解決中國養(yǎng)老保障問題的實現(xiàn)方式與步驟
論文摘要：隨著人口老齡化進程的加速，建立和完善一個良好運營的養(yǎng)老保障體系，有效解決養(yǎng)老保障問題已成為中國社會亟待解決的迫切問題。因而，面對中國目前現(xiàn)行養(yǎng)老保障所處于的困境和未來養(yǎng)老爆炸青年宮體系的建立與完善，選擇何種問題解決模式、采取何種問題解決實現(xiàn)方式，以及問題解決的落實步驟應是我們今天所要深入探討的。
論文關鍵詞：養(yǎng)老保障 困境 解決模式 實現(xiàn)方式 步驟
人口老齡化將對中國經濟、社會、文化等諸多方面產生一系列深層次影響，中國必須在一個較短的時期內，針對人口老齡化問題制定、完善相應的政策制度措施，以應對人口老齡化引致的消極因素對中國經濟、社會，文化產生的不利影響。養(yǎng)老保障體系作為應對人口老齡化消極影響的核心環(huán)節(jié)，應將其作為刻不容緩的亟待解決問題，應對現(xiàn)有養(yǎng)老保障制度所處于的困境，制定出解決問題的具體方式和步驟，以加速養(yǎng)老保障體制的完善，使其盡早進入合理有效、良好運行的軌道。
一、中國現(xiàn)行養(yǎng)老保障制度所處的困境
中國現(xiàn)行基本養(yǎng)老保障制度正處于現(xiàn)收現(xiàn)付制向社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結合的混合制轉軌過渡階段。由于新的基本養(yǎng)老保障制度是由完全現(xiàn)收現(xiàn)付制向引入基金制的“部分積累制”轉變，其設想是試圖以建立個人賬戶的形式，通過企業(yè)和個人較高水平的繳費率預籌積累基金，以抵御人口老齡化高峰到來之時可能發(fā)生的支付危機。并以此來轉移養(yǎng)老金承付負擔，減少國家財政支出壓力。然而在舊體制下已退休人員的養(yǎng)老金支付、以及現(xiàn)職人員在新養(yǎng)老保障制度實施之前，以往年份的個人賬戶做實所需資金，由于現(xiàn)行養(yǎng)老保障制度一開始就對支付安排和資金來源的落實給予“回避”。因而在實踐中，對養(yǎng)老保障資金缺口的填充只得求助于國家財政。近幾年，國家財政每年向養(yǎng)老保障提供資金補助已達數(shù)億元。在國家財政嚴重赤字下，巨額資金補缺已使國家財政不堪負重。擴大國家財政補貼不再具備可望空間。因而，動用“中人”和“新人”個人賬戶以應對“老人”養(yǎng)老金給付就成為現(xiàn)行養(yǎng)老保障體系勢在必行的舉措了，其結果是“中人”、“新人”個人賬戶實際上已成為“空賬”。并且近幾年來，在制度覆蓋率和收繳率增幅有限的情況下，“空賬”問題愈演愈大。已對基本養(yǎng)老保障制度構成嚴重的財政危機，也正是這一問題形成了新舊養(yǎng)老保障制度轉軌所面臨的最大阻障和現(xiàn)行養(yǎng)老保障制度所處的最大困境。使新體系僅實現(xiàn)了層面上的轉換。并且引致了現(xiàn)行養(yǎng)老保障制度覆蓋率低、運行效率有限等問題。如果問題不能盡早給予有效解決，勢必造成：一是現(xiàn)行養(yǎng)老保障未來風險加大，日后出現(xiàn)的問題更為嚴重和難于解決。最終可能是使“部分積累制”回歸現(xiàn)收現(xiàn)付制�；谥袊磥斫洕l(fā)展和特有國情，現(xiàn)收現(xiàn)付制對中國未來養(yǎng)老保障將帶來極大給付風險；二是“空賬”問題引發(fā)的財政危機，將使公眾對現(xiàn)行養(yǎng)老保障體系的有效性、可信度以及對政府的信用產生懷疑，這對于擴展制度覆蓋率、收繳率及體系的良好有效運行將產生極為不利的影響。進而對中國經濟可持續(xù)發(fā)展、社會和諧穩(wěn)定形成負面作用。因此，充實養(yǎng)老保障體系資金缺口已是中國養(yǎng)老保障體系走出困境，使新養(yǎng)老保障制度轉軌由層面性走向實質性的關鍵問題。對此，政府必須承擔其應有的責任，盡早制定出對應措施、明確轉軌成本承負和資金來源，加速體系進入良好營運的軌道，。
二、問題解決方式現(xiàn)實選擇
1明確問題解決主體
現(xiàn)行養(yǎng)老保障體系建立之初就以企業(yè)和個人預籌形式回避了制度過渡經費真正承付者的責任，試圖以高比例的繳費率，通過個人賬戶形式，在體系長期運作下消化制度轉軌成本。這樣做實際上推卸了政府在制度轉軌過渡階段所應擔負的歷史責任。首先，在計劃經濟和經濟改革初期，政府施行的收入分配政策，將勞動者必要勞動應計入職工工資的養(yǎng)老保障收入以利稅形式上繳國家財政，而政府并未將此形成養(yǎng)老保障基金進行積累。卻以國家財政支出方式，通過投資形式融入社會擴大再生產，形成國有資產。這其中已經蘊含了對退休職工的`養(yǎng)老承諾。今天，養(yǎng)老保障已處于償債無援的困境，政府有責任和義務承擔對這部分人員的“歷史欠債”償付，做實養(yǎng)老金給付。其次，對于“新人”、“中人”做實個人賬戶資金缺口。在今天，事實業(yè)已證明通過體系自身運行方式不但已無法縮小、填平現(xiàn)有空賬規(guī)模，且有愈滾愈大趨勢．基于養(yǎng)老保障是關系著中國社會和諧穩(wěn)定、經濟可持續(xù)發(fā)展的大事，政府應當承擔起應有的責任。最后，由于現(xiàn)行養(yǎng)老保障體系所面臨的困境和以及未來所可能產生的財務危機均來自于制度設計之初就對過度經費的支付安排沒有給予明確，政府理應承擔起其應有的責任。
2．落實問題解決模式
基于對中國現(xiàn)時具體國情、經濟發(fā)展狀況以及中國經濟體制、養(yǎng)老保障體制演變歷史的具體分析，目前，中國通過推遲退休年齡、改變養(yǎng)老金給付的調整指數(shù)等養(yǎng)老保障制度參數(shù)調整來縮減制度轉軌成本規(guī)模的問題解決模式可被認為空間極為有限，解決實質性問題的根本方式是落實消化轉軌成本的資金來源。鑒于對外改革開放以來，中國對外經濟貿易具有強勁增長趨勢，長期的國際收支順差使中國積累了數(shù)額殷實的外匯儲備，在維持中國現(xiàn)有國際貿易支付規(guī)模、且考慮到外匯體制改革所需外匯儲備，中國現(xiàn)存外匯儲備在支付所需之后仍有數(shù)額巨大結余，這為動用國家外匯儲備彌補制度過渡經費、縮小制度資金缺口規(guī)模提供了極為樂觀的想象空間，并可望形成消化制度轉化成本的主要資金來源。同時，近幾年，國家財政赤字在財政收入快速增長的作用下呈現(xiàn)出明顯下降趨勢，如果再通過對占財政總支出40％左右的基本建設和行政費用支出的壓縮調整形成重新分割財政蛋糕的余地，則動用國家財政支付彌補部分過渡經費就有可望實現(xiàn)的余地。同時，再輔之國有資產變現(xiàn)，形成三項財力措施合力并用之勢。那么，一次性解決制度過渡經費問題就有希望成為可望的現(xiàn)實。鑒于外匯儲備、國家財政和國有資產的所有權、支配權均在政府控制之下。因而，政府必須在消化制度過渡成本問題上承負主要職責。"
3．問題解決實現(xiàn)方式
第一，對于空賬問題的化解以分賬管理方式實現(xiàn)。首先應以空賬規(guī)模不再擴展為基本前提，在養(yǎng)老保障體系中建立起阻斷機制，制定分賬管理制度，單獨處理不同賬戶，以切斷“空賬”的傳導機制。具體操作實踐過程是：社會保障機構首先將目前管理的個人賬戶劃分為新舊兩賬。采用不同管理方式對新舊兩賬進行處理。具體操作過程：“老人”養(yǎng)老金賬戶劃入舊賬戶之列，并按照歷史方法計算養(yǎng)老金受益水平。融資方式是一次性充實最為可取，以免遺留后患。而對于分賬前曾為“老人”做過養(yǎng)老金代際轉移支付的，即目前“空賬”的承載者“新人”和“中人”的個人賬戶，社會保障機構應以一個特定時間的為限，將其管理的個人賬戶具體劃分為新舊兩賬。持有人的新賬戶實行完全的基金積累制，且不能再做代際養(yǎng)老金轉移支付和填充自身舊賬戶尚未支付的養(yǎng)老金承諾。對于持有人的舊賬戶，如果是因為對“老人”的代際轉移支付而形成空賬的，其化解方式也是選擇一次性支付充實為佳。此前“空賬”中的積累不足部分應全部保留在舊賬戶上，杜絕向新賬戶做轉移填實之用。按此設想，有可能使“空賬”問題不再無限期地向未來推移而制約了空賬規(guī)模的擴展，甚至有望使空賬問題得到深程度的化解。對此，政府必須動員一切可能的支付能力，落實資金來源，采用合理有效的支付方式注資養(yǎng)老保障，以支持轉軌成本化解方式的實現(xiàn)。同時，政府應建立相應的管理制度，用規(guī)章制度形式作為嚴格約束，以保證分賬管理順利進行并形成有效機制。
第二，將養(yǎng)老保障制度轉軌所形成的一切轉軌成本，以劃分為存量和增量方式給予實現(xiàn)化解。存量，即目前已形成的近萬億元的個人賬戶空賬，這部分由于中國經濟體制的歷史演變、養(yǎng)老保障制度的轉換以及新養(yǎng)老保障制度本身的運行機制而形成的轉軌成本，政府不能再持走著看的態(tài)度，期望通過體系自身磨合給予化解而將問題晾之高閣。因為，一是個人賬戶資金屬于個人財產，政府對“老人”因歷史原因而形成的“歷史負債”；對“新人‘中人”因資金挪用而形成的空賬。政府均負有不可推卸的直接責任；二是“空賬”問題所造成的財務危機已危及到現(xiàn)行養(yǎng)老保障的有效運行，對體制改革的實質性產生了極大影響并遺留了后患。所以，政府必須動員一切可動用的財政資源，特別是利用現(xiàn)時儲備殷實的外匯儲備作為注資主線，輔之國家財政和國有資產變現(xiàn)形成集中財源，在一定限期內，以刻不容緩的態(tài)度、合理有效的方式一次性注資養(yǎng)老保障，充實養(yǎng)老資金缺口，做實個人賬戶，并保證今后個人賬戶資金獨立運營，不再挪動。以免日后形成更為嚴峻、更富有剛性、解決更為艱難的問題。
制度轉軌必然要產生轉軌成本，并且制度轉軌而形成的養(yǎng)老金隱性債務是逐步顯性化的，個人賬戶做實后，養(yǎng)老保障體系在一定時期內仍然存在收支差額而形成制度轉軌成本增量。對于這部分轉軌成本，如不隨時隨地給予解決消化，日積月累也會形成數(shù)目驚人的成本歷史積累，從而對既存養(yǎng)老保障體系產生肖極影響。但由于這部分成本相對于今天的空賬規(guī)模，在數(shù)量上是極為有限的。只要使之不形成積累，政府就可借助國家財政轉移支付和國有資產變現(xiàn)，輔之養(yǎng)老保障體系參數(shù)適當微量調整隨時消化解決。鑒于中國現(xiàn)行養(yǎng)老保制度實行的是省級統(tǒng)籌，對于各省每年產生的轉軌成本，可由省屬國有企業(yè)資產減持、地方財政和國家財政按一定比例共同承擔。中央所屬國有企業(yè)資產減持的一部分可劃人者社會保障基金，以形成殷實的資金儲備，為更好地應對中國即將來臨的人口老齡化高峰提供有效的資金支持。
三、解決養(yǎng)老問題的步驟
擺脫現(xiàn)行養(yǎng)老保障體系所面臨的困境、建立和完善未來的養(yǎng)老保障、解決中國養(yǎng)老問題是一項系統(tǒng)工程，解決問題的步驟應分為長期和短期。短期問題是政府單獨承擔現(xiàn)有退休人員以及新制度啟動前退休人員的養(yǎng)老金支付。做實因資金挪用做空的個人賬戶。目前解決這一問題要比前些年解決可能性加大。因為，通過國有企業(yè)股份制的改革、財政收入的增加和外匯儲備的積累，集中了數(shù)額可觀的國家財富。這為政府動用國家財產注資養(yǎng)老保障，解決養(yǎng)老問題提供了堅實的財源基礎。所以，政府應借助于這一有利形勢，加速著手解決中國養(yǎng)老保障體系目前所面臨的問題，化解養(yǎng)老問題對中國經濟和社會產生的消極影響。
由于目前中國養(yǎng)老保障制度實行的是省級統(tǒng)籌，所以中央和地方政府應當進行協(xié)商，解決成本分攤問題。因中國各省經濟發(fā)展水平、財政收支狀況以及養(yǎng)老保障負擔等方面存在較大差異，在分攤轉軌成本時，可根據(jù)具體情況存在一定差異，以增加國家財政轉移支付的靈活性。同時，根據(jù)具體隋況適當調整類似養(yǎng)老金支付水平、退休年齡等制度參數(shù)，應對養(yǎng)老保障體系所面臨的短期困境。
就長期而言，應建立一個基本性質與97年類似的、全國范圍的養(yǎng)老保障體系。因為現(xiàn)行養(yǎng)老保障制度是省級統(tǒng)籌，其體系運行或是國家推行，或是地方執(zhí)行。這種各自為營、各享其果的分散體系～是使養(yǎng)老保障喪失了資金積累的有效分享和全國范圍內收入再分配功能的展開。某些地區(qū)的結余或不能及時有效、或根本沒有用于彌補其他地區(qū)的資金短缺。在缺乏制度約束和地方保護理念的共同作用下，經濟發(fā)達地區(qū)對共享養(yǎng)老金持有強烈的抵觸情緒，并且隨著經濟發(fā)展水平差異化的加劇，地方政府會進一步反對養(yǎng)老資金的共享。其原因是可能使資金轉移到經濟欠發(fā)達地區(qū)；二是由于各地區(qū)經濟發(fā)展水平不同，使得人們收入水平存在較大差異。因而造成各地區(qū)養(yǎng)老金費用繳存比例和養(yǎng)老金給付金額差別極大。并且這種差別可能會進～步加劇。經濟發(fā)達地區(qū)人口只要繳納較低比例的養(yǎng)老保險就能獲得較高的收益。這一現(xiàn)象將加劇地區(qū)收入的不平衡。同時，這一現(xiàn)象使流動人口的養(yǎng)老保險的繳納和養(yǎng)老金給付形成很多問題。這對于存在數(shù)目極大流動人目的中國，無疑對提高制度覆蓋率、擴大資金來源將產生極為不利的影響。所以，短期內集中可動員力量解決養(yǎng)老問題的主要障礙，滿足一個更為急切的需求。而建立全國范圍的養(yǎng)老保障體系是中國解決養(yǎng)老問題的長遠規(guī)劃，并且這一新的養(yǎng)老保障體系是能夠覆蓋城鄉(xiāng)所有就業(yè)人口，具有資金共享、收入再分配功能的完善體系。同時，新體制還應具備可使養(yǎng)老保險保持l5年至20年的長期積累，通過這段時間的積累，新體制下的個人賬戶將有充分的資金，可保證體制長期運行。
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