已遠不能滿足對公共基礎設施建設投資的巨大需求。改革開放以來，我國經(jīng)濟取得了巨大的發(fā)展，但公共基礎設施建設資金的不足，成為制約我國經(jīng)濟發(fā)展的“瓶頸”。如何解決這一問題成為時下的焦點問題。
一、PPP融資方式產(chǎn)生的背景
隨著政府財政在公共基礎設施建設中地位的下降，私人企業(yè)在公共基礎設施的建設中開始發(fā)揮越來越重要的作用。在公共基礎設施的建設中，采取了多種多樣的私人企業(yè)參與公共基礎設施建設的方式，比如BOT方式。但是這些方式存在著諸多問題。
1.在公共基礎設施建設中引入私人企業(yè)參與，采用招投標體制時經(jīng)常會使得投標價格過高。這是由招投標雙方的一些特點導致的。
(1)參與投標的私人企業(yè)或私人企業(yè)的聯(lián)合體為了保證為項目所在國政府或者所屬機構提供最高的資金價值，為了給投資者和貸款者一個合理的回報，同時為了自己能夠獲得盈利，不得不把投標的價格定得高一些。他們不僅要考慮項目所在國政府或者所屬機構在項目建設中的目標，也要考慮投資者和他們自己的利益。
(2)參與投標的私人企業(yè)或私人企業(yè)的聯(lián)合體在與項目所在國政府或者所屬機構以及項目的投資者進行談判時，磋商所需要的時間過長，參與各方花費的人力、物力都很大，準備工作很繁瑣等也會導致投標的價格過高。
項目所在國政府或者所屬機構需要對投標方承擔風險的能力及其從銀行、政府、各類世界組織或金融市場籌集資金的能力進行評估。在招投標過程中，雙方都需要準備大量的文件，搜集信息，這個準備過程有可能持續(xù)幾年。
2.吸引私人企業(yè)參與公共基礎設施建設的一個目的就是利用私人企業(yè)的資金、先進的技術和管理經(jīng)驗來更好地進行公共基礎設施的建設，提供服務。但是，在現(xiàn)行的項目融資模式中這個目標沒有完全達到。
在項目的初始階段，項目的確認、設計和可行性研究等前期工作基本上都是由項目所在國政府或者所屬機構進行的并報政府審批。這個階段基本上沒有私人企業(yè)參與，而恰恰就是在這個階段對項目進行過程中所采用的技術等進行了一個基本定位。這就使得在私人企業(yè)參與項目的建設和運營工作時，所使用的技術必須是已經(jīng)經(jīng)過政府審批的技術，從而對私人企業(yè)的技術創(chuàng)新進行了很大的限制。假如私人企業(yè)對項目中所使用的技術進行了創(chuàng)新，就需要面臨再次的審批過程，而通過與否還是個未知數(shù)，無形中給私人企業(yè)增加了風險。因此，私人企業(yè)在項目過程中所作的技術改進工作就僅限于對技術細節(jié)的設計和使用哪種原材料的決定。
目前，在各類大中型公共基礎設施項目中采用的融資方式，如BOT中是存在這些問題的。筆者認為這些問題的產(chǎn)生主要是項目的組織機構的設置存在問題。
在引入私人企業(yè)參與公共基礎設施建設的項目中，影響項目實施的一個基礎因素就是項目的組織機構的設置和項目參與各方之間的相互影響和作用。在目前的組織機構中，參與項目的公共部門和私人企業(yè)之間都是以等級的方式發(fā)生相互影響;項目的組織機構的設置是金字塔式的。
圖1示意性地描繪了這種金字塔式的項目組織機構的結構。在金字塔的頂部(a)是項目所在國的政府，是引入私人企業(yè)參與公共基礎設施建設項目的有關政策的制定者。項目所在國政府對公共基礎設施建設項目有一個整體的政策框架、目標和實施策略，對項目的建設和運營過程的參與各方進行指導和約束。在金字塔的中部(b)是項目所在國政府的有關機構，負責對項目所在國政府制定的指導性的政策框架進行具體的解釋和運用，并把政策框架概括形成具體的目標，同時根據(jù)這些政策框架制定本機構的目標。金字塔的底部(c)是項目的私人參與者通過與項目的所在國政府的有關機構簽署一個長期的協(xié)議或合同，對本機構的目標、項目所在國政府的政策目標和項目的所在國政府的有關機構的具體目標進行協(xié)調(diào)，盡可能使項目參與各方在項目進行中達到預定的目標。
在這個金字塔式的組織機構內(nèi)部有兩個層次的相互影響和作用：1)機構內(nèi)部的相互影響和作用是指同一機構內(nèi)部受相同的規(guī)范指導的各部門之間的相互作用;2)機構之間的相互影響和作用是指不同機構之間受不同的規(guī)范指導的各部門之間的相互作用。
項目的參與各方都有自己的一系列組織目標和特性，從而影響著其參與項目的目的也不同，這就決定了其在項目組織機構中所扮演的角色的不同。正是由于參與各方的不同目標導致了他們之間的利益沖突。
項目所在國政府或有關機構參與項目的目標總的來說可以分為兩類：一類是低層次的目標，是指特定項目的短期目標，也就是改善公用設施的服務;另一類是高層次的目標，是指引入私人企業(yè)參與公共基礎設施建設的綜合的長期目標，也就是使政府的支出體現(xiàn)為資金的價值。如果風險與報酬達到平衡的話，那么引進私人企業(yè)可以使短期目標得到有效的實現(xiàn)。
私人企業(yè)參與者的短期目標是獲得利潤，長期目標是在公共基礎設施建設的市場中保持競爭優(yōu)勢，增加市場份額。
項目組織機構總的目標就是建設公共基礎設施，提供有效、高質(zhì)量的服務。
既然項目參與各方的目標各不相同，那么如何設置組織機構才能協(xié)調(diào)各方，達到項目組織機構的總的目標呢?
二、PPP融資方式介紹
PPP(Public-Private Partnerships)，即公共部門與私人企業(yè)合作模式是指政府、營利性企業(yè)和非營利性企業(yè)基于某個項目而形成的相互合作關系的形式。通過這種合作形式，合作各方可以達到與預期單獨行動相比更為有利的結果。合作各方參與某個項目時，政府并不是把項目的責任全部轉(zhuǎn)移給私人企業(yè)，而是由參與合作的各方共同承擔責任和融資風險。PPP代表的是一個完整的項目融資的概念。
PPP模式的組織形式非常復雜，既可能包括營利性企業(yè)、私人非營利性組織，同時還可能有公共非營利性組織(如政府)。合作各方之間不可避免會產(chǎn)生不同層次、類型的利益和責任的分歧。只有政府與私人企業(yè)形成相互合作的機制，才能使得合作各方的分歧模糊化，在求同存異的前提下，完成項目的目標。
PPP方式并不是對項目全局的改頭換面，而是對項目生命周期過程中組織機構的設置提出了一個新的模型。
一般來說，私人企業(yè)的長期投資方有兩類：(a)一些基金，只對項目進行長期投資，不參與項目的建設和運營;(b)建筑或經(jīng)營企業(yè)，既對項目進行長期投資，又參與項目的建設和經(jīng)營管理。
這種模式的一個最顯著的特點就是項目所在國政府或者所屬機構與項目的投資者和經(jīng)營者之間的相互協(xié)調(diào)及其在項目建設中發(fā)揮的作用。其組織機構的設置如圖2所示。其中政府的公共部門與私人參與者以特許權協(xié)議為基礎，進行合作。與以往私人企業(yè)參與公共基礎設施建設的方式不同，他們的合作始于項目的確認和可行性研究階段，并貫穿于項目的全過程，雙方共同對項目的整個周期負責。在項目的早期論證階段，雙方共同參與項目的確認、技術設計和可行性研究工作;對項目采用項目融資的可能性進行評估確認;采取有效的風險分配方案，把風險分配給最有能力的參與方來承擔。
PPP融資方案與以往私人企業(yè)參與公共基礎設施建設的項目融資方案相比，雖然并不是全局上的改變，但帶來的影響卻是巨大的。
第一，這種組織機構的設置形式可以盡早確定哪些項目可以進行項目融資，并可以在項目的初始階段更好地解決項目整個生命周期中的風險分配。
第二，PPP融資模式可以使得參與公共基礎設施項目融資的私人企業(yè)可以在項目的前期就參與進來，有利于利用私人企業(yè)的先進的技術和管理經(jīng)驗。PPP方案尤其適用于道路建設。在道路建設中，由于在項目的早期計劃階段對于建設所采用的技術設計方案已經(jīng)確定，從而使得在項目建設過程中進一步技術創(chuàng)新受到限制。如果采用PPP方案，可以使有意向參與項目建設的私人企業(yè)與項目所在國政府或有關機構在項目的論證階段共同商討項目建設過程中所采用的技術方案，從而有可能采用較新的研究成果。
第三，在PPP方式下，公共部門和私人企業(yè)共同參與公共基礎設施的建設和運營，雙方可以形成互利的長期目標，更好地為社會和公眾提供服務。而且，PPP模式下有可能增加項目的資本金數(shù)量，進而降低較高的資產(chǎn)負債率。
第四，通過PPP融資模式，使得項目的參與各方重新整合，組成戰(zhàn)略聯(lián)盟，對協(xié)調(diào)各方不同的目標起到了關鍵性作用。
第五，在PPP融資模式下，有意向參與公共基礎設施項目的私人企業(yè)可以盡早和項目所在國政府或有關機構接觸，可以節(jié)約投標費用，節(jié)省準備時間，從而減少最后的投標價格。
PPP方式突破了目前的引入私人企業(yè)參與公共基礎設施項目組織機構的多種限制，尤其適用于大型、一次性的項目，如監(jiān)獄、道路、鐵路、醫(yī)院、地鐵以及學校等等，應用范圍十分廣泛。
三、PPP融資模式在國外的應用實例
PPP融資模式雖然是近幾年才發(fā)展起來的，但在國外已有實際應用。以南非的奈爾斯布魯特市的水資源與衛(wèi)生系統(tǒng)的建設為例。
(一)奈爾斯布魯特市情況簡介
該市的水資源與衛(wèi)生系統(tǒng)急需進行徹底改造，否則對當?shù)鼐用竦娜粘Ｉ詈凸I(yè)發(fā)展都會產(chǎn)生嚴重的負面影響。這項建設需要大量的資金投入，當?shù)卣疅o力解決;同時由于當?shù)氐乃Y源和衛(wèi)生系統(tǒng)的設施使用費偏低，使得項目建成后的回報率可能較低。于是，該市經(jīng)過多方咨詢后，決定采用PPP融資模式進行該項公共設施的建設。
(二)特許權協(xié)議簡介
在1999年4月21日，由當?shù)刈h會批準與私有企業(yè)—GNUC公司簽署了一項長達30年的特許權協(xié)議，由GNUC公司負責提供建設、經(jīng)營、維護和管理工作。
在特許權期間，沒有當?shù)刈h會的批準，GNUC公司不得擅自買賣固定資產(chǎn);特許權期結束后，所有的固定資產(chǎn)全部歸當?shù)卣小?/p>
關于特許權費用，由GNUC公司每年向該市交納一定的特許權費用，這些費用是有限的，并不是按照項目回報的一定比例計算的。
如何設定項目的回報率是頗有爭議的一個問題。以該市的觀點，設定的回報率應足以促使 GNUC公司發(fā)揮它的專業(yè)優(yōu)勢更好地提供設施的使用。
政府的批準在協(xié)議中體現(xiàn)出來也是至關重要的。
(三)項目的組織機構的設立
1)項目公司的成立
GNUC公司負責成立項目公司，作為特許權人承擔合同規(guī)定的責任和義務。
2)當?shù)卣淖饔?/p>
當?shù)卣锰卦S權費用成立了一個合同執(zhí)行事務所，根據(jù)協(xié)議和有關法律的規(guī)定，對項目公司的建設和運作進行監(jiān)督。
3)長期投資方與當?shù)卣年P系
長期投資方與當?shù)卣_成一項協(xié)議，如果GNUC公司不履行對投資人的償債義務，當?shù)卣仨毥K止合同。而且，如果合同在特許權期內(nèi)終止，當?shù)卣仨毘袚鷮ν顿Y人的償債義務。這項措施的運用，使得當?shù)卣仨毰c投資人合作，合同在特許權期內(nèi)終止時，努力尋找一個可替代GNUC公司的公司來承擔GNUC公司在合同中的責任和義務。這對雙方都形成了一種牽制，盡可能保證合同的有效執(zhí)行。
四、PPP融資模式在我國公共基礎設施中應用
雖然PPP融資模式在國外已有很多成功的案例，但在我國基本上是一個空白。
在我國的公共基礎設施建設中存在的主要問題是資金不足。公共基礎設施具有明顯的公益性，社會效益要高于經(jīng)濟效益，同時其初期建設的投資巨大，單靠運營過程中的收入難以彌補。因此，有必要在公共基礎設施的建設中引入市場競爭機制，拓寬融資渠道和發(fā)展多元化的投資主體。私人企業(yè)參與公共基礎設施的建沒就是一種很好的方式，可以有效緩解建設資金不足的局面。
PPP模式在我國的應用中，以下幾點應注意：
第一，公共基礎設施—直以來都是由政府財政支持投資建設，但其越來越不能滿足日益發(fā)展的社會經(jīng)濟的需要;而日政府在公共基礎設施建設中存在諸多如效率低下等弊病，因而政府在公共基礎設施提供中的角色迫切需要改變。政府應由過去在公共基礎設施建設中的主導角色，變?yōu)榕c私人企業(yè)合作提供公共服務中的監(jiān)督、指導以及合作者的角色。在這個過程中，政府應對公共基礎設施建設的投融資體制進行改革，對管理制度進行創(chuàng)新，以便更好地發(fā)揮其監(jiān)督、指導以及合作者的角色。
第二，PPP模式是國際上比較通行的建設公共基礎設施的方式之一，尤其是在美國已經(jīng)發(fā)展的較為成熟，但該模式在我國還沒有起步。中國入世后，國外的一些大型企業(yè)必然會以PPP模式更多地參與中國的基礎設施建設。因而政府應該認真研究PPP模式及其在中國的應用前景，以國外的一些應用實例為基礎，在我國的公共基礎設施的建設中進行推廣和規(guī)范。在這個過程中，政府應在國家政策上給予鼓勵，支持PPP模式在中國的應用。
第三，在PPP模式下的項目融資中，參與的私人企業(yè)一般都是國際上大型的企業(yè)和財團。政府在與他們的談判與合作中，所遵循的不僅有國內(nèi)的法律和法規(guī)，同時也要遵循國際慣例。中國加入WTO后，會有越來越多的國際企業(yè)走進中國參與我國的基礎設施的建設。在這一過程中，政府應該行動起來，在立法制度上有所突破，迅速完善我國的投資法律法規(guī)，使其適應這一形勢的發(fā)展。
第四，在公共基礎設施的建設中，參與的私人企業(yè)不僅可以是國際大型的企業(yè)和財團，同樣國內(nèi)的一些有實力的企業(yè)也可以參與進來。他們應該抓住這個機遇，積極與政府合作，參與公共基礎設施建設項目。
總而言之，PPP方式在我國有廣闊的應用前景。通過PPP方式的推行，有利于加快我國公共基礎設施的建設步伐。
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