人民銀行事后監(jiān)督工作的實(shí)踐與思考
【摘要】人民銀行事后監(jiān)督作為會(huì)計(jì)核算的最后一道關(guān)口，為防范資金風(fēng)險(xiǎn)發(fā)揮了積極作用。本文首先闡述了人民銀行事后監(jiān)督幾年來工作開展的情況，在此基礎(chǔ)上分析了目前工作實(shí)踐中的瓶頸，最后從統(tǒng)一監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)、開發(fā)綜合系統(tǒng)、構(gòu)建大監(jiān)督機(jī)制、全面提高監(jiān)督人員素質(zhì)四方面提出了相應(yīng)的建議。
【關(guān)鍵詞】事后監(jiān)督 會(huì)計(jì) 風(fēng)險(xiǎn)。
人民銀行分支行事后監(jiān)督部門自成立以來，經(jīng)過各方努力，在制度健全、監(jiān)督方式創(chuàng)新、協(xié)調(diào)機(jī)制建設(shè)等方面取得了可喜的成績(jī)，有力地發(fā)揮了防范資金風(fēng)險(xiǎn)的作用。隨著新業(yè)務(wù)核算系統(tǒng)的上線運(yùn)行，以及會(huì)計(jì)改革步伐的不斷加快，事后監(jiān)督工作面臨著新的問題和挑戰(zhàn) ,如何充分發(fā)揮事后監(jiān)督的有效性成了亟待解決的課題。
一、事后監(jiān)督工作為央行資金安全發(fā)揮了積極的作用。
1.監(jiān)督制度日益健全，為監(jiān)督工作有效開展保駕護(hù)航。各地事后監(jiān)督部門從健全制度入手，不斷夯實(shí)監(jiān)督基礎(chǔ)，以制度規(guī)范工作，基本建立了涵蓋崗位職責(zé)、工作管理、業(yè)務(wù)監(jiān)督一體化的事后監(jiān)督制度體系，且都能夠及時(shí)進(jìn)行修訂、完善，確保監(jiān)督工作有據(jù)可依。在加強(qiáng)制度建設(shè)的同時(shí)，各地事后監(jiān)督部門注重提高制度執(zhí)行力，加強(qiáng)對(duì)干部職工的制度教育和風(fēng)險(xiǎn)防范教育，嚴(yán)格執(zhí)行監(jiān)督人員日常監(jiān)督、科長(zhǎng)抽查再監(jiān)督和處長(zhǎng)不定期檢查相結(jié)合的三級(jí)監(jiān)督模式，真正把風(fēng)險(xiǎn)防范措施落到了實(shí)處。
2. 監(jiān)督方式及手段不斷完善，監(jiān)督效率不斷提高。
一是在全面復(fù)核的基礎(chǔ)上實(shí)施重點(diǎn)監(jiān)督。即加強(qiáng)對(duì)重要業(yè)務(wù)、特殊業(yè)務(wù)、大額業(yè)務(wù)以及關(guān)鍵時(shí)點(diǎn)如年終決算日、崗位輪換日的監(jiān)督。二是根據(jù)需要開展現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督。有的事后監(jiān)督部門對(duì)重要空白憑證、登記簿、內(nèi)控制度執(zhí)行情況進(jìn)行了現(xiàn)場(chǎng)檢查，一定程度上彌補(bǔ)了非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督的盲點(diǎn)。三是開發(fā)監(jiān)督系統(tǒng)，提高監(jiān)督的技術(shù)含量。有的事后監(jiān)督部門開發(fā)了《國庫會(huì)計(jì)事后監(jiān)督系統(tǒng)》，有效解決了國庫業(yè)務(wù)監(jiān)督不到位和效率低下問題;有的針對(duì)保管的會(huì)計(jì)檔案種類多、調(diào)閱量大且調(diào)閱頻繁等情況，開發(fā)了《會(huì)計(jì)檔案管理系統(tǒng)》。
3.更加注重了協(xié)調(diào)合作，監(jiān)督合力進(jìn)一步增強(qiáng)。監(jiān)督工作中，各地事后監(jiān)督部門堅(jiān)持服務(wù)與監(jiān)督并重理念，積極加強(qiáng)與被監(jiān)督部門和相關(guān)部門的溝通協(xié)調(diào)，以形成合力共同防范資金風(fēng)險(xiǎn)。一是定期召開有關(guān)部門聯(lián)席會(huì)議，通報(bào)會(huì)計(jì)核算監(jiān)督情況，研究和解決監(jiān)督工作中遇到的問題，取得核算部門的理解和支持。二是不定期召開工作座談會(huì)，對(duì)日常工作中需要與核算部門統(tǒng)一思想的新情況、新問題，及時(shí)與被監(jiān)督部門座談溝通，共同研究解決辦法。
4. 調(diào)查研究的力度不斷加大，培訓(xùn)形式豐富多樣。
一是圍繞監(jiān)督工作的熱點(diǎn)、難點(diǎn)問題，積極探索監(jiān)督工作的新思路、新方法。重點(diǎn)關(guān)注新形勢(shì)下各類核算業(yè)務(wù)的改革變化，制度建設(shè)和風(fēng)險(xiǎn)控制，并形成了高質(zhì)量的分析報(bào)告。二是采取多種形式全面提高監(jiān)督人員素質(zhì)。除常規(guī)采取組織學(xué)習(xí)、現(xiàn)場(chǎng)觀摩、向其他兄弟行學(xué)習(xí)外，有的事后監(jiān)督部門利用內(nèi)聯(lián)網(wǎng)資源，開辟處(室)欄目;有的組織多種形式的業(yè)務(wù)競(jìng)賽活動(dòng)。
二、事后監(jiān)督工作面臨的新情況、新問題。
1. 側(cè)重合規(guī)性監(jiān)督，風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向作用發(fā)揮不夠。目前，事后監(jiān)督工作還較多停留在合規(guī)性監(jiān)督層面，即對(duì)被監(jiān)督部門會(huì)計(jì)核算業(yè)務(wù)的憑證、賬表等逐一進(jìn)行勾對(duì)、整理、裝訂、編號(hào)和歸檔，較多地注重微觀差錯(cuò)檢查，對(duì)發(fā)現(xiàn)的問題，也只是就問題談建議，忽視了對(duì)會(huì)計(jì)核算業(yè)務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和判斷，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的潛在發(fā)生更沒有起到警示作用，缺乏能夠幫助被監(jiān)督部門提前發(fā)現(xiàn)并有效防范、化解核算業(yè)務(wù)中潛在風(fēng)險(xiǎn)問題的有效信息。目前，雖然有的銀行通過分析業(yè)務(wù)流程，開展了風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，但也只是定性分析與歸類，沒有采取定量手段對(duì)風(fēng)險(xiǎn)加以計(jì)量，且目前還處在探索階段，也沒有形成具體的操作措施。
2. 監(jiān)督手段落后，監(jiān)督質(zhì)量和效果不到位�，F(xiàn)有的事后監(jiān)督系統(tǒng)只是針對(duì)會(huì)計(jì)集中核算系統(tǒng)，而國庫業(yè)務(wù)、發(fā)行業(yè)務(wù)和外幣清算業(yè)務(wù)至今還沒有形成規(guī)范化的監(jiān)督系統(tǒng)，監(jiān)督只是采取人工比對(duì)(牛長(zhǎng)青，2006)。事后監(jiān)督的手段跟不上前臺(tái)核算手段的變化，即前臺(tái)核算已經(jīng)實(shí)現(xiàn)電子化，而監(jiān)督仍采用手工化，兩種手段的懸殊差異造成監(jiān)督耗費(fèi)時(shí)間長(zhǎng)、準(zhǔn)確性差、監(jiān)督效率低，對(duì)有些電子賬務(wù)的監(jiān)督更是束手無策。例如國庫會(huì)計(jì)核算業(yè)務(wù)處理時(shí)，信息化程度很高，但事后監(jiān)督工作仍處在手工監(jiān)督，對(duì)參數(shù)的監(jiān)督、計(jì)算機(jī)合成的會(huì)計(jì)憑證監(jiān)督較難。此外，事后監(jiān)督缺乏科學(xué)的分析工具、管理流程和信息系統(tǒng)，大都只以糾錯(cuò)為主，有效監(jiān)督尚難保證。
3.管理制度缺失，同級(jí)監(jiān)督協(xié)調(diào)難。被監(jiān)督部門對(duì)事后監(jiān)督部門提出的問題，以種種理由申辯，造成一些問題協(xié)商解決比較困難;對(duì)提出的風(fēng)險(xiǎn)隱患，反映不積極。究其原因，主要是管理制度的缺失，現(xiàn)有總行下發(fā)的文件基本上都是針對(duì)會(huì)計(jì)核算方面的制度，而有關(guān)會(huì)計(jì)管理方面的制度幾乎為零，這在某種程度上往往造成被監(jiān)督部門錯(cuò)誤地認(rèn)為事后監(jiān)督人員沒有權(quán)利提出一些有關(guān)制度和操作方面的問題。管理制度缺失的深層次原因是現(xiàn)有制度的設(shè)計(jì)沒有針對(duì)會(huì)計(jì)核算的不同環(huán)節(jié)從系統(tǒng)或整體來考慮，把會(huì)計(jì)控制系統(tǒng)相互關(guān)聯(lián)的整體人為錯(cuò)誤地分割為單獨(dú)的每一個(gè)節(jié)點(diǎn)，造成了事后監(jiān)督部門對(duì)監(jiān)督處理意見的落實(shí)整改情況缺乏強(qiáng)有力的處置手段，其監(jiān)督效力大打折扣。
4. 監(jiān)督成果得不到充分利用，造成監(jiān)督資源浪費(fèi)。
一是被監(jiān)督部門認(rèn)識(shí)不一，導(dǎo)致事后監(jiān)督成果利用成效不佳。如很少主動(dòng)分析差錯(cuò)產(chǎn)生的原因，對(duì)事后監(jiān)督部門指出的問題和整改建議研究不力，對(duì)可能存在的漏洞和風(fēng)險(xiǎn)隱患未一一排查，致使一些問題屢查屢犯，難以從根本上消除。二是內(nèi)部監(jiān)督之間脫鉤，導(dǎo)致事后監(jiān)督成果利用范圍狹窄。盡管事后監(jiān)督成果具有獨(dú)立性、及時(shí)性以及全面性等特點(diǎn)，是會(huì)計(jì)檢查、內(nèi)部審計(jì)、紀(jì)檢監(jiān)察等無法比擬的，但事后監(jiān)督成果的利用仍限于事后監(jiān)督部門本身、主管領(lǐng)導(dǎo)和被監(jiān)督部門，監(jiān)督成果利用范圍的局限性造成了監(jiān)督成本增加，監(jiān)督資源浪費(fèi)。三是由于實(shí)行屬地管理體制，各地事后監(jiān)督部門之間的學(xué)習(xí)交流很少，使得一些具有普遍性的監(jiān)督成果和先進(jìn)的監(jiān)督經(jīng)驗(yàn)、做法難以被推廣和利用。
三、做好新形勢(shì)下事后監(jiān)督工作的建議。
1. 統(tǒng)一監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)和流程，提高監(jiān)督的權(quán)威性和可操作性�！吨袊嗣胥y行會(huì)計(jì)核算監(jiān)督辦法》提出了會(huì)計(jì)全過程監(jiān)督的理念，但實(shí)際工作中，事前監(jiān)督、事中監(jiān)督、事后監(jiān)督的劃分操作起來有難度。為此，建議各業(yè)務(wù)主管部門制定與之相適應(yīng)的會(huì)計(jì)、國庫、貨幣發(fā)行等業(yè)務(wù)的監(jiān)督操作規(guī)程，詳細(xì)規(guī)定各業(yè)務(wù)種類的監(jiān)督工作程序和監(jiān)督方法，并明確相應(yīng)的權(quán)利和義務(wù)。同時(shí)針對(duì)目前風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向性監(jiān)督研究不一的現(xiàn)狀，建議統(tǒng)一制定風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)督流程，用統(tǒng)一的制度規(guī)范事后監(jiān)督行為，推進(jìn)監(jiān)督業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化管理，防范監(jiān)督盲點(diǎn)，以增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和預(yù)警的權(quán)威性和可操作性。
2.統(tǒng)一開發(fā)監(jiān)督系統(tǒng)，避免各地自行開發(fā)帶來的成本過高問題。針對(duì)目前國庫、貨幣發(fā)行業(yè)務(wù)監(jiān)督手段落后，以及各地開發(fā)的國庫會(huì)計(jì)監(jiān)督系統(tǒng)、貨幣發(fā)行會(huì)計(jì)監(jiān)督系統(tǒng)標(biāo)準(zhǔn)、方案不同等現(xiàn)狀，建議總行統(tǒng)一開發(fā)國庫會(huì)計(jì)數(shù)據(jù)集中系統(tǒng)(TCBS)和貨幣發(fā)行會(huì)計(jì)監(jiān)督系統(tǒng)。這樣一方面可以避免各地自行開發(fā)帶來的`資金、人力資源過度浪費(fèi)現(xiàn)象，另一方面也便于統(tǒng)一監(jiān)督流程、標(biāo)準(zhǔn)的制定。同樣，對(duì)于檔案管理各地也都有實(shí)現(xiàn)檔案電子化管理的設(shè)想和呼聲，建議總行統(tǒng)一開發(fā)相應(yīng)的電子檔案系統(tǒng)。若條件允許，建議總行開發(fā)集會(huì)計(jì)、國庫、貨幣發(fā)行、檔案管理于一體的綜合監(jiān)督系統(tǒng)。此綜合監(jiān)督系統(tǒng)除具有監(jiān)督各項(xiàng)核算業(yè)務(wù)功能外，還具有對(duì)監(jiān)督信息和業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)的統(tǒng)計(jì)分析功能。這樣，一方面利用收集整理的監(jiān)督結(jié)果歷史數(shù)據(jù)，運(yùn)用同期對(duì)比、發(fā)展趨勢(shì)預(yù)測(cè)等方法，開展業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)和評(píng)估，提高事后監(jiān)督的前瞻性和預(yù)見性;另一方面根據(jù)對(duì)業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)的整理，及時(shí)分析資金的流向和數(shù)據(jù)的變化，研究對(duì)貨幣政策傳導(dǎo)機(jī)制的影響效果及政策風(fēng)險(xiǎn)，如對(duì)再貼現(xiàn)、準(zhǔn)備金率變化、公開市場(chǎng)外匯操作及代理境外央行債券買賣等業(yè)務(wù)分析，為宏觀調(diào)控決策服務(wù)。
3. 構(gòu)建大監(jiān)督機(jī)制，解決監(jiān)督資源過于分散現(xiàn)象，切實(shí)發(fā)揮監(jiān)督的合力。鑒于每年支付結(jié)算部門組織聯(lián)行檢查、會(huì)計(jì)財(cái)務(wù)部門組織會(huì)計(jì)檢查、內(nèi)審部門開展內(nèi)控檢查、事后監(jiān)督部門每日連續(xù)性審核等現(xiàn)狀，如果這些檢查結(jié)果不能很好地被充分利用，其結(jié)果不但增加了被檢查部門的負(fù)擔(dān)，而且導(dǎo)致許多重復(fù)而無效的勞動(dòng)。相比而言，事后監(jiān)督部門的審核較其他部門檢查更具有及時(shí)性和全面性。為此，建議以充分利用事后監(jiān)督成果為核心，開發(fā)相應(yīng)的核算業(yè)務(wù)綜合監(jiān)督信息系統(tǒng)，搜集、整理各部門監(jiān)督信息，進(jìn)而構(gòu)建信息共享、職能互補(bǔ)、整體聯(lián)動(dòng)的大監(jiān)督機(jī)制。
4. 開展多層次、多樣化的交流形式，全面提高監(jiān)督人員素質(zhì)。一是各級(jí)行會(huì)計(jì)主管部門和業(yè)務(wù)主管部門應(yīng)強(qiáng)化對(duì)事后監(jiān)督部門人員會(huì)計(jì)、國庫、貨幣發(fā)行等核算業(yè)務(wù)知識(shí)和審核技巧的培訓(xùn)，可采取現(xiàn)場(chǎng)或遠(yuǎn)程培訓(xùn)形式，以實(shí)現(xiàn)監(jiān)督人員知識(shí)的及時(shí)跟進(jìn);二是多創(chuàng)造相關(guān)交流經(jīng)驗(yàn)和心得的機(jī)會(huì)，如可采取現(xiàn)場(chǎng)或電視電話會(huì)議形式，以促進(jìn)相互學(xué)習(xí)和借鑒;三是充分利用互聯(lián)網(wǎng)搭建交流平臺(tái)，將事后監(jiān)督依據(jù)，好的做法和經(jīng)驗(yàn)，以及監(jiān)督工作中遇到的問題、解決的措施等欄目歸類，以方便監(jiān)督人員相互借鑒和學(xué)習(xí)。
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