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PPP項(xiàng)目融資方式及其適用范圍
在國(guó)內(nèi)PPP模式雖然是近幾年才發(fā)展起來(lái)的,但在國(guó)外已經(jīng)得到了普遍的應(yīng)用。那么融資方式有哪些?適用范圍是多大?
PPP模式即Public—Private—Partnership的字母縮寫(xiě)，通常譯為“公共私營(yíng)合作制”，是指政府與私人組織之間，為了合作建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目�；蚴菫榱颂峁┠撤N公共物品和服務(wù)， 以特許權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ)，彼此之間形成一種伙伴式的合作關(guān)系，并通過(guò)簽署合同來(lái)明確雙方的權(quán)利和義務(wù)，以確保合作的順利完成，最終使合作各方達(dá)到比預(yù)期單獨(dú)行動(dòng)更為有利的結(jié)果。
(一)產(chǎn)業(yè)投資基金
產(chǎn)業(yè)投資基金及類似的城市發(fā)展基金、私募股權(quán)投資基金，越來(lái)越成為PPP融資的主力軍。
1、分類：主要有行業(yè)產(chǎn)業(yè)基金(如交通產(chǎn)業(yè)基金)和地域產(chǎn)業(yè)基金(如洛陽(yáng)城市發(fā)展基金)、母基金和子基金、金融資本與地方政府成立基金、金融資本與施工企業(yè)(或上市公司)成立基金和三方共同成立基金等幾種分類方式;
2、投融資模式：主要有股權(quán)投資基金和債權(quán)(明股實(shí)債)投資基金、母基金通過(guò)投資子基金，間接投資項(xiàng)目公司，和直接投資項(xiàng)目公司、存量債務(wù)置換基金和新項(xiàng)目投資基金、投資優(yōu)先級(jí)和投資中間級(jí)、劣后級(jí)等幾種投資模式;
3、特點(diǎn)：產(chǎn)業(yè)基金一般結(jié)構(gòu)是由政府所屬投資公司與金融資本以10%：90%的比例，以有限合伙的認(rèn)繳模式成立的基金，政府投資公司作為劣后級(jí)，金融資本作為優(yōu)先級(jí)。產(chǎn)業(yè)基金通常規(guī)模較大，杠桿效應(yīng)明顯。例如政府在產(chǎn)業(yè)基金中出資10%作為劣后級(jí)，產(chǎn)業(yè)基金按PPP項(xiàng)目總投的10%投入項(xiàng)目公司(注冊(cè)資本金+股東借款)，實(shí)際政府在項(xiàng)目中只出資1%(通常情況下，為實(shí)現(xiàn)到期回購(gòu)，政府平臺(tái)公司在項(xiàng)目中會(huì)再直接出資1-5%作為股東)，政府投資的杠桿效應(yīng)達(dá)到50倍以上(按政府再出資1%計(jì)算)。此外，產(chǎn)業(yè)基金由于優(yōu)先級(jí)投資人大部分為銀行、保險(xiǎn)公司，甚至政策性銀行等，資金成本較低，能夠有效拉低產(chǎn)業(yè)基金的成本，對(duì)PPP項(xiàng)目融資成本的整體降低有很大幫助。
產(chǎn)業(yè)基金模式還可以解決PPP項(xiàng)目公司的股權(quán)結(jié)構(gòu)難題，即政府投資方和施工企業(yè)社會(huì)資本均不愿在PPP項(xiàng)目公司中絕對(duì)控股，產(chǎn)業(yè)基金作為第三方投資人可以拉低各自股權(quán)比例，使政府和社會(huì)資本均不控股。產(chǎn)業(yè)基金控股，可在協(xié)議中讓渡經(jīng)營(yíng)管理權(quán)，只做財(cái)務(wù)投資人，不干涉政府和社會(huì)資本對(duì)項(xiàng)目公司的經(jīng)營(yíng)管理。此外，產(chǎn)業(yè)基金可以解決單一社會(huì)資本投入比例過(guò)大的問(wèn)題，即產(chǎn)業(yè)基金和施工企業(yè)分別作為財(cái)務(wù)投資人和工程投資人，組成社會(huì)資本聯(lián)合體，比施工企業(yè)單獨(dú)做社會(huì)資本具有更強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。
4、適用范圍：產(chǎn)業(yè)基金一般對(duì)項(xiàng)目有要求，對(duì)行業(yè)要求符合國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策，對(duì)項(xiàng)目要求列入省市級(jí)重點(diǎn)項(xiàng)目，對(duì)政府財(cái)政實(shí)力要求一般性財(cái)政預(yù)算收入達(dá)到一定水平，對(duì)社會(huì)資本也有一些要求。產(chǎn)業(yè)基金由于資金來(lái)源渠道不同，資金成本差異較大，例如資金來(lái)源于政策性銀行的產(chǎn)業(yè)基金，成本很低，甚至低至1.5%—3%;來(lái)源于地方商業(yè)銀行的資金成本，有些高至8%。
(二)發(fā)行債券
這里提到的債券，主要是證券公司承銷的，由證監(jiān)會(huì)(或證券業(yè)協(xié)會(huì))核準(zhǔn)的公司債，以及發(fā)改委審批的企業(yè)債。不包括由銀行承銷，在銀行間債券市場(chǎng)交易的短融、中票和PPN(非公開(kāi)定向融資工具)。債券融資，尤其是2015年年初以來(lái)，公司債、企業(yè)債和專項(xiàng)債的松綁和擴(kuò)容，成為政府融資的主要工具。
1、分類：主要有發(fā)改委系統(tǒng)的企業(yè)債，和證監(jiān)會(huì)系統(tǒng)的公司債;公開(kāi)發(fā)行的公募債，和非公開(kāi)發(fā)行的私募債;傳統(tǒng)企業(yè)債(依托城投企業(yè)本身發(fā)債)，和項(xiàng)目收益?zhèn)葘ｍ?xiàng)債(依托項(xiàng)目收益發(fā)債)，等等。
2、投融資模式：債券作為PPP項(xiàng)目的融資工具，主要分為兩類，一類是對(duì)政府平臺(tái)公司，即PPP項(xiàng)目投資人本身發(fā)行的企業(yè)債、公司債，對(duì)于PPP項(xiàng)目來(lái)講，其政府股東方股權(quán)出資資金，可能就來(lái)源于這種債券資金;另一類是對(duì)PPP項(xiàng)目公司發(fā)行的債券，一般為項(xiàng)目收益?zhèn)驅(qū)ｍ?xiàng)債。
3、特點(diǎn)：債券發(fā)行最大的好處，是融資成本低：一般情況下，評(píng)級(jí)AA以上的主體年化融資成本在5%-7%(公開(kāi)發(fā)行)或7%-9%(私募發(fā)行)之間。隨著利率下行，成本進(jìn)一步降低，甚至有些評(píng)級(jí)高、實(shí)力強(qiáng)的企業(yè)，融資成本達(dá)到3%-4%。但硬幣的反面，是對(duì)于發(fā)行主體的要求非常高，公開(kāi)發(fā)行的一般要求評(píng)級(jí)在AA甚至AA+以上，能夠達(dá)到AA以上的企業(yè)在地方上屈指可數(shù)，且要求有足夠的資產(chǎn)支持發(fā)債(公開(kāi)發(fā)行的債券額度不超過(guò)凈資產(chǎn)的40%)，發(fā)債規(guī)模有限;即使可以發(fā)行私募債，但對(duì)于地方政府動(dòng)輒上百億的眾多PPP項(xiàng)目來(lái)講，顯然遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。
4、適用范圍：與投資模式相同，發(fā)債對(duì)PPP項(xiàng)目融資的適用范圍有兩類，一類是給政府平臺(tái)公司發(fā)債，一類是給項(xiàng)目公司發(fā)行項(xiàng)目收益?zhèn)驅(qū)ｍ?xiàng)債。在如今政府平臺(tái)公司發(fā)債額度基本飽和的前提下，項(xiàng)目收益?zhèn)皩ｍ?xiàng)債券是很好的PPP融資突破口，尤其是證監(jiān)會(huì)2015年1月推出“新公司債辦法”，國(guó)家發(fā)改委2015年4月推出戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)、停車場(chǎng)、地下綜合管廊、養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)四個(gè)專項(xiàng)債、7月出臺(tái)“項(xiàng)目收益?zhèn)?rdquo;、12月推出“綠色債券”等專項(xiàng)債券管理辦法后，公司債、專項(xiàng)企業(yè)債發(fā)展空間巨大。專項(xiàng)債券有幾個(gè)優(yōu)勢(shì)：一是發(fā)債主體可為項(xiàng)目公司，不占用平臺(tái)公司等傳統(tǒng)發(fā)債主體額度;二是不受發(fā)債指標(biāo)限制，且發(fā)債規(guī)�？蛇_(dá)項(xiàng)目總投的70%—80%(非專項(xiàng)債券發(fā)債規(guī)模不超過(guò)項(xiàng)目總投的60%);三是按照“加快和簡(jiǎn)化審核類”債券審核程序，提高審核效率;四是多有財(cái)政補(bǔ)貼和金融貼息、投貸聯(lián)動(dòng)等多方面支持。由于PPP項(xiàng)目融資增信主體缺失的普遍現(xiàn)狀，以現(xiàn)金流為支撐，僅需對(duì)債項(xiàng)進(jìn)行評(píng)級(jí)的項(xiàng)目收益?zhèn)ｍ?xiàng)債，可以不占用政府財(cái)政信用和社會(huì)資本信用(有些需要政府AA級(jí)以上發(fā)債主體提供擔(dān)保)，且此類融資業(yè)務(wù)剛推出不久，必將成為PPP項(xiàng)目融資新的藍(lán)海!
(三)銀行
銀行是參與PPP項(xiàng)目融資的主力，主要通過(guò)固定資產(chǎn)貸款等債權(quán)融資方式，和發(fā)行表外理財(cái)產(chǎn)品認(rèn)購(gòu)基金或資管計(jì)劃份額的股權(quán)融資方式，參與PPP項(xiàng)目融資。當(dāng)然，短融、中票、PPN等直接融資，也是銀行的業(yè)務(wù)范圍，但在PPP項(xiàng)目融資中占比較低，不展開(kāi)論述。
1、分類和投融資模式：銀行參與PPP項(xiàng)目融資的方式，主要分兩類：一是通過(guò)發(fā)行理財(cái)產(chǎn)品，募集理財(cái)資金，通過(guò)認(rèn)購(gòu)私募基金或資管計(jì)劃優(yōu)先級(jí)份額，投資PPP項(xiàng)目股權(quán)或股權(quán)+債權(quán)，這種融資屬于表外融資，也是直接融資;二是銀行通過(guò)固定資產(chǎn)貸款、銀團(tuán)貸款等產(chǎn)品，給項(xiàng)目公司授信，對(duì)項(xiàng)目公司來(lái)講是債權(quán)融資，屬于表內(nèi)融資和間接融資。
2、特點(diǎn)：銀行融資的特點(diǎn)，當(dāng)然是資金成本低，規(guī)模大。但銀行融資有幾個(gè)不足之處：一是風(fēng)控嚴(yán)格，授信條件高，要求主體信用(一般是銀行內(nèi)部評(píng)級(jí))達(dá)到條件、增信擔(dān)保措施符合要求等，表外理財(cái)資金現(xiàn)在通常也已納入銀行統(tǒng)一授信體系，與表內(nèi)資金授信條件相同：二是PPP項(xiàng)目投入大，單一銀行基于客戶集中度風(fēng)險(xiǎn)控制考慮，不愿全部自己出資，通常與其他銀行組成銀團(tuán)，這就增加了融資推進(jìn)的時(shí)間成本和溝通成本;三是表內(nèi)貸款資金受“三辦法一指引”限制，只能“實(shí)貸實(shí)付”(需要支付多少，貸多少，貸款資金不能在項(xiàng)目公司賬戶上長(zhǎng)期停留)，項(xiàng)目公司使用十分不便;四是銀行業(yè)務(wù)地域劃分問(wèn)題嚴(yán)重，授信主體如果是跨區(qū)域經(jīng)營(yíng)，或項(xiàng)目跨省運(yùn)作，需要兩地銀行配合為客戶或項(xiàng)目授信，無(wú)形中降低了融資效率。
盡管種種不便，但由于銀行規(guī)模在我國(guó)金融體系中占據(jù)舉足輕重的地位，又由于銀行資金成本較低(盡管保險(xiǎn)資金成本也低，但保險(xiǎn)公司對(duì)外投資要求更高，且未形成氣候)，因此是政府融資和PPP項(xiàng)目融資最大的資金來(lái)源方。
3、適用范圍：銀行理財(cái)資金可適用于產(chǎn)業(yè)基金、私募基金的優(yōu)先級(jí)(部分銀行也可同意認(rèn)購(gòu)中間級(jí))，可適用于單一項(xiàng)目股權(quán)投資中的優(yōu)先級(jí)，也可適用于項(xiàng)目的債權(quán)融資部分;銀行貸款資金僅適用于項(xiàng)目投資中的債權(quán)融資部分。銀行參與PPP融資，對(duì)于政府財(cái)政實(shí)力、項(xiàng)目公司股東方實(shí)力、項(xiàng)目本身一般都有一定條件要求，尤其債權(quán)資金，會(huì)要求“第二還款來(lái)源”，即抵押或股東方、擔(dān)保公司擔(dān)保。銀行參與PPP項(xiàng)目的資金成本普遍不高，表內(nèi)貸款資金通常在基準(zhǔn)利率下浮10%至上浮30%(按5年期以上利率計(jì)算，大概在4.5%-6.5%之間)，表外理財(cái)資金通常在5.5%-7.5%之間。
(四)資管計(jì)劃
資管計(jì)劃通常包括券商資管、基金資管、保險(xiǎn)資管、信托計(jì)劃等。其實(shí)資管計(jì)劃通常是銀行、保險(xiǎn)資金參與PPP的一種通道，屬于被動(dòng)管理。真正的主動(dòng)管理類資管計(jì)劃一般不參與PPP項(xiàng)目，而是參與證券一級(jí)半(定向增發(fā))市場(chǎng)或二級(jí)市場(chǎng)。這里簡(jiǎn)要介紹一下保險(xiǎn)資管和信托計(jì)劃。
保險(xiǎn)資管是保險(xiǎn)資金借助資管計(jì)劃投資PPP項(xiàng)目的表現(xiàn)形式。2010年以來(lái)，保監(jiān)會(huì)逐步放開(kāi)了保險(xiǎn)資金投資不動(dòng)產(chǎn)、股權(quán)、金融產(chǎn)品、基礎(chǔ)設(shè)施債權(quán)、集合信托計(jì)劃、資產(chǎn)支持計(jì)劃、私募基金的限制，除基礎(chǔ)設(shè)施債權(quán)投資可直接適用于PPP項(xiàng)目外，保險(xiǎn)公司還可以直接投資能源、資源、養(yǎng)老、醫(yī)療、汽車服務(wù)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、新型商貿(mào)流通、公租房或廉租房等企業(yè)股權(quán)，其中很多產(chǎn)業(yè)與PPP項(xiàng)目多有重疊。又因?yàn)楸ｋU(xiǎn)資金具有成本低、規(guī)模大、期限長(zhǎng)的特點(diǎn)，與PPP項(xiàng)目特征吻合。因此保險(xiǎn)資金參與PPP項(xiàng)目融資有很大前景。但另一方面，保險(xiǎn)資金對(duì)項(xiàng)目和投融資主體要求也很高，唯有優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目才能進(jìn)入保險(xiǎn)資金的“法眼”。
信托計(jì)劃自2009年“四萬(wàn)億投資”起，成為政府融資的主要工具。但由于信托資金的私募特征，募集成本不具有銀行、保險(xiǎn)等“公募機(jī)構(gòu)”的成本優(yōu)勢(shì)，在當(dāng)前政府和PPP融資渠道廣泛、資金價(jià)格低廉的背景下，信托計(jì)劃漸漸失去了往日的光彩。目前信托計(jì)劃參與PPP項(xiàng)目融資主要為被動(dòng)管理，即銀行或保險(xiǎn)資金以信托計(jì)劃作為通道，參與PPP項(xiàng)目。不過(guò)，信托公司也在積極轉(zhuǎn)型和“自降身價(jià)”，推出各類創(chuàng)新工具參與政府融資和PPP項(xiàng)目，以適應(yīng)市場(chǎng)的變化，尤其是在PPP項(xiàng)目“過(guò)橋融資”、地方政府“債務(wù)置換”等領(lǐng)域，繼續(xù)發(fā)揮其方式靈活的優(yōu)勢(shì)。
(五)其他融資工具
主要包括資產(chǎn)證券化、融資租賃、資本市場(chǎng)直接融資(IPO或新三板掛牌)及并購(gòu)重組(以被并購(gòu)方式退出)等。由于資本市場(chǎng)直接融資及并購(gòu)重組是PPP項(xiàng)目在后期退出時(shí)的一種選擇(PPP項(xiàng)目社會(huì)資本退出方式主要是政府方回購(gòu))，且目前PPP項(xiàng)目大多處于起步階段，離退出階段為時(shí)尚早，因此不展開(kāi)分析。主要分析下資產(chǎn)證券化、融資租賃等。
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