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論我國(guó)行政法規(guī)范解釋司法審查的反思與重
【摘要】對(duì)行政與司法職能特性的理論分析表明，在現(xiàn)代行政國(guó)家時(shí)代，要想既維護(hù)行政法治又保障行政效率，法院對(duì)待行政機(jī)關(guān)作出的法律解釋就應(yīng)當(dāng)保持一種“既審查、又尊重”的態(tài)度。據(jù)此，未來(lái)在修改我國(guó)《行政訴訟法》時(shí)，應(yīng)當(dāng)明確法院在法律解釋問(wèn)題上的權(quán)威并確立一整套關(guān)于行政法規(guī)范解釋的司法審查標(biāo)準(zhǔn)。
【關(guān)鍵詞】行政法規(guī)范解釋;司法審查;尊重
【正文】
一、引言：?jiǎn)栴}與分析視角
“解釋是任何規(guī)則適用的一個(gè)不可或缺少的步驟”。 [1]先哲加達(dá)默爾曾言：“法律不是擺在那兒供歷史性地理解，而是要通過(guò)被解釋變得具體地有效�！� [2]在行政國(guó)家時(shí)代，“法官是法律解釋職能的權(quán)威承擔(dān)者，法院在法律解釋中具有無(wú)可爭(zhēng)議的主導(dǎo)地位”這一西方法律傳統(tǒng)被顛覆，行政機(jī)關(guān)愈來(lái)愈多地承擔(dān)了法律、特別是規(guī)制法律(regulatory statutes)解釋的多數(shù)關(guān)鍵工作。 [3]不可否認(rèn)，在司法審查中法院應(yīng)如何對(duì)待行政機(jī)關(guān)作出的極具政策導(dǎo)向性的法律解釋已成為必須厘清的時(shí)代課題。
事實(shí)上，關(guān)于法律解釋的權(quán)威問(wèn)題的核心觸及法院與行政機(jī)關(guān)的關(guān)系問(wèn)題，也就是司法權(quán)與行政權(quán)的關(guān)系問(wèn)題。具體而言，“法院是否應(yīng)當(dāng)接受任一行政機(jī)關(guān)的任何結(jié)論?如此一來(lái)，司法審查將變得毫無(wú)意義。但是，如果法院完全不遵從行政機(jī)關(guān)的結(jié)論，轉(zhuǎn)而重新處理每一個(gè)問(wèn)題，那我們是否又失去了組建行政機(jī)關(guān)的意義呢?” [4]面對(duì)這一兩難問(wèn)題，相較于其他分權(quán)制國(guó)家，美國(guó)表現(xiàn)出異常激烈的反應(yīng)。這尤其體現(xiàn)為美國(guó)實(shí)務(wù)界和學(xué)界對(duì)1984年的“謝弗林訴自然資源保護(hù)委員會(huì)一案”(Chevron v. NRDC) [5]的追捧�！爸x弗林案”代表了最高法院在劃分行政機(jī)關(guān)和法院的法律解釋權(quán)限問(wèn)題上的主導(dǎo)性觀點(diǎn)。案中宣揚(yáng)的“謝弗林兩步法”猶如一場(chǎng)風(fēng)暴席卷美國(guó)司法界。在相對(duì)短暫的生命期間(1984-2004年)，謝弗林案已被7000多個(gè)案件引用，遠(yuǎn)超其他處理同類問(wèn)題的案件，并一躍成為美國(guó)行政法引用頻率最高的案件。 [6]與此相伴而生的則是一個(gè)異常的司法遵從規(guī)則，即法官是解釋法律的專家卻要遵從行政機(jī)關(guān)的法律解釋，而具有優(yōu)越的專業(yè)技術(shù)和責(zé)任感的行政機(jī)關(guān)的行政政策卻要接受法官的嚴(yán)格審查。學(xué)者指出，該異常規(guī)則根源于美國(guó)憲法中的分權(quán)設(shè)計(jì)，傳統(tǒng)的三權(quán)分立與制衡體制無(wú)法容納行政國(guó)涌現(xiàn)的“第四行政部門”。 [7]由此不難看出，法院與行政機(jī)關(guān)的關(guān)系問(wèn)題是一個(gè)關(guān)涉部門權(quán)力分配與調(diào)整的憲政結(jié)構(gòu)問(wèn)題。其實(shí)，“它還是一個(gè)極具實(shí)踐意義的現(xiàn)實(shí)課題。對(duì)法院與行政機(jī)關(guān)關(guān)系的厘定不僅有助于測(cè)定行政國(guó)家實(shí)施行政管理任務(wù)的效率，還有助于保護(hù)公民個(gè)人權(quán)益以免受行政機(jī)關(guān)亂用職權(quán)、破壞公平之害”。 [8]
在現(xiàn)代行政國(guó)語(yǔ)境下，充斥于行政活動(dòng)諸環(huán)節(jié)的法律解釋同樣困擾著我國(guó)司法機(jī)關(guān)。2004年最高人民法院為解決“審理行政案件適用法律規(guī)范的問(wèn)題”而發(fā)布的《關(guān)于審理行政案件適用法律規(guī)范問(wèn)題的座談會(huì)紀(jì)要》(以下簡(jiǎn)稱《紀(jì)要》)即是明證�！都o(jì)要》雖然認(rèn)識(shí)到了“行政審判實(shí)踐中，經(jīng)常涉及有關(guān)部門為指導(dǎo)法律執(zhí)行或者實(shí)施行政措施而作出的具體應(yīng)用解釋和制定的其他規(guī)范性文件”這一現(xiàn)實(shí)，但不無(wú)遺憾的是，其仍然沿襲了《行政訴訟法》、《立法法》等相關(guān)法律的一貫作法，僅在“審判依據(jù)”層面進(jìn)行整飭。與行政審判依據(jù)“三分法”(即“依據(jù)”法律、行政法規(guī)，“參照”規(guī)章，其他規(guī)范性文件無(wú)效力)規(guī)定相映成趣的是，國(guó)內(nèi)行政法學(xué)界普遍著力于法源效力研究并形成了一種罕受挑戰(zhàn)的“法源”分類學(xué)，即“行政立法”與“其他規(guī)范性文件”。學(xué)者研究表明，我國(guó)法院審判依據(jù)體系表現(xiàn)出的“攔腰截?cái)唷狈绞诫m有其歷史理性，但在此種方式基礎(chǔ)上形成的“法源”通說(shuō)及約束力理論本身卻無(wú)法回應(yīng)行政規(guī)則效力外部化這一現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。 [9]而時(shí)下“其他規(guī)范性文件”在我國(guó)司法實(shí)踐中實(shí)際上發(fā)揮著審判基準(zhǔn)的事實(shí)也引發(fā)了學(xué)者對(duì)“依法行政被架空……法治國(guó)家陷入形骸化乃至空心化的境地”的擔(dān)憂。 [10]有鑒于此，本文擬揚(yáng)棄傳統(tǒng)的“行為形式論”研究思路而取“行政過(guò)程論”視角重新審視我國(guó)行政與司法的關(guān)系，即在依循法律解釋基本原理檢視我國(guó)行政法規(guī)范解釋的司法審查制度的同時(shí)，立足于分權(quán)制衡、權(quán)利保障等憲政理念探尋我國(guó)法院對(duì)待行政法規(guī)范解釋的理想態(tài)度，以期藉此合理建構(gòu)我國(guó)行政與司法的關(guān)系，進(jìn)而加快行政法治的進(jìn)程。
二、行政法規(guī)范解釋的理論界定
由于“傳統(tǒng)的法律解釋學(xué)建立在民法學(xué)的知識(shí)體系之上，其學(xué)術(shù)想象力主要來(lái)自市民社會(huì)的私人倫理”， [11]加之我國(guó)現(xiàn)行法律解釋體制呈現(xiàn)出諸多與法律解釋基本原理背反之處，所以有必要厘清以下三個(gè)問(wèn)題展開(kāi)本文的討論。
(一)對(duì)行政法規(guī)范解釋的界定
客觀而言，法律解釋是法律實(shí)施的必經(jīng)過(guò)程�！凹偃魶](méi)有一些機(jī)構(gòu)在具體問(wèn)題上解釋法律并應(yīng)用法律來(lái)解決問(wèn)題，法律僅僅是一種意圖而已。” [12]法律解釋作為一種法律適用技術(shù)為司法與行政機(jī)關(guān)共享。據(jù)此，行政法規(guī)范解釋是指行政機(jī)關(guān)對(duì)行政法規(guī)范進(jìn)行的說(shuō)明與闡釋。借用有的學(xué)者對(duì)行政法規(guī)范解釋的描述，它包括“行政主體對(duì)法律、行政法規(guī)、行政規(guī)章和其他規(guī)范性文件的含義、界限所作的說(shuō)明;對(duì)法律概念、法律原則、規(guī)則、立法意圖所作的說(shuō)明;對(duì)事實(shí)所作的說(shuō)明等”。 [13]
行政法規(guī)范解釋具體的表現(xiàn)形式可歸為兩類：一是抽象解釋。面對(duì)紛繁復(fù)雜的行政事務(wù)，行政機(jī)關(guān)愈來(lái)愈倚賴具抽象解釋形式的行政規(guī)則來(lái)開(kāi)展行政活動(dòng)。正如學(xué)者所指出的那樣，“由于社會(huì)事項(xiàng)的復(fù)雜化與行政活動(dòng)的高度專業(yè)化，行政機(jī)關(guān)藉由將法律具體化的行政基準(zhǔn)去籌劃、規(guī)范相關(guān)行政事項(xiàng)或進(jìn)一步規(guī)范法律欠缺或規(guī)范不夠完備的行政領(lǐng)域，毋寧已經(jīng)成為常態(tài)。” [14]其實(shí)，這是緣于對(duì)行政活動(dòng)應(yīng)保持高度一貫的和定式行為的要求。由于“制定法和其他政策決定從來(lái)也不可能提出一個(gè)文職官員將精確遵循的刻板計(jì)劃”，所以行政機(jī)構(gòu)只有產(chǎn)生出一些規(guī)則和前例來(lái)保證這種一貫性。然而，當(dāng)進(jìn)入司法審查程序后，這些對(duì)普通公民而言代表著“具體的法律”(the law)的規(guī)則卻“常常是法院拒絕審理的問(wèn)題，并且其中絕大多數(shù)也從來(lái)不會(huì)進(jìn)入法庭審判”。 [15]顯然，這種時(shí)興的行動(dòng)活動(dòng)方式給傳統(tǒng)行政法治帶來(lái)了挑戰(zhàn)，法院應(yīng)如何應(yīng)對(duì)以在保障公民權(quán)益的同時(shí)周全行政活動(dòng)的需要都是值得進(jìn)一步探討的課題。此外需要指出的是，我國(guó)法律目前將立法主體依立法程序?qū)Ψ伤鞯某橄笠?guī)定納入法律解釋范疇做法是否恰當(dāng)，值得商榷。 [16]二是具體解釋。行政實(shí)踐中隱藏著大量生動(dòng)而豐富的具體解釋，卻往往被學(xué)者所忽略。例如，行政機(jī)關(guān)在作出行政行為時(shí)的理由說(shuō)明，行政訴訟活動(dòng)中行政機(jī)關(guān)作出的答辯意見(jiàn)或上級(jí)行政機(jī)關(guān)作出的相關(guān)“答復(fù)”等等。
(二)對(duì)法律解釋權(quán)的辨明
就歷史邏輯而言，把解釋法律作為一種歸諸于少數(shù)法定主體的權(quán)力，實(shí)際上反映了一種對(duì)法律解釋活動(dòng)的壟斷或控制觀念。由于對(duì)法律的自由解釋容易導(dǎo)致法律理解和適用上的混亂進(jìn)而削弱法律的權(quán)威，所以統(tǒng)治者往往對(duì)法律解釋活動(dòng)采取戒備或控制的態(tài)度。 [17]而就法律解釋的本質(zhì)而言，“法律解釋乃是法適用之不可欠缺的前提，要得到妥當(dāng)?shù)姆ㄟm用，必須有妥當(dāng)?shù)姆山忉尅薄?/p>
學(xué)者指出，對(duì)法律適用中的法律解釋進(jìn)行觀察的角度涉及到對(duì)其定性的問(wèn)題，而定性問(wèn)題又決定了對(duì)法律解釋的認(rèn)識(shí)是否正確，認(rèn)識(shí)的正確與否有可能影響到法律解釋的正確行使或操作。 [19]把法律適用中對(duì)法律的解釋確定為一種權(quán)力是形成我國(guó)多元解釋體制和一級(jí)司法解釋體制的深層次原因。根據(jù)1981年全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)法律解釋工作的決議》的規(guī)定，我國(guó)法律解釋由“全國(guó)人大常委會(huì)、最高法院、最高檢察院、國(guó)務(wù)院及其主管部門、省級(jí)人大常委會(huì)和省級(jí)政府主管部門”根據(jù)權(quán)限劃分規(guī)定進(jìn)行分享。由此觀之，“在中國(guó)的制度設(shè)計(jì)上，法律解釋一般說(shuō)來(lái)既非附屬于司法裁判權(quán)的一種活動(dòng)，也非附屬于立法權(quán)或法律實(shí)施權(quán)的一種活動(dòng);它在法律上被單列為一種權(quán)力，一種通過(guò)解釋形成具有普遍法律效力的一般解釋性規(guī)定的權(quán)力，而在不同國(guó)家機(jī)關(guān)之間對(duì)這種權(quán)力的分配”。 [20]也就是說(shuō)，我國(guó)行政法規(guī)范解釋與司法解釋的對(duì)象處于互不交疊的不同領(lǐng)域。這種法律解釋方面的“分權(quán)制”其實(shí)存在一個(gè)悖論，即我國(guó)現(xiàn)行立法將法律解釋作為一種權(quán)力資源進(jìn)行分配的規(guī)定使得除了最高人民法院的其他法院無(wú)法享有在訴訟中解釋法律規(guī)范的權(quán)力，進(jìn)而導(dǎo)致其無(wú)法審查行政法規(guī)范解釋的合法性。此外，還導(dǎo)致無(wú)法徹底消除行政法規(guī)范解釋向后的違法性。 [21]至此，如何協(xié)調(diào)各方權(quán)力關(guān)系、配置解釋權(quán)限以保證司法權(quán)已經(jīng)成為我國(guó)走向法治進(jìn)程中必須解決的重大現(xiàn)實(shí)課題。
(三)對(duì)行政法規(guī)范解釋的定位
依循法理學(xué)的基本理論，1989年我國(guó)行政訴訟制度的確立似乎表明行政法規(guī)范解釋納入了司法審查的范圍，至少對(duì)法律適用過(guò)程中的具體解釋而言的確如此。暫且不論我國(guó)司法實(shí)踐中的實(shí)際做法如何，僅就《行政訴訟法》中的相關(guān)規(guī)定而言，行政法規(guī)范解釋顯然已經(jīng)隱沒(méi)于對(duì)行政行為的合法性審查當(dāng)中。進(jìn)一步言之，結(jié)合《行政訴訟法》第32條和《最高人民法院關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問(wèn)題的規(guī)定》來(lái)看，行政法規(guī)范解釋被作為一種證據(jù)對(duì)待，僅對(duì)其進(jìn)行合法性判斷。顯然，這樣的做法“導(dǎo)致法院對(duì)行政行為法律因素的審查大打折扣”。 [22]在現(xiàn)代，“行政行為應(yīng)當(dāng)不僅在形式上要具合法性，實(shí)質(zhì)上亦應(yīng)合法……僅以外在的、形式上的合法與否，來(lái)區(qū)分一個(gè)行政行為之違法與不當(dāng)，已經(jīng)落伍”。 [23]并且，時(shí)下行政訴訟中的“合法性審查原則”、“有限司法變更權(quán)”只代表了一種初步的、淺層次的審查行為，反映的只是對(duì)司法與行政關(guān)系的樸素看法和簡(jiǎn)單觀點(diǎn)。 [24]筆者認(rèn)為，與其對(duì)作為支撐行政行為合法性證據(jù)的行政法規(guī)范解釋進(jìn)行合法與否的形式判斷或作為一種法源依據(jù)進(jìn)行位階高低的效力判斷，倒不如在司法審查中直接以行政法規(guī)范解釋作為審查對(duì)象，并以此為結(jié)點(diǎn)來(lái)協(xié)調(diào)我國(guó)行政訴訟內(nèi)蘊(yùn)含著的行政權(quán)與司法權(quán)這兩種國(guó)家權(quán)力間的緊張關(guān)系。需要指出的是，《紀(jì)要》已明確規(guī)定“人民法院可以在裁判理由中對(duì)具體應(yīng)用解釋和其他規(guī)范性文件是否合法、有效、合理或適當(dāng)進(jìn)行評(píng)述”。但稍顯遺憾的是，《紀(jì)要》始終沒(méi)有擺脫“法源效力判斷”的窠臼，而且“有效、合理、適當(dāng)”這樣籠統(tǒng)的標(biāo)準(zhǔn)能否有效指導(dǎo)法院的審判活動(dòng)也不無(wú)疑問(wèn)。
三、行政法規(guī)范解釋司法審查的基本立場(chǎng)
正如學(xué)者所指出的那樣，“經(jīng)驗(yàn)從整體上告訴了我們有關(guān)不同的社會(huì)制度和經(jīng)濟(jì)制度之效率的大量情況，但是一個(gè)像現(xiàn)代社會(huì)這一復(fù)雜的秩序，既不可能作為一個(gè)整體加以設(shè)計(jì)，也不可能以那種不考慮其他諸部分而孤立地型構(gòu)每一個(gè)部分的方式加以設(shè)計(jì)，而只能通過(guò)在整個(gè)進(jìn)化的過(guò)程中持之一貫地遵循某些一般性原則的方式加以設(shè)計(jì)�！� [25]由此，對(duì)于蘊(yùn)含著行政權(quán)與司法權(quán)這兩種國(guó)家權(quán)力間緊張關(guān)系的司法審查制度而言，確立法院對(duì)待行政法規(guī)范解釋的一般原則無(wú)疑是必要且可行的。
依照憲政與分權(quán)理論，立法權(quán)、執(zhí)行權(quán)以及司法權(quán)包含了所謂的和所理解的政府之全部，通過(guò)平衡這些權(quán)力中的任何一個(gè)和其他兩個(gè)權(quán)力，就可能制約和限制人性中趨向暴政的驅(qū)動(dòng)力。 [26]同時(shí)，學(xué)者指出，“‘消極’的法官對(duì)政府其他部門的決定十分尊重，這是政治家的作法，而‘積極’的法官在不贊同這些決定時(shí)就宣布它們違憲，這是專制”，“對(duì)消極主義的可供選擇的其他辦法并不只是為法官的正義感所用的粗糙的積極主義，而是一種逐案進(jìn)行的更為精細(xì)和區(qū)別對(duì)待的判決”。 [27]據(jù)此，筆者認(rèn)為，立足于權(quán)力控制、權(quán)利保障等法治理念，法院應(yīng)始終堅(jiān)持對(duì)行政法規(guī)范解釋的審查立場(chǎng);同時(shí)，囿于司法機(jī)關(guān)專業(yè)能力不足、行為被動(dòng)等特質(zhì)，又應(yīng)保持對(duì)行政法規(guī)范解釋的尊重姿態(tài)。
(一)堅(jiān)守審查立場(chǎng)
盡管孟德斯鳩的分權(quán)理論早已把司法權(quán)從執(zhí)行權(quán)中分離出來(lái)，使得立法、執(zhí)行與司法三位一體，但我們?nèi)匀粺o(wú)法駁斥這樣一個(gè)事實(shí)，即就職能運(yùn)作的內(nèi)容而言，行政與司法均是對(duì)法律的執(zhí)行。對(duì)此，學(xué)者凱爾森早已言明，“司法權(quán)和所謂‘執(zhí)行’權(quán)是不能用只有‘行政’權(quán)機(jī)關(guān)才‘執(zhí)行’規(guī)范的事實(shí)來(lái)加以劃分的。在這方面而論，這兩種職能實(shí)在是一樣的。一般法律由行政權(quán)和司法權(quán)同樣執(zhí)行;區(qū)別僅僅在于：在一種情況下，一般規(guī)范的執(zhí)行托付給法院;而在另一個(gè)種場(chǎng)合下，則托付給所謂‘執(zhí)行’或行政機(jī)關(guān)。由此可見(jiàn)，普通的三分法歸根結(jié)底是一個(gè)二分法，即立法和legis executio(立法的執(zhí)行)的基本區(qū)分。后一職能再被分為司法職能和行政職能�！� [28]不過(guò)，問(wèn)題的癥結(jié)是，與行政具有同質(zhì)性的司法何以能且必須以審查者的姿態(tài)立足于權(quán)力體系之中呢?其實(shí)，這不過(guò)是現(xiàn)代分權(quán)制衡理念的應(yīng)有之義。
權(quán)力的分立與制衡是各國(guó)憲政建設(shè)的重要技術(shù)。如果說(shuō)分立理論是對(duì)權(quán)力行使的一種消極控制，那么制衡理論就是對(duì)權(quán)力行使實(shí)行的一套積極限制。歷史經(jīng)驗(yàn)早已表明，以“政府的諸多職能可以而且應(yīng)當(dāng)是一對(duì)一的基礎(chǔ)上為特定結(jié)構(gòu)所專有;立法職能只應(yīng)當(dāng)由立法機(jī)關(guān)行使，執(zhí)行職能應(yīng)當(dāng)由執(zhí)行部門行使，以及司法職能只能由法官行使”為中心原則的純粹權(quán)力分立學(xué)說(shuō)實(shí)際上是一個(gè)口惠而實(shí)不至的學(xué)說(shuō)。不過(guò)，“盡管不可能提出一種純粹權(quán)力分立學(xué)說(shuō)所要求的徹底的職能分立(而如果可能，這也不可欲)，但這并不意味著，試圖把對(duì)履行特殊職能的首要或主導(dǎo)性關(guān)注分配給政府的這個(gè)而不是那個(gè)機(jī)構(gòu)是不重要的�！� [29]正如美國(guó)憲法奠基人之一麥迪遜所言：“集所有權(quán)力，即立法、行政與司法于一身，不論是集中于一個(gè)人、一些人甚至許多人上，也不論是世襲的、自己任命的或是經(jīng)選任的，均可充分地?cái)喽榕罢薄?[30]至此，司法審查的確立也就取決于這樣一種觀點(diǎn)，即制約平衡是防止權(quán)力不當(dāng)行使所不可缺少的。 [31]
進(jìn)一步言之，雖然法院確實(shí)僅僅履行著與行政者相同的規(guī)則適用的職能，但是，“對(duì)法律問(wèn)題而言，司法機(jī)關(guān)是最后一道防線，所以它的解釋是最后的，最權(quán)威的……司法是法律上爭(zhēng)議最后的決定者……關(guān)于法律問(wèn)題，司法機(jī)關(guān)獨(dú)有說(shuō)最后一句話(Monopoly des letzten wortes)的權(quán)限，亦即作最后決定的權(quán)限，最后由其來(lái)宣示‘法’是什么。” [32]毋庸置疑，解釋是任何規(guī)則適用的一個(gè)不可缺少的步驟。警察、檢察官和文職官員在他們工作的每個(gè)階段也都在進(jìn)行解釋。然而，這些解釋和法官解釋之間的差別在于，司法解釋具有權(quán)威性品質(zhì)，而其他官員的解釋，盡管通常被接受為有效解釋，原則上要服從司法審查。在合憲政府體制中不能忽視這種區(qū)別的重要性，因?yàn)槿绻覀冞�不準(zhǔn)備讓行政者最后決定法律之含義的話，那么就必須保持一些對(duì)行政者的法律解釋的獨(dú)立制約。究根問(wèn)底，司法最終性導(dǎo)源于其特有的職能品質(zhì)。
第一，司法注重對(duì)個(gè)體權(quán)益的維護(hù)。如果說(shuō)行政的功能在于依法處理日常社會(huì)事務(wù)，面向當(dāng)前和未來(lái)積極塑造社會(huì)，那么司法的功能或獨(dú)特性則在于以解決糾紛為途徑，保護(hù)分散的個(gè)體的權(quán)利和自由。因此，保護(hù)分散的個(gè)體的權(quán)利和自由，是司法有別于立法和行政的獨(dú)立的自身存在的價(jià)值和意義。 [33]正如英國(guó)自由主義大師哈耶克所言：“法官(引者注)所關(guān)注的并不是任何權(quán)力機(jī)構(gòu)要求人們?cè)谝惶囟ㄇ閯?shì)中所采取的行動(dòng)，而是私人有‘合法’理由(legitimate reasons)所預(yù)期的東西”。 [34]事實(shí)上，司法權(quán)的歷史演變進(jìn)程也印證了這一判斷。② 詳言之，司法權(quán)的獨(dú)特性得以明確進(jìn)而成為與立法和行政相并列的一種新的職能，歸功于孟德斯鳩創(chuàng)造性地提出“裁判權(quán)”，賦予了“執(zhí)行權(quán)”新職能。
第二，司法還致力于客觀秩序的維護(hù)。規(guī)則的穩(wěn)定性和可預(yù)測(cè)性是憲政的核心。相較于注重暫時(shí)且特定的目的的行政部門而言，司法機(jī)關(guān)所關(guān)注的則是對(duì)一種客觀秩序的維護(hù)。學(xué)者指出，“政府治理就是處理具體問(wèn)題，亦即對(duì)特定的資源或手段進(jìn)行調(diào)配以實(shí)現(xiàn)各種特定的目的。即使它的目的只是為了實(shí)施一系列給定的正當(dāng)行為規(guī)則，它也必須維持一套法院、警察、監(jiān)獄等機(jī)構(gòu)，并運(yùn)用特定的資源或手段去實(shí)現(xiàn)特定的目的。但是一如前述，在較為廣泛的政府治理領(lǐng)域中，亦即在政府向公民提供各種各樣的其他服務(wù)的領(lǐng)域中，政府在運(yùn)用它所掌控或支配的資源的時(shí)候也必須持續(xù)不斷地堆那些應(yīng)予服務(wù)的特定目的作出選擇，而這樣的決策在很大程度上則必定是一個(gè)權(quán)宜的問(wèn)題”。也就是說(shuō)，政府此種集中關(guān)注特定的結(jié)果，必定會(huì)導(dǎo)致短視。此外，對(duì)特定結(jié)果的關(guān)注，還會(huì)導(dǎo)致特定利益群體之間或特定利益之間的沖突，而這種沖突也惟有通過(guò)一個(gè)權(quán)力機(jī)構(gòu)的裁決(即支持一方或另一方的裁決)才能夠得到解決。 [35]相對(duì)地，法官以專門程序來(lái)確定事實(shí)，以一種權(quán)威性的方式宣布法律的法律適用程序則保證了其不為權(quán)宜的考慮因素所影響。
(二)保有尊重態(tài)度
“雖然法官必定擁有最后決定權(quán)，然而法官的最后判決卻不因此而是最佳的決定�！� [37]原因在于，法院往往缺乏解釋某一問(wèn)題所必須的專業(yè)知識(shí)，這在涉及一個(gè)復(fù)雜的或高度專業(yè)性的規(guī)制法規(guī)時(shí)表現(xiàn)得尤為明顯。 [38]當(dāng)然，行政機(jī)關(guān)所擁有的不可替代的專業(yè)判斷不是司法尊重的唯一理由，行政國(guó)家的時(shí)代背景所要求的司法的職能轉(zhuǎn)變也是關(guān)鍵因素之一。誠(chéng)如學(xué)者所言：“分權(quán)所涉及的不僅僅是分權(quán)的問(wèn)題，分權(quán)之后還有一個(gè)如何協(xié)調(diào)分立的權(quán)力以有效實(shí)現(xiàn)國(guó)家職能的問(wèn)題�！� [39]在此，司法尊重不能簡(jiǎn)單地理解為是對(duì)行政的屈從，毋寧是一種因應(yīng)時(shí)勢(shì)的職能協(xié)調(diào)，其理由如下所述：
第一，尊重是司法活動(dòng)的目標(biāo)預(yù)設(shè)使然。法官身兼現(xiàn)狀維護(hù)和秩序改進(jìn)的職責(zé)，這使得司法活動(dòng)依賴行政判斷成為必要。具體而言，由于司法機(jī)關(guān)解決的是那些可能會(huì)破壞現(xiàn)行秩序的糾紛，且面對(duì)的可能是立法機(jī)關(guān)一無(wú)所知的特定事件，所以其所關(guān)注的是“一種只有通過(guò)不斷改變特定人的狀況的方式才能得到維護(hù)的動(dòng)態(tài)秩序”。也就是說(shuō)，法官持有“改進(jìn)某個(gè)特定的行動(dòng)秩序”這樣一個(gè)明確的目標(biāo)。不過(guò)，正是因?yàn)榇�，“法官必須始終在一個(gè)給定的他所必須接受的規(guī)則系統(tǒng)內(nèi)活動(dòng)”才能完成這一使命。這無(wú)疑表明法官的工作只能是在“社會(huì)對(duì)自身自發(fā)秩序賴以形成的各種情勢(shì)不斷進(jìn)行調(diào)適的過(guò)程中展開(kāi)”。 [40]同樣的表述是也就是說(shuō)，“在面對(duì)政府的日常問(wèn)題情況下，司法機(jī)關(guān)(引者注)必須作出當(dāng)時(shí)的環(huán)境看來(lái)所要求的一些可行的妥協(xié)�！� [41]對(duì)此，歷史經(jīng)驗(yàn)就是有力證明：由于行政積極職能的擴(kuò)張，英美國(guó)家司法審查的主要功能已從側(cè)重保護(hù)私人權(quán)利轉(zhuǎn)向促進(jìn)行政良好運(yùn)作、在法治之下為公民個(gè)人和社會(huì)謀求更大的福祉;法院出于它們的立場(chǎng)日益要求的不僅解決特定爭(zhēng)議，還要求解決依理性原則常常不能解決的社會(huì)沖突問(wèn)題。
第二，尊重是司法活動(dòng)的行為邏輯使然。司法審判實(shí)踐表明，“有關(guān)法官能夠或應(yīng)當(dāng)毫無(wú)例外地以一種邏輯的方式從明確的前提中推導(dǎo)出他的判決的觀點(diǎn)，一直都是而且也必定是一種虛構(gòu)”。 [43]如同學(xué)者所指出的那樣，司法中的所謂“解釋”就其本質(zhì)而言不是一個(gè)解釋問(wèn)題，而是一個(gè)判斷問(wèn)題。詳言之，“司法中的所謂‘解釋’，就其根本目的并不在于搞清楚文字的含義是什么，而在于判定什么樣的決定是比較好的，是社會(huì)可以接受的�！� [44]可見(jiàn)，法官在適用法律也就是解釋法律時(shí)不是簡(jiǎn)單地遵守著既定的解釋規(guī)則，而是依著進(jìn)入其主觀意義領(lǐng)域的諸多因素，例如利益權(quán)衡、個(gè)人情感、對(duì)自己所屬特定社會(huì)群體的認(rèn)同等。作為社會(huì)中的行動(dòng)者之一，法官與其他法律解釋的主體分享著社會(huì)中許多共同的東西，例如知識(shí)、傳統(tǒng)等。 [45]這就為法官尊重行政機(jī)關(guān)的法律解釋提供了可能。
事實(shí)上，司法的尊重姿態(tài)還導(dǎo)源于對(duì)政府內(nèi)聚力的考量。把分散的權(quán)力整合成一個(gè)可運(yùn)作的政府需要政府各部門既有分立的責(zé)任，也有依賴的責(zé)任;既有自主的責(zé)任，也有互惠的責(zé)任。一個(gè)令人滿意的政府體制除了需要滿足“允許政府的工作在不同政府機(jī)關(guān)中‘清楚地劃分’”這一條件外，還須保證“政府獲得一定程度的穩(wěn)定和內(nèi)聚力”。 [46]現(xiàn)代行政更多的是一種對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活的積極干預(yù)，其所具有的公共政策導(dǎo)向性進(jìn)一步說(shuō)明了司法尊重的必要。
四、行政法規(guī)范解釋司法審查的應(yīng)對(duì)之策
不可否認(rèn)，現(xiàn)代國(guó)家都在不同程度地實(shí)踐著孟氏的權(quán)力分立理論，只不過(guò)各國(guó)對(duì)其解釋和適用的方式有所不同。 [47]事實(shí)上，即便是在同一個(gè)國(guó)家不同的歷史階段，由于具體條件的變化，三權(quán)分立與制衡的具體狀況也會(huì)有所不同。總體上而言，在過(guò)去兩個(gè)世紀(jì)里，這種變化主要表現(xiàn)為，“三權(quán)交互作用的重心(或稱作焦點(diǎn))，經(jīng)歷了一個(gè)由立法機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)變?yōu)樾姓䴔C(jī)關(guān)的過(guò)程”。學(xué)者指出，立法機(jī)關(guān)或行政機(jī)關(guān)的這種突出地位，雖然是對(duì)均衡、平衡的一種挑戰(zhàn)，但又是以均勢(shì)、平衡的存在為前提的。 [48]那么，我國(guó)在權(quán)力核心變幻交替的歷史洪流中應(yīng)如何保持一份從容呢?更確切地說(shuō)，在立法對(duì)行政的監(jiān)管效用日漸式微的情境下，司法轉(zhuǎn)而成為控制行政的核心，那么，法院如何才能擔(dān)當(dāng)起這一時(shí)代重任呢?尤其是我國(guó)正處于劇烈的社會(huì)轉(zhuǎn)型期，法院應(yīng)保持何種審查姿態(tài)才能游刃于監(jiān)督行政與保障效率這兩個(gè)審查目標(biāo)之間呢?對(duì)此，上文的學(xué)理分析已表明，“堅(jiān)守審查立場(chǎng)、保有尊重姿態(tài)”是可取之策。具體就我國(guó)行政訴訟制度而言，還應(yīng)進(jìn)行如下兩個(gè)方面的變革：
首先，改革現(xiàn)行“多元”、“寡頭”法律解釋體制，賦予人民法院法律解釋權(quán)。對(duì)于我國(guó)現(xiàn)行“多元”法律解釋體制，學(xué)界早有責(zé)難。學(xué)者指出，“從理論上分析，多元的法律解釋體制不僅會(huì)嚴(yán)重?fù)p害法律統(tǒng)一適用的基礎(chǔ)，還會(huì)嚴(yán)重妨礙一個(gè)國(guó)家形成健全的司法功能”。對(duì)于部門領(lǐng)域內(nèi)的法律解釋權(quán)由該領(lǐng)域的主管部門集中壟斷的制度設(shè)計(jì)，③ 由于有悖于基本法理，更難逃詰問(wèn)，“法律解釋與法律適用過(guò)程密切相關(guān)，從形成現(xiàn)代法治社會(huì)所要求的健全的司法功能出發(fā)，要求法院按照有關(guān)地方政府主管部門的解釋適用地方性法規(guī)是合理的嗎?” [49]因此，筆者認(rèn)為，應(yīng)從整體上賦予人民法院法律解釋權(quán)，從而確立法院在法律解釋問(wèn)題上的權(quán)威。 事實(shí)上，樹(shù)立法院的法律解釋權(quán)威并非僅是出于監(jiān)督行政的考量，還是基于促進(jìn)立法與司法良性互動(dòng)的考慮。如果說(shuō)“現(xiàn)代中國(guó)法制改革的根本任務(wù)就是要使法律體系具有某種能夠‘以不變應(yīng)萬(wàn)變’的機(jī)制，從而實(shí)現(xiàn)偶然性的非隨機(jī)化，加強(qiáng)社會(huì)的規(guī)范預(yù)期、事實(shí)預(yù)期以及正當(dāng)性預(yù)期”， [50]那么賦予以“個(gè)體權(quán)益保護(hù)、抽象秩序維護(hù)”為己任的司法機(jī)關(guān)法律解釋權(quán)就至關(guān)重要。原因在于，各個(gè)法律制度為了進(jìn)行功能的選擇，都需要促進(jìn)某種即便不相互沖突也彼此處于緊張狀態(tài)的目的：可預(yù)見(jiàn)性與靈活性、穩(wěn)定性與發(fā)展。在制定法國(guó)家，可預(yù)見(jiàn)性和穩(wěn)定性由諸法典的“成文法”予以保證，而靈活性發(fā)展則是由緩解僵硬規(guī)范的一般條款從內(nèi)部保證;并由解釋從外部保證。 [51]我國(guó)司法實(shí)踐中就有通過(guò)法院的獨(dú)立解釋實(shí)現(xiàn)司法與立法良性互動(dòng)的典型例證。例如，國(guó)務(wù)院新近在《工傷保險(xiǎn)條例》修改決定中將“火車事故傷害”一并納入到工傷認(rèn)定范圍之內(nèi)，這一做法就很難說(shuō)不與類似“張萍訴南京市勞動(dòng)和社會(huì)保障局工傷行政確認(rèn)案” [52]等司法個(gè)案的推動(dòng)有關(guān)。案中勞動(dòng)和社會(huì)保障行政部門均以“火車不是機(jī)動(dòng)車”為由，認(rèn)定職工上下班途中遭遇火車事故傷害為非因工負(fù)傷，而法院并未受此影響轉(zhuǎn)而作出相反的解釋，支持了原告的訴訟請(qǐng)求。
其次，建立人民法院對(duì)行政法規(guī)范解釋的審查標(biāo)準(zhǔn)。如果將法官的作用局限于“找到這個(gè)正確的法律條款，把條款與事實(shí)聯(lián)系起來(lái)，并對(duì)從法律條款與事實(shí)的結(jié)合中會(huì)自動(dòng)產(chǎn)生的解決辦法賦予法律意義”， [53]那么要求法院做出對(duì)行政法規(guī)范解釋尊重與否的判斷就不可能了。原因在于，“法官在以這種解釋而不是另一種解釋來(lái)確定‘更高的’決定與‘從屬性’決定之間的關(guān)系時(shí)，他的裁量權(quán)確實(shí)非常大”，而傳統(tǒng)的三段論式的行為方式顯然無(wú)法成功地運(yùn)作司法這一“半邏輯的”程序。 [54]不可否認(rèn)，在中國(guó)，“嚴(yán)格適用法律”仍影響著法院的審判活動(dòng)。但客觀而言，與之相對(duì)的“立法性司法”的圖式也同樣存在。 [55]事實(shí)上，我國(guó)為建立一個(gè)現(xiàn)代法制體系而制定了大量法律規(guī)則，并為適應(yīng)轉(zhuǎn)型期的社會(huì)變化需求而要求現(xiàn)行法律保有足夠的彈性的現(xiàn)實(shí)情態(tài)，客觀上為創(chuàng)造性司法活動(dòng)保留了一個(gè)相當(dāng)廣闊的空間。 [56]為此，有必要在未來(lái)《行政訴訟法》修改時(shí)建立一套可操作性的審查標(biāo)準(zhǔn)，以規(guī)范司法裁量的行使，進(jìn)而將法院對(duì)行政法規(guī)范的審查落到實(shí)處。
五、結(jié)語(yǔ)
誠(chéng)如哈耶克所言：“一幅可能無(wú)法完全實(shí)現(xiàn)的社會(huì)理想圖景，或者一種應(yīng)予實(shí)現(xiàn)的整體秩序的指導(dǎo)性觀念，無(wú)論如何都不只是任何理性政策所不可或缺的先決條件，而且也是科學(xué)能夠?yàn)榻鉀Q實(shí)際政策問(wèn)題所做的主要貢獻(xiàn)�！� [57]本文著力于探尋法院對(duì)待行政法規(guī)范解釋的理想態(tài)度，希冀藉此能為決策者提供一個(gè)有益 的方向性指導(dǎo)，進(jìn)而助推我國(guó)行政與司法的良性發(fā)展。具體而言，我國(guó)法院對(duì)行政法規(guī)范解釋應(yīng)當(dāng)始終堅(jiān)持“審查”這一基本立場(chǎng)，但與此同時(shí)，又不應(yīng)排除“尊重”的可能。研究表明，行政與司法良性互動(dòng)的最終實(shí)現(xiàn)還要求改革現(xiàn)行的法律解釋體制和建立一套針對(duì)行政法規(guī)范解釋的司法審查標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)然，一套行之有效的審查標(biāo)準(zhǔn)建立還有賴學(xué)者通過(guò)縷析實(shí)踐個(gè)案進(jìn)而提煉其中的經(jīng)驗(yàn)始能得之。因?yàn)槭聦?shí)已表明，要想從一般性政治理論中推導(dǎo)出具體且明確的解決具體問(wèn)題的辦法是不可能的，對(duì)個(gè)別問(wèn)題采行一種實(shí)用主義的方式而不是試圖作大范圍的概括也許更有成果。 [58]因此，就本文所關(guān)注的主題而言，未來(lái)我們應(yīng)當(dāng)更加注重對(duì)司法實(shí)踐個(gè)案的整理，并在基礎(chǔ)之上為《行政訴訟法》的修改提供有益的建議。
【注釋】[1][15][26][29][31][36][39][41][46][54][58][英]M.J.C.維爾。憲政與分權(quán)[M].蘇力譯，北京：生活?讀書?新知 三聯(lián)書店，1997.313.304、124.279、314.147.314.404.273.德伯雷語(yǔ)，245.305.7.
[2] Gadamer， Hans-Georg： Truth and Method， New York： Cross Roads， 2d. reved.， 1984. p. 275，轉(zhuǎn)引自鄭戈。法律解釋的社會(huì)構(gòu)造[A].梁治平編。法律解釋問(wèn)題[C]，北京：法律出版社，1998.
[3] 參見(jiàn)李洪雷。規(guī)制國(guó)家中對(duì)行政解釋的司法審查 [A]，傅蔚岡、宋華琳。規(guī)制研究——轉(zhuǎn)型時(shí)期的社會(huì)性規(guī)制與法》(第1輯)[C]，上海：格致出版社，2008.
[4] [8] [美]斯蒂芬?G?布雷耶、理查德?B?斯圖爾特等。行政法——難點(diǎn)與案例(第五版)(影印本)[M].北京：中信出版社，2003.227.227-228.
[5] Chevron U.S.A.Inc. v. National Resources Defense Concuil， Inc.，467 U.S. 837(1984)。
[6] Thomas W. Merrill， The Story of Chevron： The Making of an Accidental Landmark.Edited by Peter L. Strauss， Administrative Law Stories，F(xiàn)oundation Press(2006)， p399.
[7] Robert C. Dolehide： A Comparative “Hard Look” at Chevron： What the United Kindom and Australia Reveal about American Administrative Law，88 Tex. L. Rev.1381(2010)。
[9] 參見(jiàn)沈巋。解析行政規(guī)則對(duì)司法的約束力——以行政訴訟為論域[A].應(yīng)松年、馬懷德。當(dāng)代中國(guó)行政法的源流(王名揚(yáng)教授九十華誕賀壽文集)[C].北京：中國(guó)法制出版社。2006年。
[10] 宋華琳。論行政規(guī)則對(duì)司法的規(guī)范效應(yīng)——以技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)為中心的初步觀察[J].中國(guó)法學(xué)，2006，(6)。
[11] 王旭。面向行政國(guó)時(shí)代的法律解釋學(xué)——簡(jiǎn)評(píng)孫斯坦《權(quán)利革命之后：重塑規(guī)制國(guó)家》[J].中國(guó)政法大學(xué)學(xué)報(bào)，2009，(1)。
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[14] 王志強(qiáng)。論裁量基準(zhǔn)的司法審查[A].臺(tái)北：東吳大學(xué)法學(xué)院法律系2005年碩士論文。22.
[16][24]參見(jiàn)楊偉東著：《行政行為司法審查強(qiáng)度研究——行政審判權(quán)縱向范圍分析》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2003年版，第213頁(yè);191.
[17][20] 參見(jiàn)張志銘。法律解釋操作分析[M].北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，1999.25.220.
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[21] 參見(jiàn)李漢一。論我國(guó)的行政解釋[A].中國(guó)政法大學(xué)2009屆碩士學(xué)位論文。34.
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[44] 蘇力。解釋的難題：對(duì)幾種法律文本解釋方法的追問(wèn)[A].梁治平。法律解釋問(wèn)題[C].北京：法律出版社，1998.
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[47] 參見(jiàn)[英]W?Ivor?詹寧斯。法與憲法[M].龔祥瑞、候健譯。北京：生活?讀書?新知三聯(lián)書店，1997.19-20.
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[52] 最高人民法院中國(guó)應(yīng)用法學(xué)研究所編。人民法院案例選2007年第4輯[Z].北京：人民法院出版社，2008.420.
[53] [美]約翰?亨利?梅利曼。大陸法系[M].顧培東、祿正平譯，李浩校。北京：法律出版社，2004年版。36.
[56] 參見(jiàn)梁治平。解釋學(xué)法學(xué)與法律解釋的方法論——當(dāng)代中國(guó)法治圖景中的法解釋學(xué)[A].梁治平。法律解釋問(wèn)題[C].北京：法律出版社，1998.100.
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