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制度建設是生態(tài)文明建設重中之重
最近，中央出臺的《關于加快推進生態(tài)文明建設的意見》，圍繞建設美麗中國、開創(chuàng)社會主義生態(tài)文明新時代作出一系列頂層設計和總體部署，并提出以健全生態(tài)文明制度體系為重點。為什么要強調(diào)這一點?這是因為，在實際工作中，一些部門和領導干部比較注重治理污染、節(jié)能減排、執(zhí)法監(jiān)督等具體工作，而往往忽視制度建設這一管根本、管長遠的工作。實現(xiàn)生態(tài)文明建設常態(tài)化、長效化，歸根到底要靠生態(tài)文明制度體系來保障。
不重視制度建設，一個重要原因是對制度的作用認識不清。制度是人們的行為規(guī)范，人的行為總是受到法律、法規(guī)等正式制度和道德、習慣等非正式制度的約束和規(guī)范。生態(tài)文明建設需要人去推動，如何激勵人、約束人?關鍵靠制度。只有把尊重自然、順應自然、保護自然的理念，節(jié)約優(yōu)先、保護優(yōu)先、自然恢復為主的方針，綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展的舉措，體現(xiàn)并落實到制度上，通過可操作的具體規(guī)范來保障實施，才能實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)生態(tài)化、消費綠色化，實現(xiàn)經(jīng)濟效益與生態(tài)效益相統(tǒng)一。
不可否認，制度建設不受重視的一個原因是，生態(tài)文明制度體系本身還不健全不完善。一是存在制度建設“碎片化”現(xiàn)象，中央和地方之間的環(huán)保規(guī)定還有不協(xié)調(diào)、不配套的地方，有的制度缺乏兼容性。二是具體制度不完善，如干部生態(tài)政績考核制度存在指標體系不完善、考核模式單一、考核周期不合理等問題;生態(tài)補償制度存在橫向轉(zhuǎn)移支付制度缺乏、地方政府配套資金難落實等問題。三是制度運行不順暢，分散的監(jiān)管模式導致對自然資源監(jiān)管不力，自然資源糾紛處理機制缺乏;環(huán)境執(zhí)法體制存在缺乏協(xié)調(diào)組織機構、環(huán)境管理部門的統(tǒng)一協(xié)調(diào)性不足等問題。
從近些年的地方實踐看，制度缺失既是生態(tài)文明建設的短板，又制約著生態(tài)文明建設的持續(xù)推進。環(huán)保領域之所以存在守法成本高、違法成本低、執(zhí)法較困難的現(xiàn)象，既與生態(tài)環(huán)境保護管理體制不順有關，又與法律法規(guī)不健全有關;之所以出現(xiàn)生態(tài)建設投入不足、公眾參與不足等問題，既與生態(tài)保護的內(nèi)生動力不足有關，又與生態(tài)補償制度不完善有關。因此，應把制度建設作為推進生態(tài)文明建設的重中之重，牢固樹立尊重自然、順應自然、保護自然的理念，加快推進生態(tài)文明建設法治化。
用系統(tǒng)思維推進制度體系建設。從事前預防類制度、行為管制類制度、影響誘導類制度、事后補救類制度等方面健全生態(tài)文明制度體系，以資源環(huán)境生態(tài)紅線管控、自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權和用途管制、自然資源資產(chǎn)負債表、自然資源資產(chǎn)離任審計、生態(tài)環(huán)境損害賠償和責任追究、生態(tài)補償?shù)戎卮笾贫葹橥黄瓶冢罨鷳B(tài)文明體制改革，加快出臺相關改革方案，建立完整的制度體系。
充分利用地方立法權完善法律法規(guī)。樹立重在引導的立法理念，充分發(fā)揮法律規(guī)范的指引功能和約束功能，使法律成為可持續(xù)發(fā)展和生態(tài)文明建設的助推器;擬定科學、統(tǒng)一的生態(tài)環(huán)境立法規(guī)劃，強化立法的統(tǒng)一性、協(xié)調(diào)性。注重體現(xiàn)地方特色，立足地方實際，就排污許可證管理、污染物排放總量管理、生態(tài)補償?shù)葐栴}，制定相應的地方條例、補充規(guī)定等。強化責任條款設置，同法律規(guī)范對義務、職責的賦予條款一一對應。
健全生態(tài)文明建設體制機制。一方面，著力健全保障機制，吸納環(huán)保、經(jīng)濟等領域的專家學者，建立綜合決策專家資源庫，為綜合決策提供咨詢和技術支持，完善生態(tài)建設與經(jīng)濟發(fā)展綜合決策機制，并逐步開展對各類規(guī)劃、發(fā)展戰(zhàn)略等的環(huán)境影響評價。另一方面，健全市場運行機制，推行環(huán)境污染第三方治理，培育符合條件的第三方治理主體;推進環(huán)境公用設施投資運營市場化，健全投資回報機制和公共環(huán)境權益保障機制。
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