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法制化視角下的高校管理-高校處分權(quán)辨析
[論文關(guān)鍵詞]學(xué)校秩序 處分權(quán) 法制化建設(shè)
[論文摘要]為維護良好的學(xué)校秩序,授權(quán)高校根據(jù)法定事由和程序行使處分權(quán)是必需的。但在法制化的視角下,高校處分權(quán)的不斷清晰和完善也是高等法制化建設(shè)和高校實踐中的迫切需求。
近年來頻繁發(fā)生的高校學(xué)生管理糾紛中,高校處分權(quán)的法律性質(zhì)和效力成了訴訟雙方爭論的焦點,公立高校處分權(quán)的正當(dāng)性毫無例外地受到質(zhì)疑。在法制的視角下,高校處分權(quán)的地位是什么?如何界定和適用高校處分權(quán)?這引起了各界的廣泛關(guān)注和熱烈討論,也成為法制化建設(shè)和公立高校管理實踐中的迫切需求。
一、高校處分權(quán)的性質(zhì)
關(guān)于高校對學(xué)生實施處分的權(quán)力,筆者認為可以界定為是源自律法規(guī)的授權(quán)。《教育法》第28條第一款第四項規(guī)定,學(xué)校及其他教學(xué)機構(gòu)行使“對受教育者進行學(xué)籍管理、實施獎勵或處分的權(quán)力”,《高等教育法》第41條進一步明確高等學(xué)校的校長有權(quán)“對學(xué)生進行學(xué)籍管理并實施獎勵或者處分”。對犯有錯誤的學(xué)生、學(xué)�？梢暺淝楣�(jié)輕重給予批評教育或紀律處分,教育部《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》第53條也具體規(guī)定“紀律處分的種類分為: 1警告; 2.嚴重警告; 3.記過; 4.留校察看; 5.開除學(xué)籍”。
至于各高校制定的“學(xué)生違紀處分條例”,也有清晰、具體的授權(quán)規(guī)定。教育部《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》第68條規(guī)定:“高等學(xué)校應(yīng)當(dāng)根據(jù)本規(guī)定制定或者修改學(xué)校的學(xué)生管理規(guī)定,報主管教育部門備案”,該規(guī)定是對高校制定校規(guī)行為的授權(quán),成為高等學(xué)校制定校規(guī)的法律依據(jù)。而教育部作為國家教育行政管理部門,其制定《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》的權(quán)力屬于自己的職權(quán)�！吨腥A人民共和國合同法》第89條規(guī)定國務(wù)院行使“領(lǐng)導(dǎo)和管理教育、科學(xué)、、衛(wèi)生、體育和計劃生育工作”,憲法第90條還規(guī)定,“各部、各委員會根據(jù)法律和國務(wù)院的規(guī)、決定、命令,在本部門的權(quán)限內(nèi),發(fā)布命令、指示和規(guī)章�！盵1]從憲法的規(guī)定可以清楚地看到,教育管理是國務(wù)院的重要職能,教育部是國務(wù)院主管教育的職能機關(guān),具有根據(jù)上位法發(fā)布規(guī)章的權(quán)力。
據(jù)此,學(xué)界一般認為高校處分權(quán),是指高校為維護其良好的學(xué)校秩序,根據(jù)法定事由和程序?qū)`反學(xué)校紀律或達不到學(xué)校管理要求的學(xué)生進行強制性消極處理的權(quán)力。[2]高校處分權(quán)具有雙重屬性。其一,高校處分權(quán)是一種公權(quán)力,具有如下特征:
(1)該項權(quán)力是法律、法規(guī)授權(quán)和行政規(guī)章確定的; (2)該項權(quán)力的行使具有單面性、強制性, 無需征求學(xué)生的意見,也不需與學(xué)生協(xié)商,雙方不是平等主體之間的民事法律關(guān)系,而是具有隸屬性質(zhì)的行政法律關(guān)系; (3)處分的5種形式是法定的制裁措施,處分的效力具有國家強制性。其二,高校處分權(quán)在一定程度上是學(xué)校對其內(nèi)部事務(wù)進行管理時享有的自由裁量權(quán)。我國現(xiàn)行的教育法律規(guī)范,只對高校學(xué)生處分權(quán)的行使作了概括性的規(guī)定,至于在什么情況下,對學(xué)生的什么行為作出什么樣的處分,并沒有具體規(guī)定,這一點,即使是教育部《規(guī)定》亦是如此。按照該《規(guī)定》第68條“高等學(xué)校應(yīng)當(dāng)根據(jù)本規(guī)定制定或修改學(xué)校的管理規(guī)定”的規(guī)定,高校如何制定規(guī)定以及如何行使處分權(quán),則由高校在不與該規(guī)定相違背的前提下根據(jù)本校的具體實際自主決定。[3]從一定意義上講,這是國家賦予高校處分學(xué)生的自由裁量權(quán)。
二、高校處分權(quán)的立法缺陷
通過以上的分析,高校處分權(quán)雖然可以界定為是源自律法規(guī)的授權(quán),但從法理分析,高校處分權(quán)的取得和實施仍有值得探討的問題:
1.部授權(quán)高校立法方式的正當(dāng)性存在爭議。我國《立法法》只把全國人大及其常委會將自身立法權(quán)限授權(quán)國務(wù)院制定法規(guī)列為授權(quán)立法事項,其它授權(quán)立法的方式都沒有提及。國務(wù)院部委的規(guī)章再次授權(quán)高校立法,這種授權(quán)立法的方式和校規(guī)的合法性將受到質(zhì)疑。
2.《普通高等學(xué)校學(xué)生規(guī)定》是教育部的職權(quán)立法,其中設(shè)定的紀律處分,包括警告、嚴重警告、記過、留校察看、開除學(xué)籍等,已經(jīng)對學(xué)生的權(quán)益產(chǎn)生影響,尤其是開除學(xué)籍,涉及學(xué)生的受教育權(quán),這是保障的公民基本權(quán)利,屬于保留的范疇,是全國人大及其常委會立法范圍內(nèi)事項,部門規(guī)章對此做出創(chuàng)設(shè)性規(guī)定顯然位階偏低。[4]
3.法律、行政法規(guī)和規(guī)章不可能具體規(guī)定高校的所有問題,否則,校規(guī)就失去了其存在的必要性,但各學(xué)校制定的“學(xué)生違紀處分條例”因地、因校而異,校與校之間的處分條件寬嚴失度、處罰不相當(dāng),容易導(dǎo)致同一違紀行為的處理結(jié)果有很大差別,從而失去公正性,造成學(xué)校處分權(quán)行使的混亂,侵犯學(xué)生這一特殊群體的合法權(quán)利。[5]
4.高校學(xué)生處分行為缺乏程序規(guī)范和應(yīng)有的制約機制,侵害學(xué)生程序性權(quán)利。例如:高校在平時教育和在啟動處分程序前,將校紀校規(guī)和處分相關(guān)的規(guī)范依據(jù)、學(xué)生所享有的程序性權(quán)利等告知學(xué)生,便于被處分學(xué)生對程序的把握的學(xué)校事前告知義務(wù)不明確;學(xué)生有權(quán)對自己的行為作更加充分的陳述和辯解,使自己的意見得到充分地表達和伸張,使學(xué)校更清楚地了解事實相,并據(jù)事實做出符合違紀情形輕重處分決定的聽證程序的缺失;學(xué)生尋求救濟的途徑,需要能保障學(xué)生的合法權(quán)益不受侵犯,也能有效監(jiān)督高校自身作出處分的申訴制度設(shè)計不周全;保持沉默的權(quán)利、反對自證其罪的權(quán)利必須成為學(xué)生應(yīng)享有的正當(dāng)權(quán)利的陳述、申辯規(guī)定不夠具體等等。沒有正當(dāng)?shù)某绦蛳拗聘咝Ｌ幏謾?quán)的行使,學(xué)生的合法權(quán)益難以得到保障。
5.高校處分權(quán)的行使游離于司法審查之外,學(xué)生遭侵權(quán)時缺乏有效的司法救濟途徑。無論是開除學(xué)籍的處分或者是警告處分,學(xué)生不服處分除了能夠提出申訴以外,別無它法。已經(jīng)在其他管理領(lǐng)域廣泛適用的行政復(fù)議制度、仲裁制度、調(diào)解制度等多元、復(fù)合的救濟方式并沒有在教育糾紛解決中被采用,反映出法律救濟體系的嚴重陷失。[6]現(xiàn)行制度為學(xué)生不服處分僅僅提供了一種救濟途徑,暴露出高等院校學(xué)生處分權(quán)的立法存在缺陷。
三、高校處分權(quán)的立法完善
高校對學(xué)生行使處分權(quán)是為了實現(xiàn)高校的教育職能。教育的特殊性決定了法律必須承認高校在遵守法律法規(guī)和國家教育方針政策的基礎(chǔ)上所享有的教育自由、學(xué)術(shù)自由和管理自主,避免政府、司法機關(guān)和個人的過度干預(yù)。但是由于高校在行使處分權(quán)時,影響到學(xué)生的受教育權(quán),因此對其約束是必要的,同時維護學(xué)生的受教育權(quán)也是實現(xiàn)國家教育目標(biāo)的重要保障。規(guī)范高校學(xué)生處分行為應(yīng)當(dāng)兼顧高校教育職能的實施與學(xué)生合法權(quán)益的保障,以求高校處分權(quán)和學(xué)生受教育權(quán)之間的相對平衡。
1.將開除學(xué)籍處分的立法權(quán)提高到法律層面。受教育權(quán)屬于憲法規(guī)定的公民的基本權(quán)利,對限制公民憲法性權(quán)利等專屬立法事項,適用“法律保留”原則,必須由立法機關(guān)通過法律規(guī)定,行政機關(guān)不得代為規(guī)定。因而,開除學(xué)籍這種改變學(xué)生身份、涉及剝奪學(xué)生受教育權(quán)的處分,應(yīng)由最高權(quán)力機關(guān)以法律的形式具體規(guī)定,不由教育行政機關(guān)和高校自行創(chuàng)設(shè)處分的條件、范圍和種類。[7]其它處分形式由于并沒有限制或剝奪學(xué)生的受教育權(quán),屬于高校辦學(xué)自主權(quán)的范疇,應(yīng)該由學(xué)校內(nèi)部校規(guī)校紀做出規(guī)定。
2.將高校對學(xué)生的處分糾紛有針對的納入訴訟受案范圍。行政訴訟是司法介入高校處分糾紛的具體手段,也是解決行政糾紛最重要、最具權(quán)威的最后一環(huán),最能實現(xiàn)正義。然而,我國規(guī)范沒有規(guī)定學(xué)校對學(xué)生行為的司法救濟途徑�，F(xiàn)階段司法介入高校處分案件存在著法律依據(jù)嚴重不足的問題,修改現(xiàn)行相關(guān)的法律法規(guī)勢在必行。借鑒其他國家和我國地區(qū)的有益經(jīng)驗,將改變學(xué)生身份的開除學(xué)籍的處分列為對學(xué)生身份權(quán)的處分,被處分學(xué)生不服的可以提起行政訴訟,給予最終的司法救濟;對其他不涉及改變學(xué)生身份的處分,如警告、記過等,只能尋求非訴訟方式解決,不能提起行政訴訟。[8]
3.將教育仲裁機制引入高校對學(xué)生的處分糾紛。教育仲裁制度是指根據(jù)教育法律、法規(guī)的規(guī)定,當(dāng)學(xué)生與學(xué)校間發(fā)生糾紛時,依法向?qū)ｉT設(shè)置的教育仲裁機構(gòu),由教育仲裁委員會依據(jù)法律的規(guī)定進行調(diào)解、裁決的一系列活動。教育仲裁具有非對抗性、性、自愿選擇性、衡平性和公正性的特點,更適合高校和學(xué)生間特殊的教育管理關(guān)系。原則上,教育仲裁有實行一裁終局制,但本著有利于最大限度地確保學(xué)生受教育權(quán)的實現(xiàn),打消學(xué)生對仲裁終局的顧慮,保障學(xué)生充分的權(quán)利救濟選擇權(quán)的原則,同時,也給教育仲裁活動的公正進行予以必要的監(jiān)督,在一定程度上確保教育仲裁裁決的公正公平,應(yīng)允許學(xué)生就開除學(xué)籍及仲裁程序、證據(jù)適用、客觀公正瑕疵等事項向法院提出訴訟。即,基于學(xué)生的權(quán)益救濟,教育仲裁有針對性地實行教育仲裁一裁終局和接受司法的最終審查制度。
4.建立高校對學(xué)生違紀處理的法律研究和完善機制。高校在制定和完善管理制度時,必須考慮到學(xué)生作為權(quán)利主體的本質(zhì),要依據(jù)法律規(guī)范的原則和規(guī)定,按照規(guī)范性與可操作性、權(quán)利與義務(wù)對等、保障學(xué)生權(quán)利與管理效率并重的原則,健全制約機制和科學(xué)、的決策程序,建立明確具體的實體性與程序性的制度和法制監(jiān)督的工作規(guī)程。應(yīng)強化程序性規(guī)范的公開、公平、公正的法治原則,要明文規(guī)定符合法治精神的嚴格程序,如原告的申訴舉報程序、學(xué)生管理部門的程序、專門委員會聽證并做出處罰建議的程序、被告的辯解和申訴程序、校領(lǐng)導(dǎo)裁決及做出行政決定的程序、具體實施處罰的程序等;處理權(quán)限劃分要明確,權(quán)力和職責(zé)要分明;要規(guī)定有效證據(jù)的范圍,包括造成事實的有關(guān)物證、證人簽名的證言、被侵害人的簽名的檢舉、有關(guān)單位的綜合材料、違紀學(xué)生的檢查書、司法機關(guān)的裁定書和判決書等;要引入事前的、正式的聽證程序,在處理做出之前,給學(xué)生辯護的機會和對有關(guān)事實和證據(jù)的知情權(quán);要明確規(guī)定受處生的申訴期限、時效和學(xué)校受理學(xué)生申訴的機構(gòu)、學(xué)校行政決定的合理期間,保護受處理學(xué)生的申訴權(quán)等等。[9]
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