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淺談高校建設工程管理審計策略論文
一、高校建設工程管理審計發(fā)展過程
高校建設工程管理審計的實踐歷經(jīng)多年發(fā)展，從工程竣工結(jié)算開始，推廣工程建設項目全過程審計，開展內(nèi)部控制審計、進行內(nèi)控基礎性評價，進一步發(fā)展到目前要求建立投資評審制度、審計全覆蓋。
�。ㄒ唬┩茝V全過程審計。2007年《教育部關于加強和規(guī)范建設工程項目全過程審計的意見》發(fā)布后，高校審計部門更多采用建設項目全過程審計模式，對建設項目投資估算、勘察設計概算、施工預算、竣工結(jié)算、財務決算等各階段經(jīng)濟管理活動進行檢查和評價。這一階段，高校審計由竣工結(jié)算審計推廣到工程各階段，不再僅僅拘泥于竣工結(jié)算審計。全過程審計模式成為高校工程審計部門的標配，審計人員開始在事前、事中參與工程審計業(yè)務。
（二）推動內(nèi)部控制建設。2012年《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》文件發(fā)布，第46-53條專門描述建設項目業(yè)務層面內(nèi)部控制。文件要求項目單位健全項目內(nèi)部管理制度，要求內(nèi)部審計部門或崗位應當定期或不定期檢查單位內(nèi)部管理制度和機制的建立與執(zhí)行情況，及時發(fā)現(xiàn)內(nèi)部控制存在的問題并提出改進建議。2015年的《教育部關于加強直屬高等學校內(nèi)部審計工作的意見》，在加強建設工程審計方面，提出“以促進控制工程造價、規(guī)范工程管理、落實管理責任為重點，加強建設工程管理審計”。2016年，《關于開展內(nèi)部控制基礎性評價工作的通知》發(fā)布，部屬高校等單位開展了內(nèi)部控制基礎性評價工作，其中包括了建設工程領域的內(nèi)部控制基礎性評價。在這一階段，內(nèi)部審計部門開始對建設工程內(nèi)部控制進行檢查、評價。內(nèi)控評價要求對業(yè)務內(nèi)容高度熟悉，離不開工程審計人員的參與和支持，建設工程內(nèi)部控制評價初步打破了工程審計與財務管理審計的界限。
（三）推動建設工程投資評審制度建立。2016年12月，《教育部關于加強直屬高校建設工程管理審計的意見》發(fā)布，要求各部屬高校建立投資評審制度，實行建設工程管理審計全覆蓋。這一制度實質(zhì)是學校投資決策機制，由學校成立決策機構(gòu)投資評審小組，在建設工程開工前對建設標準、投資計劃、設計概算等進行評審，是確立審計標準的過程。實行投資評審制度，可以明確工程建設管理部門的造價控制目標，形成造價管控硬性約束。
二、高校建設工程管理審計內(nèi)容分類
建設工程管理審計是對建設工程業(yè)務活動及其內(nèi)部控制的適當性、有效性進行的確認和評價活動。按照審計維度和審計內(nèi)容，對高校建設工程管理審計劃分為四個方面，包括工程業(yè)務內(nèi)控審計、工程業(yè)務事項審計、工程財務內(nèi)控審計、工程財務事項審計（如表1所示）。內(nèi)部控制審計是管“機制”的，事項審計是管“具體”的，兩者共同構(gòu)成了工程管理審計業(yè)務的內(nèi)容。機制主要是確定“誰、應該做什么、是否做到位”，針對的是部門管理；事項主要是某一項工程的某個環(huán)節(jié)是否遵守相應的規(guī)定，針對的是具體的事項。缺少內(nèi)控，審計缺少抓手和骨架；內(nèi)控達標后會大量節(jié)約事項審計的工作量。在實踐中，工程審計人員主要從事業(yè)務和財務事項審計工作。工程造價審計，指工程業(yè)務重要事項審計中對造價的審計。工程招標審計，指工程業(yè)務管理重要事項審計中招標階段對造價的審計和經(jīng)濟文書的審計，包括控制價、招標文件、施工合同等。工程付款審計，指財務管理重要事項審計中依據(jù)合同對不同階段應付款項適當性、準確性的審計。造價、招標、付款等審計，均依賴建設工程內(nèi)部控制的建立。
三、高校建設工程管理審計重點
�。ㄒ唬┕こ虡I(yè)務內(nèi)控審計的重點。是否對工程業(yè)務進行歸口管理，是否建立投資評審等投資約束和控制機制，是否對使用方功能需求進行管理，是否制定并執(zhí)行工程建設相關制度規(guī)范等。
（二）工程財務內(nèi)控審計的重點。建設管理部門、財務管理部門是否建立了付款審核、復核機制，是否按照要求履行了審核職責。
�。ㄈ┕こ虡I(yè)務事項審計和工程財務事項重點不同審計階段，業(yè)務審計和事項審計均可以分為造價審計和文書審計兩類，具體如表2所示。高校建設工程管理審計經(jīng)歷了審計單項重要事項（竣工結(jié)算）、審計多項重要事項（全過程審計）、審計內(nèi)控與審計重要事項并重的發(fā)展。
四、高校建設工程審計面臨的問題
（一）工程業(yè)務內(nèi)部控制存在不足。
1．缺少實質(zhì)性投資控制機制以往規(guī)模以上建設項目均需要上報項目建議書、可行性研究報告、設計概算等。教育部批復的可行性研究報告是重要的造價控制目標。盡管存在控制目標，還是存在部分工程造價突破設計概算、大量出現(xiàn)洽商變更的現(xiàn)象。投資控制未在工程開展前期發(fā)揮作用。
2．工程建設未歸口管理目前不少高校新建工程、修繕工程由不同的部門管理，各部門建設管理制度不同、人員職責分工不同。建設工程是復雜的管理事項，需要專業(yè)人員分工配合，提升管理效率。管理職責分散不利于集中人力，容易造成人力資源的浪費，不利于提升工程管理效率。
3．工程建設各階段未形成規(guī)范的管理體制
第一，立項階段未明確條件，部分工程未確定使用部門已經(jīng)立項。在此條件下，工程管理部門無法確定建筑特殊的功能需求，是按照理科實驗樓建設還是按照文科科研樓建設，是建設化學、生物類“濕”實驗室，還是數(shù)學、理論物理類只需要用電條件的實驗室。工程邊設計、邊施工、邊改動，造成造價失控，嚴重浪費人財物。
第二，設計階段未進行限額設計，也未建立各類建筑通用的建設標準，可能導致部分項目過于豪華或過于簡要，均不符合學校長遠發(fā)展規(guī)劃。
第三，招投標階段未建立招標控制價管理制度。部分高校建設工程招標委托市場招標代理公司進行，招標文件、招標控制價、施工合同文本均由招標代理公司安排。招標控制價是招標文件的重要組成部分，也是建設工程管理部門進行造價控制的重要手段。如果未能落實管理部門對招標控制價的審核責任，招標價格形成風險敞口，中標價可能遠遠偏離市場價。
第四，竣工階段未落實結(jié)算管理審核責任。工程竣工結(jié)算由原合同部分和洽商變更部分組成，部分高校未建立洽商變更的審批制度，洽商變更金額較高。工程結(jié)算直接由施工方報送，工程管理部門未對結(jié)算進行實質(zhì)審核，導致工程結(jié)算價格虛高，大幅增加造價失控風險。
�。ǘ┕こ特攧諆�(nèi)部控制存在不足。建設管理部門未建立財務付款管控機制，內(nèi)部未確定付款審核、復核流程，未將管理責任落實到個人。財務部門未建立工程款項支付的審核、復核、付款流程，相當于只履行了出納“核票”職責，未履行財務審核職責。
�。ㄈ┕こ虡I(yè)務事項審計未突。出重點造價控制是建設工程管理審計最重要的目標之一。據(jù)統(tǒng)計，在工程立項階段對造價的影響超過80%，設計階段對造價的影響超過70%。施工前基本決定了該項目造價的大半。在工程審計業(yè)務中，部分高校未能在投資立項階段和設計階段參與，未要求工程管理部門落實管理責任，進行限額設計和功能需求管理，對設計概算、招標文件、招標控制價、合同等重要環(huán)節(jié)缺少管控。施工階段后緊跟管理部門，采用旁站式的審計方式，事無巨細，未突出重要環(huán)節(jié)、重要文件，削弱了審計效果。
�。ㄋ模┕こ特攧帐马棇徲嬑锤采w。財務付款審計是重要的審計方式，通過審計可以確認管理部門和財務部門是否落實審核責任，是否按照合同和相應進度付款。能否付款的審核權(quán)限，能夠增強審計管理效果，也是檢驗投資控制是否有效的重要手段。
五、高校建設工程審計策略
�。ㄒ唬┙⒐こ虒徲嫼暧^管理概念。建設工程管理為復雜事項，需要建立一套機制，防止工程建設運行漏洞出現(xiàn)，否則審計部門將成為“第二基建工程部”，耗用大量精力用于核量核價，也容易出現(xiàn)管理越位風險。抓宏觀管理，就是抓機制，審計人員要做審計應做的事項，在最能產(chǎn)生效果的階段做事，做產(chǎn)生效益最大的事項。例如，促進和規(guī)范投資評審制度建設，在項目立項階段形成切實的造價控制標準，形成實質(zhì)性控制目標，用投資估算控制設計概算，進而控制施工圖預算，最終控制結(jié)算價格。這一做法能強化工程造價管控，在立項階段推動投資評審效果明顯，就是審計應推動建立的事項。抓宏觀管理，要做好建設工程內(nèi)部控制審計，一方面促進業(yè)務內(nèi)部控制機制建立，一方面促進財務內(nèi)部控制機制建立。審計應落實各部門的管理責任，讓應做事的部門做好自己的管理事項。建立建設工程歸口管理制度，對不同資金來源、不同性質(zhì)的建設工程統(tǒng)一管理制度、管理方式、管理機構(gòu)，避免資源浪費；規(guī)范工程建設管理制度，防止工程新建、修繕等缺少管理依據(jù)；捋順建設功能審核制度，防止未確定使用功能就進行設計或出現(xiàn)豪華裝修；招標要建立招標文件、招標控制價、合同等審核制度，防止價格失控；對洽商變更、工程結(jié)算應明確工程管理部門造價審核責任；財務管理部門應落實管理責任，審核付款是否符合合同和進度要求，落實好“兩支筆會簽”制度。
�。ǘ┩怀鰧徲嬛攸c，進行過程控制。工程造價控制貫穿于工程管理過程中，審計嵌入重要事項管理，嵌入關鍵節(jié)點，能有效控制工程造價。在立項、設計階段投入更多審計力量。投資估算、設計概算、招標控制價、大額洽商變更、竣工結(jié)算為重要造價審核事項；招標文件、施工合同為重要文書審核事項；建設工程付款為財務管理重要審核事項。過程管理可以將造價審計由事后審計延伸到事前預防，從減少損失延伸到防止損失事項出現(xiàn)。通過對重要造價文件和經(jīng)濟文書的審計，將審計機制嵌入整體管理流程中，強化了造價管理的效果，減少了審計風險。
�。ㄈ┙⒔Y(jié)果運用機制。完善建設工程管理審計結(jié)果運用，建立審計結(jié)果反饋機制，強化審計信息提煉及傳遞功能。關注建設工程與全校教學科研、社會服務等目標的協(xié)調(diào)，總結(jié)工程管理中的體制機制性問題，減少長期隱形損失浪費，發(fā)揮審計的建設性作用。
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