基層公共文化設(shè)施建設(shè)管理使用調(diào)研報告
基層公共文化設(shè)施是基層公共文化服務體系的重要組成部分，是文化機構(gòu)開展文化服務的重要陣地和場所。近年來，在黨中央、國務院的高度重視下，我國基層公共文化設(shè)施建設(shè)取得了突破性進展，設(shè)施的建設(shè)也帶動了設(shè)施的管理，促進了設(shè)施的有效使用。但從總體上看，還存在著一些突出的問題和困難，需要認真研究加以解決。
一、基本情況
黨的“十六大”以來，黨中央、國務院高度重視基層公共文化設(shè)施建設(shè)，將資金和項目持續(xù)向基層傾斜，相繼實施了縣級文化館圖書館建設(shè)規(guī)劃、鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合文化站建設(shè)規(guī)劃、縣級公共圖書館文化館修繕項目，基本實現(xiàn)了“縣有圖書館、文化館，鄉(xiāng)有綜合文化站”的建設(shè)目標，設(shè)施條件也大為改善。據(jù)統(tǒng)計，2002以來，全國共竣工公共文化設(shè)施項目近34000個，其中縣及縣以下的占99%�？⒐ろ椖靠偯娣e2600多萬平方米，其中縣及縣以下占88%。截至2012年底，全國縣級圖書館、文化館基本全覆蓋，全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合文化站基本全覆蓋，村級文化活動室覆蓋率也達到65.3%，中央、省、地市、縣、鄉(xiāng)、村六級公共文化設(shè)施網(wǎng)絡(luò)初步確立。全國每萬人擁有公共圖書館設(shè)施面積由2002年的45.4平方米提高到2012年的78.2平方米，增長了72.2%;每萬人擁有文化館(站)面積由2002年的93.7平方米提高到2012年的234.2平方米，增長了149.9%。全國公共圖書館閱覽室座席數(shù)由2002年的43.9萬個提高到2012年的73.46萬個，增長了67.3%。全國平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合文化站面積由2002年的199.9平方米提高到2012年的598.2平方米，增長了199.2%。
基層公共文化設(shè)施的改善，為基層公共文化服務體系建設(shè)奠定了良好的基礎(chǔ)，也帶動了基層公共文化服務體系的全面建設(shè)。為了管理好、使用好這些文化設(shè)施，充分發(fā)揮這些設(shè)施的作用，文化部在有關(guān)部門的支持下，積極策劃并實施了一批文化項目，從設(shè)備投入、經(jīng)費保障、內(nèi)容建設(shè)等多方面提高公共文化設(shè)施的服務能力。如設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合文化站設(shè)備購置專項資金，加強公共數(shù)字文化建設(shè)，建立公共文化機構(gòu)經(jīng)費保障機制(“三館一站”免費開放)等。通過這些工作的開展，確保了基層公共文化設(shè)施的有效使用，提高了基層公共文化服務的水平，基層人民群眾的文化需求不斷得到滿足。據(jù)統(tǒng)計，全國文化事業(yè)費由2002年83.66億元增至2012年的480.10億元。全國人均文化事業(yè)費由2002年的6.51元提高到2012年的35.46元。全國公共圖書館人均藏書量由2002年的0.33冊提高到2012年的0.58冊。2012年，全國文化館(站)組織的文藝活動次數(shù)是2002年的兩倍多，舉辦訓練班培訓人次是2002年的5倍多，全國公共圖書館總流通人次是2002年的近2倍。
近年來，全國各級文化部門圍繞基層公共文化設(shè)施的建設(shè)與管理，創(chuàng)新思路，扎實工作，取得了明顯的成績，積累了大量寶貴經(jīng)驗。一是強化政策保障是基礎(chǔ)。國家層面制定出臺的一系列政策規(guī)劃(如設(shè)施建設(shè)規(guī)劃、設(shè)施建設(shè)標準、“三館一站”免費開放政策等)有效保證了各級政府部門對文化建設(shè)的投入，提高了公共文化設(shè)施的建設(shè)速度和管理能力。二是文化設(shè)施建設(shè)(包括規(guī)模大小、功能布局、形象設(shè)計等)應當與當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展水平相適應，與后期的管理使用相適應，與當?shù)匚幕Y源環(huán)境相適應。三是集中組織實施是基層公共文化設(shè)施(尤其是鄉(xiāng)級村級)建設(shè)的有效手段。通過區(qū)域內(nèi)統(tǒng)一招標、統(tǒng)一設(shè)計等方式，有效降低了建設(shè)成本，使基層文化設(shè)施建設(shè)更加統(tǒng)一規(guī)范。四是整合各種資源，在基層(尤其是鄉(xiāng)村兩級)建設(shè)集文化、新聞出版、廣播電影電視、民政、體育及計生等功能于一體的綜合性服務中心是建設(shè)基層文化活動場所的主要方向。五是創(chuàng)新服務內(nèi)容是管理好使用好基層公共文化設(shè)施的核心。只有以人民群眾的需求為導向，不斷改革創(chuàng)新，提供適用性的文化產(chǎn)品，才能切實提高公共文化設(shè)施的使用效率。六是建立基層公共文化機構(gòu)的業(yè)績評價機制是保障基層公共文化設(shè)施有效使用的重要手段。
二、主要問題
基層公共文化設(shè)施建設(shè)管理使用中存在的主要問題集中體現(xiàn)為四個脫節(jié)：一是基層公共文化設(shè)施的建設(shè)和管理使用脫節(jié)，“重建設(shè)、輕管理”、“重硬件、輕軟件”的現(xiàn)象在部分地區(qū)依然十分突出;二是基層公共文化服務體系的保障能力和政策要求存在脫節(jié)�；鶎庸参幕ぷ鬟�面臨著人才不足、資金不足等諸多困難，這和相關(guān)政策的要求是不匹配的;三是文化部門的權(quán)力和責任存在脫節(jié)。文化部門在基層公共文化建設(shè)工作中責任重大，但在資金分配、人員配置等方面話語權(quán)有限，實際管理手段有限;四是基層公共文化產(chǎn)品的需求和供給存在脫節(jié)，文化機構(gòu)提供的文化產(chǎn)品和服務還不能完全滿足人民群眾多樣化文化需求。
具體看，突出表現(xiàn)在以下三個方面：
(一)設(shè)施缺位。通過多年快速建設(shè)，我國基層公共文化設(shè)施網(wǎng)絡(luò)已經(jīng)基本形成，但整體上看依然是“低水平、廣覆蓋”，部分地區(qū)基層公共文化設(shè)施仍存在數(shù)量不足，標準不高的現(xiàn)象。從縣級看，普遍存在建設(shè)年代久遠、建筑面積相對不足的問題。據(jù)統(tǒng)計，全國28.8%的縣級公共圖書館和32.7%的文化館建成于1990年以前。這些圖書館的空間布局大多不符合現(xiàn)代圖書館技術(shù)要求和建設(shè)標準，有的甚至存在安全隱患;全國仍有22.3%的縣級公共圖書館和28.4%的縣級文化館建筑面積低于最低標準(800平方米)，造成許多優(yōu)秀文獻資料只能“束之高閣”。從鄉(xiāng)鎮(zhèn)級看，個別地區(qū)還存在鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合文化站覆蓋不全、面積不足的現(xiàn)象;從村級看，全國覆蓋率只有65.3%。因此，基層公共文化設(shè)施的建設(shè)任務依然艱巨。
(二)管理缺位。相對于設(shè)施建設(shè)，設(shè)施的管理和使用是一項更加長期而重要的工作。如果設(shè)施不能得到有效的管理，設(shè)施的.使用效果將會大打折扣。長此以往，設(shè)施就有可能遭到棄用或者挪用。據(jù)統(tǒng)計，全國705家縣級公共圖書館年流通人次少于10000人，占22.9%;全國1050個縣級文化館年服務人口少于10000人，占31.8%;全國13681個鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合文化站年服務人口少于1000人，占33.7%。設(shè)施管理缺位的原因主要有以下三個方面。
1、基層公共文化資金相對不足，使用效率較低。從資金總量看，近年來，以“三館一站”免費開放為契機，已經(jīng)初步建立了基層公共文化服務中央與地方共擔的經(jīng)費保障機制，但從總體上看，經(jīng)費投入仍然相對不足，難以滿足基層人民群眾的基本需求，難以滿足建設(shè)文化強國的需要。一方面，受整體經(jīng)濟社會發(fā)展水平等因素的制約，部分地區(qū)文化財政投入水平較低;另一方面，由于稅收減免程序和手續(xù)繁雜等原因，社會力量參與公共文化服務體系建設(shè)的積極性不高。從資金的使用效率看，由于缺乏完善的資金監(jiān)管機制和績效考評機制，缺乏多元化的財政資金投入機制，資金使用效率比較低下。如部分地區(qū)存在免費開放配套資金到位率偏低，甚至擠占挪用免費開放資金的現(xiàn)象，造成中央免費開放資金難以切實發(fā)揮作用;文化部門對規(guī)模巨大的農(nóng)村文化建設(shè)專項資金沒有太大的話語權(quán)，造成資金管理和使用的脫節(jié)等。
2、基層公共文化單位人員不足，專業(yè)素質(zhì)不高。不少地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化站工作人員編制得不到落實。據(jù)統(tǒng)計，全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合文化站從業(yè)人員83676人中，在編人員47240人，僅占56.5%，平均每站僅1.4人。另外，由于缺乏職業(yè)門檻，基層文化人員整體素質(zhì)不高。據(jù)統(tǒng)計，2012年全國縣級兩館具有高級職稱和中級職稱的人員，分別占從業(yè)人員總數(shù)的5.9%和27.9%。全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合文化站具有高級職稱和中級職稱人員僅占從業(yè)人員總數(shù)的1%和9.4 %。
3、基層公共文化服務內(nèi)容總量不足，適用性較差�？傮w上看，以群眾文化需求為導向的公共文化服務供給模式尚未完全建立，廣大群眾喜聞樂見的公共文化產(chǎn)品比較缺乏。一是資源總量偏少。如2012年全國公共圖書館人均藏書量僅為0.58冊(基層群眾人均藏書量更低)，遠低于國際圖聯(lián)、聯(lián)合國教科文組織規(guī)定的人均藏書量1.5-2.5冊的標準。二是適用性不強。如部分基層文化機構(gòu)花大力氣組織的文藝節(jié)目，難以得到農(nóng)村群眾的青睞;部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合文化站、農(nóng)家書屋的藏書內(nèi)容偏離三農(nóng)(農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民)特點，農(nóng)民看不懂、用不上，實際效果非常有限。三是流動性不強。如區(qū)域內(nèi)的圖書流動服務還沒有完全建立起來，電子化的文化資源還不能進入千家萬戶。
(三)制度缺位。一是政策不到位。關(guān)于公共文化服務體系建設(shè)的經(jīng)費、機構(gòu)、人員、管理等，在國家層面缺乏剛性要求和制度安排;公共文化服務的設(shè)施建設(shè)標準、服務標準的制定也相當滯后。二是實施不到位。在很多方面，盡管已經(jīng)出臺相應政策，但在執(zhí)行中很難落實，也沒有相應的制約措施。如中宣部、中編辦等六部委出臺的《關(guān)于加強地方縣級和城鄉(xiāng)基層宣傳文化隊伍建設(shè)的若干意見》中明確要求確保每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合文化站配備不少于2個以上的人員編制，尚未得到真正落實。三是考核不到位�；鶎庸参幕⻊盏目冃Э己嗽u估機制尚待建立，許多基層文化部門和公益性文化單位工作積極性不高。
出現(xiàn)這些問題的原因是多方面的，既有基層文化發(fā)展基礎(chǔ)薄弱，歷史欠賬較多的客觀原因，也有部分基層黨委政府和文化單位領(lǐng)導主觀認識不到位的原因。解決這些問題，一方面需要國家層面建立健全長效機制，從根本上保障文化建設(shè)長期穩(wěn)定發(fā)展;另一方面，也需要全國文化系統(tǒng)和文化機構(gòu)開拓創(chuàng)新，扎實工作。
三、主要政策建議
今后一個時期，我國將進入新興工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化加快發(fā)展的階段�；鶎庸参幕O(shè)施的建設(shè)管理和使用，基層公共文化服務體系的建設(shè)，要充分考慮并不斷適應這些新變化。
加強基層公共文化設(shè)施建設(shè)管理和使用的主要思路是：以不斷滿足基層人民群眾的基本公共文化需求為導向，以中西部和貧困地區(qū)為重點，繼續(xù)深化改革、加強制度建設(shè)，不斷提高基層公共文化服務保障能力，促進基層文化設(shè)施的建設(shè)和管理協(xié)調(diào)發(fā)展，提高基層文化設(shè)施的使用效率。主要建議有以下幾個方面：
(一)進一步加強基層公共文化制度建設(shè)。一是要加快推進文化立法工作，以法律的形式明確公共文化設(shè)施的建設(shè)、文化機構(gòu)的定位、文化投入的保障、文化活動的開展等相關(guān)內(nèi)容，明確各級政府在公共文化服務體系建設(shè)中的權(quán)力、責任和義務，明確各級文化部門與相關(guān)部門的職責分工等。二是要加強頂層設(shè)計，進一步建立健全包括基層在內(nèi)的公共文化設(shè)施的建設(shè)標準體系、公共文化機構(gòu)的服務標準和公共文化經(jīng)費的保障標準和方式等，從制度上解決基層公共文化設(shè)施管理使用中存在的困難和問題，促進文化服務日常化和規(guī)范化，提升文化設(shè)施利用率。三是要建立健全考核機制。一方面，要結(jié)合現(xiàn)有的文化統(tǒng)計數(shù)據(jù)，探索出一套科學規(guī)范的績效評價指標體系，把文化改革發(fā)展列入各級經(jīng)濟社會發(fā)展總體規(guī)劃，列入各級政府效能和領(lǐng)導干部政績考核。另一方面，要加快建立基層公共文化工作的績效評價考核和監(jiān)督機制，制定具體考核標準和量化指標，明確獎懲措施，建立服務項目公示制度，定期開展檢查督導工作。
(二)進一步完善基層公共文化設(shè)施網(wǎng)絡(luò)。針對縣級文化設(shè)施老化陳舊問題，要加快改造步伐，使其具備基本功能;針對個別鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合文化站缺失、部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合文化站建設(shè)標準偏低的問題，要進一步加大投入，實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合文化站的完全覆蓋;針對多數(shù)農(nóng)村文化活動場所缺失的問題，要借鑒部分地區(qū)先進經(jīng)驗，整合各種資源，在每個行政村建設(shè)集文化、新聞出版、廣播電影電視、民政、體育及計生等功能于一體的綜合性村民服務中心。
(三)進一步提高資金使用效益。一是要繼續(xù)加大財政資金投入力度。要督促各地認真貫徹落實“保證公共財政對文化建設(shè)投入的增長幅度高于財政經(jīng)常性收入增長幅度，提高文化支出占財政支出比例”的要求，增加公共財政對文化建設(shè)的投入。要努力增加政府非稅收入用于文化的投入，提高彩票公益金用于文化事業(yè)的比重。二是要落實公益性文化事業(yè)捐贈減免的各項政策，積極引導企業(yè)、個人等社會力量資助和興辦文化事業(yè)。三是要加強資金監(jiān)督管理，提高資金使用效率。要建立健全財政投入激勵約束和績效管理機制，明確績效目標，把向社會提供更多更好的文化產(chǎn)品和服務作為財政投入的重要依據(jù);要創(chuàng)新財政投入方式，探索將財政對文化投入由以前直接撥款為主轉(zhuǎn)為購買服務、項目補貼、以獎代補、基金制等多種方式;要協(xié)調(diào)財政部門，盡快制定出臺國家層面的《“三館一站”免費開放經(jīng)費管理辦法》;要提高文化部門在資金安排和管理中的話語權(quán)，切實做到資金分配管理和使用的銜接。
(四)進一步加強基層文化人才隊伍建設(shè)。一是要貫徹落實中宣部、中編辦等六部委《關(guān)于加強地方縣級和城鄉(xiāng)基層宣傳文化隊伍建設(shè)的若干意見》精神，明確核定鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合文化站人員編制，確保每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合文化站配備不少于2個以上的人員編制，穩(wěn)定基層文化隊伍。二是要抓緊建立推行職業(yè)資格制度。文化機構(gòu)從業(yè)人員要通過文化行政部門或委托的有關(guān)部門組織的相應考試、考核，取得職業(yè)資格和崗位培訓證書才能上崗。三是要推行人員聘用制和崗位目標責任制，逐步打破人員能進不能出，干好干壞一個樣的局面，促進基層公共文化服務人才資源合理配置和流動。四是要加強對基層文化單位人員繼續(xù)教育培訓，積極扶持鄉(xiāng)土文化能人、民間文化傳承人，建立相應的補貼和激勵制度，增強基層文化工作的活力。
(五)進一步豐富基層公共文化產(chǎn)品。一是基層文化部門和文化機構(gòu)要轉(zhuǎn)變觀念，真正實現(xiàn)從辦文化到管文化的轉(zhuǎn)變，從文化產(chǎn)品的生產(chǎn)者向文化產(chǎn)品的提供者的轉(zhuǎn)變。二是要進一步深化公益性文化單位內(nèi)部機制改革，完善監(jiān)督考核機制，提升公共文化機構(gòu)的管理和服務水平。三是要改進服務方式。針對基層群眾的文化活動習慣，利用傳統(tǒng)節(jié)慶和地方特色活動，開展群眾樂于參與、便于參與的文化活動，提高服務的針對性和滿意度，讓農(nóng)民群眾自覺主動加入農(nóng)村文化建設(shè)中來。四是要加強文化資源的流動性和數(shù)字化，提高文化資源的利用效率。
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