高等學(xué)校內(nèi)部預(yù)算治理題目及對(duì)策

高校預(yù)算治理是指高等學(xué)校根據(jù)事業(yè)發(fā)展計(jì)劃和任務(wù)編制的年度財(cái)務(wù)收支計(jì)劃。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，預(yù)算治理已成為高校財(cái)務(wù)治理的中心內(nèi)容,它既是高校年度事業(yè)計(jì)劃和工作任務(wù)的貨幣表現(xiàn)，也是學(xué)校組織各項(xiàng)財(cái)務(wù)活動(dòng)的條件和依據(jù)。目前，高校辦學(xué)規(guī)模不斷擴(kuò)大，資金流量迅速增加，如何創(chuàng)新治理理念，實(shí)現(xiàn)高校有限資源的優(yōu)化配置和有效使用已成為高校積極探索的重要課題。
一、現(xiàn)有高等學(xué)校預(yù)算治理體系先容
目前，多數(shù)高等學(xué)校實(shí)行“同一領(lǐng)導(dǎo)、集中治理”的財(cái)務(wù)治理體制，規(guī)模較大的學(xué)校實(shí)行“同一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)治理”的財(cái)務(wù)治理體制；其主要特征是在學(xué)校建立健全財(cái)經(jīng)規(guī)章制度，明確高等學(xué)校財(cái)務(wù)工作實(shí)行校（院）長(zhǎng)負(fù)責(zé)制；符合條件的高等學(xué)校設(shè)置總會(huì)計(jì)師、協(xié)助校（院）長(zhǎng)全面領(lǐng)導(dǎo)學(xué)校的財(cái)務(wù)工作；凡設(shè)置總會(huì)計(jì)師的高等學(xué)校，不設(shè)與總會(huì)計(jì)師職權(quán)重疊的副校（院）長(zhǎng)代行總會(huì)計(jì)師職權(quán)；高等學(xué)校必須單獨(dú)設(shè)置財(cái)務(wù)處（室），作為學(xué)校的一級(jí)財(cái)務(wù)機(jī)構(gòu)，在校（院）長(zhǎng)和總會(huì)計(jì)師的領(lǐng)導(dǎo)下，同一治理學(xué)校的各項(xiàng)財(cái)務(wù)工作，不得在財(cái)務(wù)處（室）之外設(shè)置同級(jí)財(cái)務(wù)機(jī)構(gòu)；高等學(xué)校內(nèi)后勤、科技開(kāi)發(fā)、校辦產(chǎn)業(yè)及基本建設(shè)等部分因工作需要設(shè)置的財(cái)務(wù)機(jī)構(gòu)，只能作為學(xué)校的二級(jí)財(cái)務(wù)機(jī)構(gòu)，其財(cái)會(huì)業(yè)務(wù)接受財(cái)務(wù)處（室）的同一領(lǐng)導(dǎo)。高等學(xué)校二級(jí)財(cái)務(wù)機(jī)構(gòu)必須遵守和執(zhí)行學(xué)校同一的財(cái)務(wù)規(guī)章制度，接受財(cái)務(wù)處（室）的監(jiān)視和檢查。
高等學(xué)校目前的預(yù)算包括收進(jìn)預(yù)算和支出預(yù)算。收進(jìn)預(yù)算包括財(cái)政補(bǔ)助收進(jìn)、預(yù)算外收進(jìn)和其他收進(jìn)：財(cái)政補(bǔ)助收進(jìn)由上級(jí)財(cái)政部分核定；預(yù)算外收進(jìn)則根據(jù)在校生人數(shù)和學(xué)校所在地物價(jià)部分核定的學(xué)費(fèi)及住宿費(fèi)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算確定；其他收進(jìn)則包括接受捐贈(zèng)、附屬部分繳款、固定資產(chǎn)出租收進(jìn)等。支出預(yù)算由職員經(jīng)費(fèi)支出預(yù)算、公用經(jīng)費(fèi)支出預(yù)算和專(zhuān)項(xiàng)支出預(yù)算構(gòu)成。職員經(jīng)費(fèi)支出預(yù)算和公用經(jīng)費(fèi)支出預(yù)算根據(jù)校內(nèi)的相關(guān)政策確定，其中職員經(jīng)費(fèi)由基本工資和補(bǔ)助兩部分構(gòu)成：基本工資部分由人事部分根據(jù)工資政策實(shí)施控制，教學(xué)工作量補(bǔ)助、崗位補(bǔ)助部分則由相關(guān)部分根據(jù)學(xué)�？傮w教學(xué)工作量和不同崗位工作職員數(shù)核定控制；對(duì)于日常公用經(jīng)費(fèi)預(yù)算，多數(shù)學(xué)校都是直接切塊至各院系（處），采用結(jié)余自留、超支不補(bǔ)的治理辦法編制；專(zhuān)項(xiàng)支出預(yù)算由維持性專(zhuān)項(xiàng)支出預(yù)算和發(fā)展性專(zhuān)項(xiàng)支出預(yù)算構(gòu)成，一般由相關(guān)部分申報(bào)、領(lǐng)導(dǎo)研究后確定。
二、高等學(xué)校財(cái)務(wù)預(yù)算存在的主要題目
(一)基本建設(shè)會(huì)計(jì)與財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)分離，預(yù)算收支的資金范圍極不全面。目前高等學(xué)�；�建項(xiàng)目的會(huì)計(jì)核算游離于整個(gè)高校事業(yè)單位會(huì)計(jì)核算體系之外，在高校預(yù)算治理中沒(méi)有包括高額的基建資金收支，在預(yù)算支出安排中，未能足額反映基建投資所需資金，使整個(gè)高校的資金收支缺乏同一的籌劃和控制，隨意性大，資金的流向與控制脫節(jié)，資金體外循環(huán)嚴(yán)重，事前監(jiān)視不嚴(yán)，事中控制不力，事后審計(jì)監(jiān)視因受多種因素影響效果不佳，既無(wú)法反映預(yù)算資金全貌，也不利于考核預(yù)算資金的執(zhí)行情況。
（二）預(yù)算編制不及時(shí)，指標(biāo)下達(dá)時(shí)間滯后，達(dá)不到編制預(yù)算的目的。高校的預(yù)算反映學(xué)校年度內(nèi)所要完成的事業(yè)計(jì)劃和工作內(nèi)容，同時(shí)也反映學(xué)校的事業(yè)發(fā)展程度和規(guī)模。所以，假如預(yù)算編制的時(shí)間滯后，必然會(huì)使學(xué)校治理的有效性降低，達(dá)不到編制預(yù)算的目的。高等學(xué)校的年度預(yù)算是按會(huì)計(jì)年度編制的，一般情況下，上級(jí)財(cái)政部分于每年的3月份下達(dá)財(cái)政預(yù)算，各高校據(jù)以編制出學(xué)校預(yù)算，經(jīng)研究確定后具體下達(dá)預(yù)算需等到4月末，此時(shí)有1/3的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)已成為過(guò)往，無(wú)法進(jìn)行事前、事中控制，成為一種事后預(yù)算，失往了編制預(yù)算的意義。
（三）預(yù)算編制缺乏必要的論證，與各部分的責(zé)權(quán)利聯(lián)系不緊密。現(xiàn)行高校編制預(yù)算一般要經(jīng)過(guò)以下程序：基層及有關(guān)部分申報(bào)預(yù)算→分管財(cái)務(wù)的校領(lǐng)導(dǎo)審核→院長(zhǎng)辦公會(huì)研究→職代會(huì)審議通過(guò)→下達(dá)預(yù)算。在預(yù)算申報(bào)階段，由于缺乏必要的論證及眾多不確定因素的存在，某些項(xiàng)目預(yù)算金額的多少，在較大程度上取決于該項(xiàng)目申報(bào)者的游說(shuō)能力和決策者的偏好，虛報(bào)預(yù)算的現(xiàn)象十分嚴(yán)重。如對(duì)公用經(jīng)費(fèi)預(yù)算的制定額度大多都沒(méi)有經(jīng)過(guò)充分的論證，而是根據(jù)以往的預(yù)算考慮職員及工作量的變化后確定。在預(yù)算支出的分類(lèi)方面，一般都沒(méi)有按部分進(jìn)行具體劃分，特別是對(duì)專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)一般按用度項(xiàng)目劃分，沒(méi)有明確具體的負(fù)責(zé)部分，與部分的責(zé)權(quán)利嚴(yán)重脫節(jié)，因而不能充分調(diào)動(dòng)部分節(jié)約開(kāi)支的積極性。在預(yù)算編制程序中，表面上職代會(huì)審議可以增加預(yù)算的科學(xué)性、公道性，實(shí)際上由于責(zé)權(quán)利不清，職代會(huì)審議普遍成為一種形式，對(duì)預(yù)算的優(yōu)化起不到應(yīng)有的作用。
（四）預(yù)算執(zhí)行與考核缺乏有效的監(jiān)視機(jī)制，隨意性大。由于存在多種不確定因素，導(dǎo)致“預(yù)算不準(zhǔn)”，在預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中，領(lǐng)導(dǎo)意志起著決定性作用，經(jīng)常是領(lǐng)導(dǎo)說(shuō)了算，隨意增加預(yù)算項(xiàng)目、預(yù)算金額的情況時(shí)有發(fā)生。在眾多高校都擴(kuò)招的情況下，為滿足擴(kuò)招需求，基建規(guī)模不斷擴(kuò)大，置地建新校區(qū)成為普遍現(xiàn)象，而國(guó)家投進(jìn)有限，因此這部分基建所需資金大部分需靠銀行貸款。而對(duì)此在高校編制的一般預(yù)算中均未作反映，這些信貸資金的籌集、使用、利息的支付、本金的償還，進(jìn)一步增加了一般預(yù)算執(zhí)行的隨意性。
三、解決高校預(yù)算治理題目的對(duì)策分析
（一）將基建會(huì)計(jì)納進(jìn)事業(yè)單位會(huì)計(jì)進(jìn)賬，全面考慮基建資金和預(yù)算資金，全方位編制財(cái)務(wù)預(yù)算。目前，基建所需的大量債務(wù)資金未納進(jìn)財(cái)務(wù)預(yù)算，各高校均設(shè)基建和事業(yè)兩套賬，將基建項(xiàng)目的會(huì)計(jì)核算游離于整個(gè)單位的會(huì)計(jì)核算體系之外，這不利于全面監(jiān)視高校的資金使用情況。要真實(shí)全面地反映高等學(xué)校的財(cái)務(wù)狀況和業(yè)務(wù)活動(dòng)情況，必須將基建賬和事業(yè)賬合二為一。為此，在編制預(yù)算時(shí)必須將基建資金收支納進(jìn)整個(gè)高校的預(yù)算，全面考慮所有資金來(lái)源及資金需求狀況，據(jù)此安排資金支出，以利于資金的統(tǒng)籌治理，全面、完整地反映資金的籌集和使用情況。與之相配套，在會(huì)計(jì)核算方面，要適當(dāng)?shù)匾�進(jìn)權(quán)責(zé)發(fā)生制，用以核算基建資金的使用情況。
（二）科學(xué)猜測(cè)資金來(lái)源，及時(shí)編制財(cái)務(wù)預(yù)算。高等學(xué)校新生進(jìn)學(xué)時(shí)間多為9月份，因此通過(guò)調(diào)整在10月即可根據(jù)一學(xué)年的收進(jìn)猜測(cè)出來(lái)年的預(yù)算外收進(jìn)。而各高校的財(cái)政預(yù)算撥款一般要經(jīng)人民代表大會(huì)批準(zhǔn)后方可實(shí)施，下達(dá)到高校的時(shí)間一般在3月份，由此產(chǎn)生預(yù)算滯后題目。為解決這一題目，可根據(jù)學(xué)院人數(shù)、工作量的變化，以及下一年度的事業(yè)發(fā)展規(guī)劃等，考慮財(cái)政預(yù)算撥款可能的增長(zhǎng)速度，在11月份猜測(cè)出來(lái)年的財(cái)政預(yù)算撥款數(shù)，作為財(cái)政補(bǔ)助收進(jìn)；基建方面根據(jù)學(xué)�；�建規(guī)模發(fā)展計(jì)劃，盡可能正確地猜測(cè)出基建所需資金及可能的資金來(lái)源，爭(zhēng)取在每年的12月上旬拿出財(cái)務(wù)預(yù)算草案，交由預(yù)算治理委員會(huì)審核，年底前，按預(yù)算批準(zhǔn)程序批準(zhǔn)下達(dá)，作為來(lái)年的財(cái)務(wù)預(yù)算試行，等待財(cái)政補(bǔ)助收進(jìn)預(yù)算來(lái)年3月終極確定后作調(diào)整，再正式實(shí)施。這樣可解決預(yù)算編制時(shí)間及指標(biāo)下達(dá)滯后的題目。
（三）成立高校預(yù)算治理委員會(huì)，設(shè)置層級(jí)明確、權(quán)責(zé)對(duì)等的預(yù)算組織體系。在“同一領(lǐng)導(dǎo)、集中治理”的體制下，由高校一把手負(fù)責(zé)，成立高校預(yù)算治理委員會(huì)，成員可由各院系（處）負(fù)責(zé)人構(gòu)成，財(cái)務(wù)部分在預(yù)算治理委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下，負(fù)責(zé)組織協(xié)調(diào)高校預(yù)算的編制、審查、匯總及報(bào)告等具體工作，把預(yù)算指標(biāo)層層分解到各基層部分，充分征求廣大教職員工意見(jiàn)，經(jīng)***決策、集體研究決定。治理委員會(huì)對(duì)整個(gè)預(yù)算的形成過(guò)程進(jìn)行監(jiān)視，對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行考核。在這種體系下，各院系（處）負(fù)責(zé)人均參與了整個(gè)預(yù)算的編制過(guò)程，便于充分吸納基層職員的公道化建議，通過(guò)治理委員會(huì)對(duì)各部分預(yù)算的協(xié)調(diào)平衡，可化解預(yù)算支出安排方面的矛盾，同時(shí)，這種方式使各部分領(lǐng)導(dǎo)均知道預(yù)算資金來(lái)之不易，在使用方面就不會(huì)大手大腳，進(jìn)而進(jìn)步資金的使用效益。
（四）細(xì)化預(yù)算單位，明確責(zé)權(quán)利，加強(qiáng)考核預(yù)算的執(zhí)行情況。改革開(kāi)放初期，我國(guó)曾經(jīng)用“農(nóng)村聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制”的方式解放了農(nóng)村生產(chǎn)力，原因就在于化小了核算單位，明確了農(nóng)民的責(zé)權(quán)利。在高校理財(cái)方面不妨鑒戒這一做法，細(xì)化預(yù)算單位，把職員經(jīng)費(fèi)、辦公經(jīng)費(fèi)、公用經(jīng)費(fèi)、專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)等細(xì)分到各部分，同時(shí)明確其應(yīng)完成的任務(wù)，與賞罰機(jī)制相掛鉤。在編制財(cái)務(wù)預(yù)算時(shí)，采用零基預(yù)算與增量預(yù)算相結(jié)合的辦法：對(duì)能正確核算用度支出的項(xiàng)目，采取零基預(yù)算法，如職員工資、辦公經(jīng)費(fèi)、公用經(jīng)費(fèi)等；對(duì)業(yè)務(wù)量水平不好丈量的用度項(xiàng)目可采取增量預(yù)算法，結(jié)合預(yù)算期業(yè)務(wù)量水平及有關(guān)影響因素調(diào)整計(jì)算預(yù)算數(shù)，如專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)即可采用這種方法。在預(yù)算的考核上，要對(duì)各行動(dòng)方案成功的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行定義，嚴(yán)格預(yù)算的執(zhí)行，以成功的標(biāo)準(zhǔn)為依據(jù)監(jiān)控預(yù)算的實(shí)施；預(yù)算期末，以預(yù)算執(zhí)行結(jié)果為出發(fā)點(diǎn)，分析執(zhí)行情況，及所產(chǎn)生差異的性質(zhì)、原因；利用綜合評(píng)價(jià)指標(biāo)對(duì)部分業(yè)績(jī)和學(xué)校整體業(yè)績(jī)進(jìn)行評(píng)價(jià)，獎(jiǎng)優(yōu)罰劣；對(duì)存在的題目及時(shí)總結(jié)，以利于下期預(yù)算的優(yōu)化。

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