生態(tài)文明與土地管理
如今，越來(lái)越多的發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體注重從生態(tài)系統(tǒng)角度利用和管理土地，我國(guó)土地管理也經(jīng)歷著從重?cái)?shù)量，向數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)并重轉(zhuǎn)變，但目前還存在著土地利用率低下、土地生態(tài)環(huán)境惡化等問(wèn)題，并面臨著一些體制機(jī)制障礙，需要從多個(gè)方面研究完善現(xiàn)行制度，提高土地的整體功能，促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)。究竟如何把生態(tài)文明融入土地管理主基調(diào)呢，我們一起來(lái)看看!
發(fā)達(dá)國(guó)家生態(tài)管護(hù)的措施
世界上許多發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體在走過(guò)“先污染后治理”的道路后，開(kāi)始重新審視“發(fā)展”的含義，并將國(guó)土資源的生態(tài)問(wèn)題提到了重要的地位，構(gòu)建資源生態(tài)安全體系。
編制國(guó)土空間規(guī)劃。日本國(guó)土規(guī)劃的目標(biāo)伴隨經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不斷調(diào)整，“一全綜”和“二全綜”以產(chǎn)業(yè)發(fā)展為主，“三全綜”和“四全綜”以宜居生活為主，“五全綜”和“六全綜”以可持續(xù)發(fā)展為主，最終建立“美麗安全”的國(guó)土，促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展為新的目標(biāo)。1998年德國(guó)《空間規(guī)劃法》提出，空間規(guī)劃的主要理念之一是使“社會(huì)和發(fā)展對(duì)空間的需要與國(guó)土空間的生態(tài)功能相協(xié)調(diào)，并達(dá)到長(zhǎng)久的、大空間范圍平衡的秩序，從而保證空間的可持續(xù)發(fā)展”。
重視耕地?cái)?shù)量質(zhì)量生態(tài)系統(tǒng)性保護(hù)。從20世紀(jì)中后期開(kāi)始，一些發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體的耕地保護(hù)政策出現(xiàn)一種趨勢(shì)，強(qiáng)調(diào)耕地的多功能性，將耕地保護(hù)的政策放在多目標(biāo)中統(tǒng)籌考慮。如把耕地保護(hù)放在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、就業(yè)、住房平衡、交通便利的一攬子政策中，改變以往旨在保護(hù)某些具體資源(農(nóng)田、濕地、稀有和瀕危物種棲息地等)的政策做法，贏得了廣泛支持。
土地整理注重生態(tài)要素。發(fā)達(dá)國(guó)家的土地整治，已跨越單純的農(nóng)用地整治，進(jìn)入系統(tǒng)綜合的土地整治階段。進(jìn)入20世紀(jì)90年代后，德國(guó)土地整治內(nèi)容更加綜合，村莊改造和生態(tài)環(huán)境改善成為土地整治的新目標(biāo)。
重視農(nóng)用地質(zhì)量監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)。1843年英國(guó)建立了洛桑實(shí)驗(yàn)站，實(shí)現(xiàn)對(duì)土壤肥力和肥效長(zhǎng)期觀測(cè)。隨后，世界其他國(guó)家紛紛建立長(zhǎng)期土壤生態(tài)環(huán)境定位農(nóng)業(yè)試驗(yàn)站和生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)研究網(wǎng)絡(luò)，有些實(shí)驗(yàn)站(場(chǎng))已持續(xù)觀測(cè)60年以上，這為監(jiān)測(cè)耕地資源質(zhì)量變化、生態(tài)環(huán)境限制及預(yù)測(cè)未來(lái)生態(tài)變化趨勢(shì)提供了可能。
我國(guó)土地生態(tài)管理理念在增強(qiáng)
耕地保護(hù)理念向“三位一體”管理轉(zhuǎn)變。一是耕地占補(bǔ)數(shù)量質(zhì)量雙平衡。為避免耕地“占優(yōu)補(bǔ)劣”，《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》規(guī)定，建設(shè)單位必須補(bǔ)充數(shù)量、質(zhì)量相當(dāng)?shù)腵耕地，補(bǔ)充耕地的數(shù)量、質(zhì)量實(shí)行按等級(jí)折算，防止占多補(bǔ)少、占優(yōu)補(bǔ)劣。二是更加重視對(duì)高質(zhì)量耕地的保護(hù)，劃定永久基本農(nóng)田。《關(guān)于做好106個(gè)重點(diǎn)城市周邊永久基本農(nóng)田劃定工作有關(guān)事項(xiàng)的通知》要求，劃定永久基本農(nóng)田，從重點(diǎn)城市周邊入手，實(shí)行永久保護(hù)。三是建立農(nóng)用地質(zhì)量管理制度。2012年我國(guó)建立并實(shí)施《農(nóng)用地質(zhì)量分等規(guī)程》《農(nóng)用地定級(jí)規(guī)程》《農(nóng)用地估價(jià)規(guī)程》3個(gè)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，部署開(kāi)展了土壤質(zhì)量調(diào)查，初步查明了我國(guó)中東部主要農(nóng)耕區(qū)耕地質(zhì)量地球化學(xué)狀況。四是注重耕地生態(tài)功能。我國(guó)已經(jīng)提出在地下水漏斗區(qū)、重金屬污染區(qū)和生態(tài)嚴(yán)重退化地區(qū)開(kāi)展輪作休耕試點(diǎn)。中央四號(hào)文提出了耕地?cái)?shù)量質(zhì)量生態(tài)“三位一體”保護(hù)總要求。
節(jié)約集約用地制度逐步完善。按照中央決策，我國(guó)建立了最嚴(yán)格的節(jié)約用地制度，從規(guī)劃管控、計(jì)劃調(diào)節(jié)、標(biāo)準(zhǔn)控制、市場(chǎng)配置、政策鼓勵(lì)、監(jiān)測(cè)監(jiān)管、考核評(píng)價(jià)、共同責(zé)任8個(gè)方面建立制度。建設(shè)用地管理從重視規(guī)模擴(kuò)張，向提質(zhì)增效、內(nèi)涵挖潛轉(zhuǎn)變。
土地整治內(nèi)涵多元化。20世紀(jì)80年代后期，我國(guó)開(kāi)始推進(jìn)土地復(fù)墾，各地因地制宜探索開(kāi)展了農(nóng)用地整理，到目前我國(guó)土地整治(整理)規(guī)劃已經(jīng)實(shí)施了3輪，從土地開(kāi)發(fā)整理—土地整理—土地整治，不僅僅是概念上的變更，其內(nèi)涵和外延也發(fā)生了深刻的變化，目標(biāo)從過(guò)去重增加耕地?cái)?shù)量，向增加耕地?cái)?shù)量、提高耕地質(zhì)量、改善生態(tài)環(huán)境并重轉(zhuǎn)變。
土地利用中存在的問(wèn)題
建設(shè)用地利用粗放低效�！笆濉逼陂g，我國(guó)國(guó)有建設(shè)用地年均供應(yīng)量為975萬(wàn)畝，比“十五”和“十一五”分別增長(zhǎng)了170%和95%�！笆濉逼谀�，我國(guó)城鎮(zhèn)人口7.7億，比“十五”期末和“十一五”期末分別增加了37.2%和15.1%，建設(shè)用地供應(yīng)增速大大超過(guò)城鎮(zhèn)人口增速，重?cái)?shù)量擴(kuò)張的粗放發(fā)展模式嚴(yán)重，而且建設(shè)用地利用效率低下。
耕地“三位一體”保護(hù)任務(wù)依然艱巨。雖然我國(guó)耕地保護(hù)已經(jīng)建立了相對(duì)完善的制度，但耕地“三位一體”保護(hù)任務(wù)依然艱巨。數(shù)量上，人口增長(zhǎng)和生產(chǎn)發(fā)展對(duì)糧食需求正在上升，工業(yè)化和城鎮(zhèn)化對(duì)土地需求還在剛性增長(zhǎng)。質(zhì)量上，據(jù)統(tǒng)計(jì)，全國(guó)耕地優(yōu)、高等地僅占耕地總面積的33%，平均等別僅處于中等水平，旱地比例超過(guò)了一半。
國(guó)土生態(tài)環(huán)境整體較差。國(guó)土空間開(kāi)發(fā)缺少統(tǒng)籌，空間開(kāi)發(fā)利用難以按照人口資源環(huán)境相均衡、經(jīng)濟(jì)社會(huì)生態(tài)效益相統(tǒng)一的原則，控制開(kāi)發(fā)強(qiáng)度，調(diào)整空間結(jié)構(gòu)。各類(lèi)規(guī)劃與土地利用規(guī)劃之間無(wú)法有機(jī)銜接，確定的用地規(guī)模相差很大。
“三位一體”綜合管理思路
規(guī)劃統(tǒng)籌，劃好三條紅線。規(guī)劃是從源頭上保護(hù)生態(tài)的最有效途徑，加快實(shí)施全國(guó)國(guó)土規(guī)劃和編制好新一輪全國(guó)土地利用總體規(guī)劃，按照同一生命共同體理念，對(duì)山水林田湖進(jìn)行統(tǒng)一保護(hù)、統(tǒng)一修復(fù)。劃定并嚴(yán)守三條紅線，形成合理的空間開(kāi)發(fā)格局。
完善節(jié)約集約利用制度。建設(shè)生態(tài)文明，必須從資源使用這個(gè)源頭抓起，把節(jié)約資源作為根本之策。要建立健全科學(xué)合理、符合國(guó)情的節(jié)約集約用地標(biāo)準(zhǔn)體系;構(gòu)建多方共同參與的監(jiān)督管理機(jī)制;建立有效的監(jiān)督、考評(píng)和處罰制度。
構(gòu)建土地綜合功能保護(hù)的激勵(lì)機(jī)制。加大對(duì)耕地特別是基本農(nóng)田保護(hù)的財(cái)政補(bǔ)貼力度，將耕地保有量和基本農(nóng)田保護(hù)面積作為國(guó)家確定一般財(cái)政轉(zhuǎn)移支付規(guī)模的重要依據(jù)，實(shí)行保護(hù)責(zé)任與財(cái)政補(bǔ)貼掛鉤，探索建立耕地保護(hù)基金制度。對(duì)可以企業(yè)化運(yùn)營(yíng)的公共服務(wù)項(xiàng)目用地，全面實(shí)行有償使用，擴(kuò)大存量國(guó)有建設(shè)用地有償使用范圍。
建立國(guó)土資源綜合監(jiān)測(cè)體系。在現(xiàn)有不同部門(mén)、不同資源質(zhì)量環(huán)境監(jiān)測(cè)系統(tǒng)的基礎(chǔ)上，建設(shè)覆蓋全國(guó)的資源與生態(tài)環(huán)境綜合監(jiān)測(cè)系統(tǒng)。
完善評(píng)價(jià)考核制度。建議將土地資源消耗納入地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，尤其是將耕地保護(hù)面積、基本農(nóng)田保護(hù)面積、單位GDP和固定資產(chǎn)投資土地消耗等體現(xiàn)國(guó)土資源保護(hù)和節(jié)約集約利用的核心指標(biāo)，納入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展評(píng)價(jià)綜合評(píng)價(jià)體系和領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)績(jī)考核指標(biāo)體系。
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