農村宅基地整理再思考的論文
我國雖然面積遼闊，但人均耕地資源卻十分短缺，全國人均耕地擁有量不到0.1公頃，甚至不到世界平均水平的一半。且近年來，由于工業(yè)發(fā)展、人口增長，這一問題不斷加劇。2015年，由于我國采取補改結合，全國耕地面積基本穩(wěn)定，耕地面積維持在20.25億畝，減少趨勢明顯放緩。但隨著城市化進程的推進，一些農村用地甚至耕地將面臨成為工業(yè)用地、城市用地的轉變。并且隨著建設新農村的進行，我國農村經濟也開始快速發(fā)展，我國正處于農村城鎮(zhèn)化，由農業(yè)轉為現(xiàn)代化工業(yè)的過程，大量工廠在農村建起，許多企業(yè)也在農村興起，這必然導致大量農村土地甚至耕地變?yōu)楣I(yè)建設用地。秉著“既要吃飯，還要建設，更要生態(tài)”的原則，發(fā)展新農村就面臨著滿足城市農村經濟發(fā)展建設又要保持耕地總量的動態(tài)平衡的雙重壓力。要解決這一問題，就要對全國的土地進行整理，其中，農村宅基地整理是其重要組成部分。
一、農村宅基地管理發(fā)展中存在問題
改革開放以來，農村家庭聯(lián)產責任制的實行使得農民都富裕了起來，開始更新住宅，改善住宿條件；越來越多的新婚夫妻選擇另辟新地自立門戶，到20世紀80年代中期，中國農村迎來了建房高潮。根據資料顯示，到1987年，中國農村新房面積達到9.97億平方米，達到30年來最高峰。且1980年以來中國農村房屋面積城市房屋面積之比一直維持在3.6倍以上。在90年代初期，中國農村年建房面積達到10億平方米，同時期城市只達到2.7億平方米。為了凸顯農村改革的成效，政府部門也鼓勵農民進行住房更新與改造，但對農村建房規(guī)劃與管理缺乏科學指導，導致農村宅基地空置浪費嚴重，住房分散，布局散亂，只蓋新房不拆舊房等現(xiàn)象普遍存在。造成了大量宅基地土地資源的浪費與閑置。
�。ㄒ唬┱卣嫉孛娣e大。全國的土地調查資料表明，截至2010年，我國農村宅基地用地已經達到2000萬畝，人均用地高達180平方米，大大超過規(guī)劃用地指標。由于我國人口基數(shù)大，人口數(shù)量還在增長，如不采取措施進行宅基地整理，農村宅基地將繼續(xù)擴大，人地矛盾更加突出。
（二）建房缺乏規(guī)劃，布局散亂。許多農民選址蓋房都是圍繞村莊隨意進行，或向外擴展或沿著道路兩旁以此形成聚集地，甚至有的地方村民沿著田地成散居狀態(tài)。并且隨著經濟能力的增長村民更新住宅能力大幅度提高，但缺少規(guī)劃，布局不合理，宅基地閑置，只建新的不拆舊的。這些均導致宅基地的浪費，降低了土地資源的利用效率。如果不及時進行宅基地的整理，這種問題會更加突出。
（三）農村建筑層次低，土地利用率低。在我國農村由于房屋都是村民自行翻蓋，沒有統(tǒng)一的規(guī)劃及技術支持，農村住宅的容積率較低，房屋多以平房為主，即使是樓房也多為二層、三層。對于山西省某縣級市8個村莊進行調查發(fā)現(xiàn)，其住房層次平均為1.38層，平均容積率只到0.29。這對于土地資源其實是一種閑置與浪費。
（四）不經審批違法占用宅基地現(xiàn)象嚴重。由于農村地區(qū)監(jiān)管不嚴，在農村宅基地建設中出現(xiàn)很多不批就建，少批多占現(xiàn)象嚴重。還有就是農村地區(qū)攀比，濫用宅基地現(xiàn)象嚴重。還有不少將農用地挪作他用，用來建造加工廠等。這些都使得耕地被占用現(xiàn)象嚴重，使其未能發(fā)揮本身作用，使得我國人地矛盾更加突出。
二、農村宅基地整理的意義
（一）農村宅基地整理是實現(xiàn)耕地動態(tài)平衡的重要組成部分。一般來說，土地整理包括對農用地和對建設用地的整理兩部分。建設用地不僅包括城市建設用地，也包括農村居民住房用地。對建設用地進行整理就是在城市規(guī)劃計劃的控制下，對農村和城市建筑結構、布局進行有效整理，通過對其設計，向地下和空中尋求空間，發(fā)展立體建筑，提高容積率，從而提高土地利用效率。這樣可以結余出更多的土地用作建設用地的儲備用地，減少對耕地的侵占，或用作農用地，實現(xiàn)人地平衡。農用地的整理就是因地制宜采取措施對水、田、村、路、林進行規(guī)劃整理，調整土地布局，改善土地利用結構，提高土地利用率，增加耕地面積和質量，實現(xiàn)耕地動態(tài)平衡意義重大。而其中農村宅基地的整理是其重要組成部分。到2015年，我國已通過開發(fā)整理建設用地和農村農用地土地達到補充耕地312萬畝，其中，約175萬畝耕地是通過農用地和農村建設用地整理補充的，可以說農村宅基地整理是實現(xiàn)保證耕地動態(tài)平衡的重要組成部分。
（二）農村宅基地整理有效推進城鎮(zhèn)化進程。對農村宅基地的整理應該在其土地的利用規(guī)劃下進行，在減少宅基地使用面積的同時還要能保持其使用功能的完整性，向更有利于人們生活的方面進行。提高容積率，提高土地集約力度，加強住宅的集中度，避免分散建設住宅，有蓋有拆，填滿空心村。這樣的規(guī)劃有利于推進自然村的集聚，可以有效推進城鎮(zhèn)化，形成大的中心村落和小城鎮(zhèn)。這樣更有利于進行基礎設施和服務設施的建設，能為居民提供更方便更完備的公共服務，減少水、通訊、電、熱、氣的重復投資，學校、醫(yī)院等公共設施也更加便民，更方便得建立環(huán)境優(yōu)美適宜居住的家園。
（三）對農村宅基地進行整理可緩解耕地緊張局面。按照2016年人口及土地資料計算，若保持人口平穩(wěn)增長，將農村人均住房占地由168m2下降至100m2，可以節(jié)約600多萬畝土地。這些整理出的農村宅基地可因地制宜用作耕地，林地，水地，甚至可用作建設用地的備用地。這樣可在一定程度上緩解我國目前耕地緊張局面。
三、農村宅基地整理的方法
我國耕地資源緊缺并，人均耕地少且耕作質量差，呈逐年惡化趨勢。造成耕地減少原因很多，這其中農村宅基地的隨意濫用是重要因素。從1990年開始我國已經在部分農村地區(qū)有規(guī)劃，有秩序地開展宅基地整理工作。據長期的經驗積累，國家土管局總結出宅基地整理的具體方法，有如下4種：
（1）搬遷式。以農村附近城鎮(zhèn)為據點，農村居民向城鎮(zhèn)搬遷，減少農村面積，擴大城鎮(zhèn)面積，而城鎮(zhèn)住房多為樓房，增高了容積率，減少了農村宅基地的占地。
�。�2）合并式。將分散的農村居民向一塊集中，形成中心村或小城鎮(zhèn)，減少空心村。
�。�3）內調式。對原有村落進行再規(guī)劃，再設計，減少宅基地面積或增加住戶，形成新村，提高宅基地利用率。
（4）滾動式。在不適宜耕作的地方建立新村，實現(xiàn)退宅還耕。主要方法的原則是結合農村的小康社會建設和農村城鎮(zhèn)化進程，提高容積率，騰出空地，填實“空心村”，提高宅基地的利用率。
四、農村宅基地整理的建議
（一）做好宣傳工作。首先，應該組織農村基層干部及土地管理部門工作人員進行有關宅基地法律法規(guī)的學習，讓他們充分了解我國面臨的土地嚴峻形勢、國家對于宅基地整理的政策方針意義，以便及時對村民做好宣傳、講解工作。對群眾宣傳要講究方式方法，借助現(xiàn)代科技手段，采取群眾喜聞樂見的方式，如相聲、小品、影視廣播、報紙、計算機網絡等。務必使群眾了解我國當前土地資源面臨的困境，宅基地整理的意義及宅基地整理后對他們生產生活的促進作用，增強他們對宅基地整理的使命感和責任感。
�。ǘ┛茖W合理規(guī)劃。在宅基地規(guī)劃的編制中，要做到科學合理、因地制宜、結合實際情況，要以省、市、縣土地利用總體規(guī)劃為依據，掌握村莊建設長遠規(guī)劃格局，而不是圖一時之便。堅持高標準、長遠化規(guī)劃，將村莊建設和宅基地整理與環(huán)境改善、城鎮(zhèn)化建設相結合。要將人民群眾利益放在首位，宅基地整理必須與農民群眾居住條件改善相伴而行，實施過程中要尊重人民群眾意見，堅持走群眾路線。
（三）嚴格管理實施。當農村宅基地整理規(guī)劃方案通過后一定要在村內公示，讓當事人了解規(guī)劃的內容取得他們的理解與支持，甚至獻策獻力。在實施管理中一定要嚴格把關，嚴格按照規(guī)劃方案實施，遵守用地審批制度和土地用途管制制度；嚴格遵守《土地管理法》，堅持一戶一宅制度。實施管理時優(yōu)先使用村內存留土地，少占或不占農用地。對于違反《土地管理法》行為情節(jié)輕微的要及時予以糾正和制止，情節(jié)嚴重的要依法處罰。建立首長負責制，層層嚴格把關。獎罰分明，充分調動基層干部工作積極性，深入基層農村了解實際情況。發(fā)動群眾進行社會輿論監(jiān)督，將違法占地等行為扼殺在萌芽階段。
（四）加強制度、政策的研究。在宅基地的整理中，有資金問題、人員調動、管理、戶口遷移、基礎設施建立、宅基地的流轉等問題。在完善法規(guī)的同時要大力解決好這些實際問題，這是做好宅基地整理工作的基礎和保障；要及時邀請專家學者針對這些問題建立配套制度和方案，切實解決好這些實際問題。
隨著社會主義新農村的不斷發(fā)展，抓住有利時機進行宅基地整理，不僅可以緩解當前耕地緊張的局面，促進我國耕地總體動態(tài)平衡，而且通過合理規(guī)劃，還能提高農民群眾居住環(huán)境，引領農村經濟的快速發(fā)展。
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