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基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目融資和PPP模式的實(shí)施要點(diǎn)
在全球范圍內(nèi)，基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的主要實(shí)施模式有三大類(lèi)，它與PPP模式的實(shí)施要點(diǎn)是哪些?下面是小編幫大家整理的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目融資和PPP模式的實(shí)施要點(diǎn)，希望對(duì)大家有所幫助。
基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目融資和PPP模式的實(shí)施要點(diǎn) 篇1
【一】
一、基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目及其實(shí)施模式
基礎(chǔ)設(shè)施分為社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施和經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)設(shè)施兩大類(lèi)，其中社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施直接服務(wù)于人本身，比如醫(yī)療、護(hù)理、教育、休閑，還有監(jiān)獄等行政類(lèi)基礎(chǔ)設(shè)施，主要的經(jīng)費(fèi)來(lái)源靠公共財(cái)政，一般沒(méi)有收費(fèi)機(jī)制，或收費(fèi)機(jī)制遠(yuǎn)不能覆蓋項(xiàng)目全成本的日常運(yùn)營(yíng)需要。經(jīng)濟(jì)類(lèi)基礎(chǔ)設(shè)施不僅服務(wù)于人，還服務(wù)于特定區(qū)域內(nèi)的工商企業(yè)，大多數(shù)情況下服務(wù)工商企業(yè)的比重更多一些，比如上海的供水與供電，工商企業(yè)的用量遠(yuǎn)高于家庭，大約是4：1的關(guān)系。所以，包括能源、供水、供電在內(nèi)的經(jīng)濟(jì)類(lèi)基礎(chǔ)設(shè)施，沒(méi)有理由讓財(cái)政全部提供經(jīng)費(fèi)，財(cái)政也沒(méi)有能力全部承擔(dān)，一般會(huì)建立起使用者付費(fèi)機(jī)制。這其中還往往存在居民和工商企業(yè)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)不一樣的情況，也就是工商企業(yè)對(duì)居民戶(hù)的交叉補(bǔ)貼。因?yàn)樯鐣?huì)基礎(chǔ)設(shè)施和經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)設(shè)施的服務(wù)對(duì)象不一樣，經(jīng)費(fèi)來(lái)源機(jī)制不一樣，所以項(xiàng)目融資和實(shí)施模式也存在明顯的區(qū)別。
國(guó)內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的實(shí)施主體有比較明確的分工，由不同層級(jí)的政府負(fù)責(zé)特定行業(yè)的項(xiàng)目建設(shè)組織和運(yùn)行管理。比如能源、鐵路、航空、航天、電力、通信、遠(yuǎn)洋運(yùn)輸、跨省重大水利項(xiàng)目、國(guó)防等基礎(chǔ)設(shè)施主要是由中央政府通過(guò)央企來(lái)提供，這些項(xiàng)目的收費(fèi)機(jī)制以及主體融資能力普遍都很強(qiáng)，在這些領(lǐng)域基本已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了企業(yè)化運(yùn)作。省級(jí)政府及其下屬機(jī)構(gòu)實(shí)施的項(xiàng)目，包括高速公路、高等級(jí)公路、省內(nèi)重大水利工程、城際鐵路、能源、天然氣骨干網(wǎng)、港口、內(nèi)河運(yùn)輸、監(jiān)獄等，這些項(xiàng)目的實(shí)施機(jī)構(gòu)的融資和項(xiàng)目實(shí)施能力也很強(qiáng)，與目前風(fēng)行的PPP模式關(guān)系不太大。實(shí)際上，PPP模式對(duì)應(yīng)的基礎(chǔ)設(shè)施最主要的是市級(jí)或縣級(jí)政府負(fù)責(zé)的市政基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，包括土地儲(chǔ)備、供水、排水、污水處理、供氣、供熱、市政道路、垃圾處理、大部分社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施。由于市和縣級(jí)政府財(cái)力有限，近年地方政府融資平臺(tái)的融資受到明顯的政策限制，迫使融資能力較弱的市與縣級(jí)政府負(fù)責(zé)的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，成為國(guó)內(nèi)PPP模式的主陣地。
基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目提供當(dāng)?shù)鼐用窈凸ど唐髽I(yè)普遍需要的基本公共服務(wù)，地方政府承擔(dān)保質(zhì)保量提供基本公共服務(wù)的最終責(zé)任。由于公共服務(wù)的需求彈性低、進(jìn)入壁壘高，政府對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的規(guī)制力度很強(qiáng)，一般還建立了按照通貨膨脹調(diào)整的收入回報(bào)機(jī)制�；A(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目和其他固定資產(chǎn)項(xiàng)目相比，一個(gè)很明顯的區(qū)別就是基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)揮經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效應(yīng)的期限通常非常長(zhǎng)。例如，一條電視機(jī)生產(chǎn)線(xiàn)的經(jīng)濟(jì)壽命可能在5-8年左右，一條汽車(chē)生產(chǎn)線(xiàn)的經(jīng)濟(jì)壽命也難以超過(guò)10年。但是，都江堰水利工程造于2000多年前、北京地鐵1號(hào)線(xiàn)造于上世紀(jì)60年代，這些設(shè)施現(xiàn)在都還在繼續(xù)發(fā)揮作用�；A(chǔ)設(shè)施本身的有效壽命、投資回收期及項(xiàng)目融資期限，較其他固定資產(chǎn)項(xiàng)目要長(zhǎng)很多。因此基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目往往可以提供定期、穩(wěn)定可預(yù)測(cè)的預(yù)期收入、承擔(dān)較高的財(cái)務(wù)杠桿率。
在全球范圍內(nèi)，基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的主要實(shí)施模式有三大類(lèi)。第一類(lèi)是公共機(jī)構(gòu)主導(dǎo)模式(地方政府發(fā)行債券或地方政府融資平臺(tái)代替政府融資);第二類(lèi)即公共機(jī)構(gòu)和商業(yè)機(jī)構(gòu)合作的模式，即PPP模式。PPP有兩個(gè)流派：一是英國(guó)對(duì)社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施的PFI/PF2模式，二是法國(guó)對(duì)經(jīng)濟(jì)類(lèi)基礎(chǔ)設(shè)施的特許經(jīng)營(yíng)模式，這是國(guó)內(nèi)PPP理論與政策的兩個(gè)主要來(lái)源;第三類(lèi)是商業(yè)機(jī)構(gòu)主導(dǎo)模式，又稱(chēng)私有化模式，私有化模式比較典型是英國(guó)，主要的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)也來(lái)自英國(guó)。
平臺(tái)模式是很多國(guó)家普遍采用的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目實(shí)施模式。既使在自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的優(yōu)秀代表美國(guó)，城市基礎(chǔ)設(shè)施主要靠地方政府發(fā)行市政債籌資，也還普遍存在政府下屬機(jī)構(gòu)代替政府融資并組織項(xiàng)目實(shí)施的平臺(tái)模式。
舉兩個(gè)案例：一是羅斯福新政期間由聯(lián)邦政府在1933年成立的田納西河流域管理局，該機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)對(duì)田納西河流域包括水土保持、糧食生產(chǎn)、水庫(kù)發(fā)電、水陸交通進(jìn)行綜合開(kāi)發(fā)，大多為公益性項(xiàng)目，公司運(yùn)行前20多年的經(jīng)費(fèi)來(lái)源主要來(lái)自聯(lián)邦政府撥款。1959年以后，聯(lián)邦政府授權(quán)該機(jī)構(gòu)發(fā)行債券，此時(shí)前期投資項(xiàng)目產(chǎn)生的發(fā)電收入成為其主要經(jīng)費(fèi)來(lái)源，實(shí)現(xiàn)不依賴(lài)政府撥款的自主經(jīng)營(yíng)。第二個(gè)是人們比較熟悉的紐約新澤西港務(wù)局。主營(yíng)業(yè)務(wù)是機(jī)場(chǎng)設(shè)施;港口、工業(yè)開(kāi)放園區(qū)、濱水地區(qū)再開(kāi)發(fā);隧道、橋梁與車(chē)站、輕軌、世界貿(mào)易中心等;很多設(shè)施租賃給專(zhuān)業(yè)私營(yíng)企業(yè)負(fù)責(zé)運(yùn)營(yíng)管理。資金來(lái)源主要來(lái)自基礎(chǔ)設(shè)施的使用者付費(fèi)及發(fā)行債券。2014年底，啟動(dòng)實(shí)施紐約海港區(qū)美化規(guī)劃方案，包括建設(shè)17號(hào)碼頭、豪華住宅塔樓、增加零售、文化與教育設(shè)施等。曼哈頓與紐約港區(qū)域是美國(guó)式自由資本主義的圣地，居然由這么一家類(lèi)似平臺(tái)公司的公共機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)提供全面的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)，而不是PPP或私有化模式!
美國(guó)的市政基礎(chǔ)設(shè)施包括供水、市政道路等，主要靠發(fā)行市政債來(lái)融資。美國(guó)的市政債模式非常成熟，各級(jí)地方政府和下屬機(jī)構(gòu)都可以根據(jù)資金需求自主發(fā)債。當(dāng)然，由于不同地方的財(cái)政狀況差異很大，信用評(píng)級(jí)及債券發(fā)行利率差異也很大。不過(guò)，美國(guó)的市政債和國(guó)內(nèi)目前的地方政府債券相比，存在實(shí)質(zhì)性的法律差異。美國(guó)是聯(lián)邦制，各級(jí)地方政府普遍是獨(dú)立的財(cái)政預(yù)算主體和法人主體，因此會(huì)出現(xiàn)地方政府發(fā)債過(guò)多導(dǎo)致破產(chǎn)的情況。比如著名的紐約市和加州，歷史上多次破產(chǎn)。我國(guó)和日本是單一制國(guó)家，地方政府貌似上級(jí)政府的分支機(jī)構(gòu)，獨(dú)立性不強(qiáng)，根本無(wú)法破產(chǎn)，因此各地發(fā)行的地方政府債券，存在由中央政府進(jìn)行兜底的可能性。此外，美國(guó)的市政債的期限可以到10年、20年、30年，這和項(xiàng)目資金需求期限和投資回收期相對(duì)應(yīng)。但是，日本的地方政府債券一般不超過(guò)10年，國(guó)內(nèi)主要以5年、7年、10年為主，與項(xiàng)目投資回收期和資金需求期限并不匹配。而且，因?yàn)榇嬖谥醒胝档椎碾[性擔(dān)保，因此不同省級(jí)政府發(fā)行的地方政府債券的評(píng)級(jí)也都是AAA，發(fā)債利率也都和國(guó)債差不多，上海與寧夏沒(méi)有明顯區(qū)別。所以，我國(guó)的地方政府債券的法律特征與日本差不多，不能參照美國(guó)的市政債的法律性質(zhì)和經(jīng)驗(yàn)。
專(zhuān)題一：英國(guó)的基礎(chǔ)設(shè)施的項(xiàng)目實(shí)施模式。
英國(guó)在1980年以前，城市供水、能源、電信、交通運(yùn)輸?shù)戎卮蠼?jīng)濟(jì)基礎(chǔ)設(shè)施主要由政府或其下屬機(jī)構(gòu)進(jìn)行融資、投資、組織建設(shè)和運(yùn)營(yíng)管理。前首相撒切爾夫人執(zhí)政后，采用私有化模式將經(jīng)濟(jì)類(lèi)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目投資建設(shè)和運(yùn)營(yíng)全面推向市場(chǎng)。英國(guó)推行私有化的程度比較徹底，經(jīng)濟(jì)類(lèi)基礎(chǔ)設(shè)施幾乎沒(méi)有特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目和政府平臺(tái)公司。
1992年時(shí)任財(cái)政大臣Norman Lamont首次提出在公共服務(wù)領(lǐng)域推行政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的私人融資計(jì)劃(PFI)模式，對(duì)于難以向使用者收費(fèi)的各類(lèi)社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施(學(xué)校、醫(yī)院、城市公共設(shè)施)廣泛采用PFI模式。從2013年開(kāi)始，英國(guó)政府在強(qiáng)調(diào)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的基礎(chǔ)上，主張動(dòng)用財(cái)政資金參與PPP項(xiàng)目的前期股權(quán)投資，由此提出PF2的運(yùn)作理念。
英國(guó)眾議院的財(cái)政委員會(huì)在2012年對(duì)前20年的PFI項(xiàng)目做了一個(gè)整體的評(píng)估，得出幾點(diǎn)重要結(jié)論：
第一，采購(gòu)程序復(fù)雜、耗時(shí)比較長(zhǎng)，一般需要2-3年項(xiàng)目才能完成采購(gòu)，融資成本相對(duì)比較高(指相對(duì)政府債券而言，因?yàn)槭袌?chǎng)機(jī)構(gòu)的信用級(jí)別低于英國(guó)政府)，最終通過(guò)政府付費(fèi)實(shí)質(zhì)上會(huì)增加財(cái)政負(fù)擔(dān)而不是減輕負(fù)擔(dān)，難以實(shí)現(xiàn)價(jià)物有所值。
第二，PFI項(xiàng)目融資屬于政府資產(chǎn)負(fù)債表之外的融資，從而使得PFI成為政府規(guī)避預(yù)算約束的一種方式，短期內(nèi)能夠刺激政府的非理性投資，長(zhǎng)期內(nèi)將加大政府未來(lái)財(cái)政負(fù)擔(dān);
第三，PFI項(xiàng)目提供的是公共服務(wù)，項(xiàng)目失敗的風(fēng)險(xiǎn)最終依舊會(huì)由政府承擔(dān)，因此風(fēng)險(xiǎn)并沒(méi)有真正轉(zhuǎn)移出去;
第四，PFI項(xiàng)目合同期長(zhǎng)難以根據(jù)未來(lái)實(shí)際情況與需求變化對(duì)合同條款進(jìn)行調(diào)整，缺乏靈活性。
以上是英國(guó)的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)下議院對(duì)過(guò)去20年P(guān)FI實(shí)踐的一個(gè)官方的綜合性評(píng)價(jià)，主要指出PFI模式的不足之處，這對(duì)我國(guó)推進(jìn)PPP工作有很強(qiáng)的借鑒意義。
實(shí)際上，英國(guó)的政治家雖然推崇PFI模式，將其成為成功經(jīng)驗(yàn)向其他國(guó)家推廣。但實(shí)務(wù)中，英國(guó)從未排除使用傳統(tǒng)的政府投資模式，而且堅(jiān)持將傳統(tǒng)模式作為選擇PFI等其他模式的比較基準(zhǔn)。根據(jù)英國(guó)財(cái)政部提供的最新數(shù)據(jù)，2014年P(guān)FI項(xiàng)目占英國(guó)整個(gè)公共部門(mén)投資的比例僅為11%，最高的年份也沒(méi)有超過(guò)20%。因此，不能將PFI視為英國(guó)采用PPP的唯一模式，更不能將其視為英國(guó)政府公共項(xiàng)目運(yùn)作的唯一模式。
專(zhuān)題二：法國(guó)的特許經(jīng)營(yíng)模式。
法國(guó)從1955年開(kāi)始探索采用特許經(jīng)營(yíng)模式引入私人資本參與基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)領(lǐng)域的項(xiàng)目建設(shè)，通過(guò)使用者付費(fèi)構(gòu)建公共服務(wù)領(lǐng)域的商業(yè)化運(yùn)作模式，尤其是在交通建設(shè)領(lǐng)域，法國(guó)在其11000公里的高速公路中，有8500公里采用特許經(jīng)營(yíng)模式。
從2004年開(kāi)始，法國(guó)通過(guò)立法要求在政府付費(fèi)類(lèi)社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施目領(lǐng)域通過(guò)政府與私人部門(mén)簽署合作伙伴合同(Contract of Partnership，簡(jiǎn)稱(chēng)CP，類(lèi)似于英國(guó)的PFI)，采用政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)模式，發(fā)揮私人部門(mén)的專(zhuān)業(yè)化作用。不過(guò)法國(guó)的試點(diǎn)工作非常謹(jǐn)慎，經(jīng)歷了十余年的試點(diǎn)后落地項(xiàng)目不到40個(gè)。
法國(guó)人認(rèn)為，如果在BOT的項(xiàng)目運(yùn)作結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)中充分考慮了有關(guān)參與各方的權(quán)利義務(wù)關(guān)系、風(fēng)險(xiǎn)和利益分擔(dān)機(jī)制、構(gòu)建了具有可持續(xù)合作伙伴關(guān)系的項(xiàng)目架構(gòu)，那么這樣的BOT就是PPP。
國(guó)內(nèi)推行PPP的實(shí)踐和理論來(lái)源主要來(lái)自于英國(guó)和法國(guó)。整體來(lái)說(shuō)，私有化模式是英國(guó)提供經(jīng)濟(jì)類(lèi)基礎(chǔ)設(shè)施的主流模式，在社會(huì)類(lèi)基礎(chǔ)設(shè)施中，PFI模式占有一定比例，但還是以政府直接投資為主。法國(guó)的經(jīng)濟(jì)類(lèi)基礎(chǔ)實(shí)施領(lǐng)域，實(shí)施特許經(jīng)營(yíng)模式的時(shí)間較長(zhǎng)，經(jīng)驗(yàn)很豐富。在法國(guó)的特許經(jīng)營(yíng)模式中，項(xiàng)目融資和建設(shè)組織一般是由政府負(fù)責(zé)，資產(chǎn)的所有權(quán)普遍屬于政府，只是將經(jīng)營(yíng)權(quán)授予商業(yè)機(jī)構(gòu)。我國(guó)目前主要是政府平臺(tái)模式，政府平臺(tái)模式在美國(guó)等諸多國(guó)家一直是主流模式。
國(guó)內(nèi)主要部委制訂的PPP推進(jìn)政策中，財(cái)政部學(xué)英國(guó)的PFI模式更多一些，不過(guò)財(cái)政部提出在諸多“公共服務(wù)領(lǐng)域”全面推進(jìn)PPP模式市場(chǎng)，不到3年時(shí)間在國(guó)內(nèi)形成超過(guò)10萬(wàn)億元的PPP。這一點(diǎn)實(shí)際上與英國(guó)本身的情況存在很大差異，因?yàn)樵谟?guó)，PFI模式也只是在比例較小的公共項(xiàng)目中落地。國(guó)內(nèi)是否有條件全面推行PPP模式，甚至強(qiáng)調(diào)在某些領(lǐng)域強(qiáng)制推廣PPP模式，可能英國(guó)師傅知道后也會(huì)自嘆弗如。國(guó)家發(fā)改委的PPP政策學(xué)習(xí)法國(guó)的特許經(jīng)營(yíng)模式更多一些，由于國(guó)家計(jì)委在1995年就開(kāi)始試點(diǎn)特許經(jīng)營(yíng)，在隨后的20余年國(guó)內(nèi)也有很多實(shí)踐，有經(jīng)驗(yàn)也有教訓(xùn)。國(guó)家發(fā)改委的PPP政策相對(duì)更加務(wù)實(shí)審慎。從另一方面看，由于英國(guó)屬普通法系，法國(guó)屬大陸法系，我國(guó)也是大陸法系，要借鑒英國(guó)的政策和經(jīng)驗(yàn)，可能需要更加謹(jǐn)慎而不是更加激進(jìn)。
二、項(xiàng)目融資及其要點(diǎn)
項(xiàng)目融資的核心特征有以下幾點(diǎn)：
1、首先需要成立一個(gè)新設(shè)立的、專(zhuān)門(mén)做此項(xiàng)目的項(xiàng)目公司，主要是由于政府要對(duì)這個(gè)項(xiàng)目進(jìn)行專(zhuān)門(mén)的規(guī)制與監(jiān)管，比如成本費(fèi)用的監(jiān)控，而如果不專(zhuān)門(mén)成立公司，要進(jìn)行規(guī)制和成本劃分很難。
2、項(xiàng)目融資是基于項(xiàng)目本身現(xiàn)金流。償還債務(wù)基于項(xiàng)目本身現(xiàn)金流，發(fā)起人承擔(dān)有限責(zé)任，要么無(wú)追索，要么有限追索。
3、項(xiàng)目融資的核心是風(fēng)險(xiǎn)的分配結(jié)構(gòu)。即基于項(xiàng)目合作伙伴的能力和項(xiàng)目本身的風(fēng)險(xiǎn)狀況，把項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)分配給特定的合作伙伴�；静僮髁鞒淌亲R(shí)別項(xiàng)目整個(gè)生命周期流程的風(fēng)險(xiǎn)(包括融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)及移交期的全流程風(fēng)險(xiǎn))和相應(yīng)實(shí)施主體的資源與能力，從而將特定風(fēng)險(xiǎn)與各個(gè)合作伙伴的能力進(jìn)行匹配。如果現(xiàn)有合作伙伴的能力不足以分擔(dān)所有風(fēng)險(xiǎn)，就有必要引入新的合作主體。通過(guò)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的合理分配，最終實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)看來(lái)成本的最小化。并在風(fēng)險(xiǎn)分配結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上構(gòu)建交易結(jié)構(gòu)，之后才是合同結(jié)構(gòu)和法律文本等問(wèn)題。
項(xiàng)目融資最重要的是解決股權(quán)性融資，股權(quán)性融資落實(shí)后，債務(wù)型資金融資就比較方便和簡(jiǎn)單。股權(quán)性投資者分為兩大類(lèi)：一是財(cái)務(wù)投資者。財(cái)務(wù)投資者只關(guān)心財(cái)務(wù)回報(bào)，不太關(guān)心項(xiàng)目運(yùn)作也不參與項(xiàng)目建設(shè)和后期運(yùn)營(yíng)。二是戰(zhàn)略投資者。其中又分為兩大類(lèi)：a是公共投資者，代表地方政府，關(guān)注的是項(xiàng)目的正常實(shí)施與運(yùn)行，公共投資者不太關(guān)心投資回報(bào);b是專(zhuān)業(yè)投資者，包括建設(shè)施工、設(shè)備供應(yīng)商和項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)商，他們參與股權(quán)投資不是簡(jiǎn)單看財(cái)務(wù)收益率，主要是通過(guò)參股來(lái)支持主營(yíng)業(yè)務(wù)協(xié)同發(fā)展，實(shí)現(xiàn)自身綜合商業(yè)利益的最大化。所以不同主體的利益訴求不一樣，如何在項(xiàng)目交易結(jié)構(gòu)中利用各自的資源優(yōu)勢(shì)，滿(mǎn)足不同的訴求，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目各方的共贏，是項(xiàng)目融資的重點(diǎn)和難點(diǎn)。
三、PPP的核心理念和要點(diǎn)
PPP的第一個(gè)“P”指承擔(dān)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)提供責(zé)任的公共部門(mén)，包括適格的政府機(jī)構(gòu)、事業(yè)單位與國(guó)有企業(yè);第二個(gè)“P”指按照市場(chǎng)化機(jī)制運(yùn)作的商業(yè)機(jī)構(gòu)，目前國(guó)內(nèi)主要的專(zhuān)業(yè)投資者為有條件轉(zhuǎn)型的建筑施工企業(yè)與地方政府平臺(tái)公司，外資與民營(yíng)機(jī)構(gòu)發(fā)揮作用的意愿、能力與空間有限;第三個(gè)“P”主要指合作機(jī)制，主要包括：物有所值評(píng)價(jià)、合適的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、全生命周期的長(zhǎng)期合作伙伴關(guān)系、各方利益的統(tǒng)籌平衡，等。
PPP實(shí)際上是項(xiàng)目融資、設(shè)計(jì)施工總承包、運(yùn)營(yíng)與維護(hù)這三段工作的全流程整合。目前國(guó)內(nèi)符合條件的投資者還是很稀缺的，比如軌道交通項(xiàng)目，從目前結(jié)果看，最主要的投資者是香港地鐵，而其他投資者的還沒(méi)有成熟的運(yùn)營(yíng)項(xiàng)目來(lái)檢驗(yàn)其能力，包括一些央企、省級(jí)的施工建設(shè)單位，他們可能在設(shè)計(jì)和建設(shè)方面比較強(qiáng)，但在運(yùn)營(yíng)和維護(hù)能力方面還沒(méi)有經(jīng)驗(yàn)，而只有三個(gè)方面都足夠強(qiáng)才能把整個(gè)項(xiàng)目做好。
公共機(jī)構(gòu)實(shí)施PPP項(xiàng)目的目的有：引進(jìn)先進(jìn)技術(shù)和管理經(jīng)驗(yàn)降低項(xiàng)目全生命周期的綜合成本，落實(shí)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的建設(shè)與運(yùn)營(yíng)維護(hù)資金，有效盤(pán)活存量資產(chǎn)解決歷史債務(wù)問(wèn)題。商業(yè)機(jī)構(gòu)參與PPP項(xiàng)目的主要目的應(yīng)當(dāng)定位于獲取穩(wěn)定的長(zhǎng)期回報(bào)，不宜奢望過(guò)高的超額利潤(rùn)。對(duì)于用戶(hù)或者市民，旨在享有價(jià)格合理、品質(zhì)合格的公共產(chǎn)品與服務(wù)，不宜過(guò)分強(qiáng)調(diào)公眾利益最大化。
適合實(shí)施PPP的項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)是：資本密集型、技術(shù)密集型、穩(wěn)定現(xiàn)金流、技術(shù)與需求穩(wěn)定，這四個(gè)方面最好同時(shí)具備。
要成功實(shí)施PPP項(xiàng)目，政府方需要守信并采取協(xié)商方式，具備依法有效監(jiān)管的能力，清晰的改革招商目的，強(qiáng)有力的政治領(lǐng)導(dǎo)，執(zhí)行力強(qiáng)的工作團(tuán)隊(duì)，執(zhí)行規(guī)范合適的程序;引進(jìn)具有先進(jìn)技術(shù)和管理經(jīng)驗(yàn)、長(zhǎng)期投資能力的戰(zhàn)略投資者;實(shí)現(xiàn)各方利益的合理分配和平衡。
從國(guó)內(nèi)20余年的時(shí)間看來(lái)，不成功項(xiàng)目的主要問(wèn)題在于：項(xiàng)目建設(shè)規(guī)模遠(yuǎn)高于城市實(shí)際需要，采用“一對(duì)一”談判、拍賣(mài)、簡(jiǎn)單招標(biāo)等不合適的引資方式，政府監(jiān)管不到位，部分環(huán)節(jié)不徹底的改革;引進(jìn)“無(wú)知無(wú)畏”的財(cái)務(wù)投機(jī)者;采用違規(guī)的高成本的“固定回報(bào)模式”增加地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān);沒(méi)有專(zhuān)業(yè)中介機(jī)構(gòu)支持的政府工作團(tuán)隊(duì)與投資者的專(zhuān)業(yè)能力的巨大差距。
合格的牽頭咨詢(xún)機(jī)構(gòu)是成功實(shí)施PPP項(xiàng)目的一項(xiàng)決定性因素，其主要職責(zé)有協(xié)調(diào)溝通各方、專(zhuān)業(yè)統(tǒng)籌兜底、控制推進(jìn)程序等三個(gè)方面的工作，國(guó)內(nèi)具備相關(guān)綜合能力的咨詢(xún)機(jī)構(gòu)和專(zhuān)業(yè)人員還很稀缺，制約PPP在國(guó)內(nèi)的大規(guī)模推廣落地。
PPP涉及政府、社會(huì)資本、公眾長(zhǎng)達(dá)20-30年的長(zhǎng)期合作關(guān)系，不同階段還會(huì)涉及設(shè)計(jì)、施工、運(yùn)營(yíng)、供應(yīng)商等諸多主體，所提供產(chǎn)品往往是與普通民眾生存權(quán)和發(fā)展權(quán)相關(guān)的基本公共產(chǎn)品與公共服務(wù)。本質(zhì)上，PPP不是一個(gè)行政管理問(wèn)題，也不是一個(gè)民事合同問(wèn)題，而是一個(gè)涉及多方主體長(zhǎng)期合作關(guān)系和多元利益持續(xù)博弈的公共治理問(wèn)題。PPP的核心在于公共治理機(jī)制的有效建立及良性運(yùn)行，對(duì)整體法治環(huán)境、恪守契約精神、爭(zhēng)議解決機(jī)制的要求很高。
國(guó)內(nèi)要積極穩(wěn)妥試點(diǎn)推進(jìn)PPP項(xiàng)目，需要在以下幾個(gè)方面著力：提供法規(guī)支持;培育合格專(zhuān)業(yè)投資者;金融機(jī)構(gòu)融資支持;牽頭咨詢(xún)機(jī)構(gòu)能力建設(shè);政府公共治理能力的提升;總結(jié)國(guó)內(nèi)外經(jīng)驗(yàn);等。
【二】
2010年6月10日，國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺(tái)公司管理有關(guān)問(wèn)題的通知》(國(guó)發(fā)〔2010〕19號(hào))，這是國(guó)務(wù)院層面針對(duì)融資平臺(tái)的一個(gè)專(zhuān)門(mén)性文件。國(guó)發(fā)19號(hào)文對(duì)融資平臺(tái)定義為：地方政府融資平臺(tái)公司指由地方政府及其部門(mén)和機(jī)構(gòu)等通過(guò)財(cái)政撥款或注入土地、股權(quán)等資產(chǎn)設(shè)立，承擔(dān)政府投資項(xiàng)目融資功能，并擁有獨(dú)立法人資格的經(jīng)濟(jì)實(shí)體。國(guó)發(fā)19號(hào)文首先肯定了地方融資平臺(tái)的貢獻(xiàn)：近年來(lái)，地方政府融資平臺(tái)公司通過(guò)舉債融資，為地方經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展籌集資金，在加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及應(yīng)對(duì)國(guó)際金融危機(jī)沖擊中發(fā)揮了積極作用。同時(shí)也指出了平臺(tái)存在的主要問(wèn)題：融資平臺(tái)公司舉債融資規(guī)模迅速膨脹，運(yùn)作不夠規(guī)范;地方政府違規(guī)或變相提供擔(dān)保，償債風(fēng)險(xiǎn)日益加大;部分銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)薄弱，對(duì)融資平臺(tái)公司信貸管理缺失等。國(guó)務(wù)院要求地方政府在出資范圍內(nèi)對(duì)融資平臺(tái)公司承擔(dān)有限責(zé)任，實(shí)現(xiàn)融資平臺(tái)公司債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)部化。
國(guó)發(fā)19號(hào)文給出的定義，明確提出判斷某個(gè)機(jī)構(gòu)是否為地方政府融資平臺(tái)的三條實(shí)質(zhì)性標(biāo)準(zhǔn)：一是地方政府是最終出資方，也是實(shí)質(zhì)控制人。可以由政府直接出資，或由所屬政府部門(mén)、事業(yè)單位和國(guó)有企業(yè)出資;如果最終出資方是某個(gè)地方政府或由多個(gè)不同的地方政府，且滿(mǎn)足后面兩條標(biāo)準(zhǔn)，就可以判定該機(jī)構(gòu)為地方政府融資平臺(tái)公司;二是平臺(tái)的主要職能是承擔(dān)地方政府所負(fù)責(zé)項(xiàng)目的“融資”功能，這里特別突出代表政府為政府投資項(xiàng)目進(jìn)行融資的職能，實(shí)務(wù)中很多平臺(tái)的職能不只是融資功能，還包括組織建設(shè)與資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)管理等功能;三是平臺(tái)是有獨(dú)立法人資格的經(jīng)濟(jì)實(shí)體，具體包括政府部門(mén)、事業(yè)單位和國(guó)有企業(yè)，比如，各省往往由省交通廳、省公路局、省交通投資集團(tuán)這三類(lèi)機(jī)構(gòu)，分工負(fù)責(zé)省內(nèi)高速公路的融資責(zé)任。雖然銀監(jiān)會(huì)每個(gè)季度公布融資平臺(tái)名單，但由于種種原因并不完備，只能作為參考，實(shí)質(zhì)性判斷標(biāo)準(zhǔn)是國(guó)發(fā)19號(hào)文給出的定義。
實(shí)際上，從1986年8月，國(guó)內(nèi)第一家平臺(tái)公司上海久事公司在上海成立以來(lái)，平臺(tái)實(shí)際上成為地方政府推進(jìn)城鎮(zhèn)化的主要融資平臺(tái)和項(xiàng)目實(shí)施主體。以成立于1992年的上海城投為例，該公司是上海基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)運(yùn)營(yíng)的主要承擔(dān)者，截至2015年多渠道籌措城建資金2500億元。2015年實(shí)現(xiàn)營(yíng)業(yè)收入217億元，利潤(rùn)總額49億元;總資產(chǎn)4719億元，凈資產(chǎn)2124億元，資產(chǎn)負(fù)債率55%。2015年完成投資216.35億元，“十二五”期間完成固定資產(chǎn)投資968.69億元。2016-2018年，城投集團(tuán)計(jì)劃完成投資總計(jì)達(dá) 956.63.63 億元，其中公路基礎(chǔ)設(shè)施投資702.33億元;水務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施投資 229.6億元;環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施投資24.7億元。2014年11月，上海城投改制為國(guó)有獨(dú)資的有限責(zé)任公司，提出了打造CIMO(咨詢(xún)、投融資、項(xiàng)目管理、運(yùn)營(yíng))專(zhuān)業(yè)服務(wù)能力，即企業(yè)未來(lái)的商業(yè)模式為專(zhuān)業(yè)服務(wù)(CMO)和投融資服務(wù)(I)雙輪驅(qū)動(dòng)，可以根據(jù)需要，為不同地域、不同規(guī)模、不同發(fā)展階段的城市提供基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)CIMO中的一項(xiàng)或多項(xiàng)方案。
實(shí)際上，該公司下屬子公司進(jìn)行過(guò)一些探索，如：“2014年度固廢行業(yè)企業(yè)評(píng)選結(jié)果”在京揭曉，上海城投所屬上海環(huán)境集團(tuán)有限公司繼2012年后再次被評(píng)為“2014年中國(guó)固廢行業(yè)十大影響力企業(yè)”。環(huán)境集團(tuán)將以“讓城市生活更美好”為使命，打造國(guó)內(nèi)一流的、具有項(xiàng)目?jī)r(jià)值提升能力和全球市場(chǎng)拓展能力的城市環(huán)境綜合服務(wù)商和具有社會(huì)責(zé)任感和持續(xù)創(chuàng)新能力的環(huán)保百年老店為愿景，堅(jiān)持“專(zhuān)業(yè)服務(wù)、持續(xù)創(chuàng)新、責(zé)任誠(chéng)信、和諧共贏”的宗旨，鑄造優(yōu)秀企業(yè)文化，為環(huán)保事業(yè)發(fā)展進(jìn)獻(xiàn)綿薄之力。
2014年11月的定位，顯示該公司計(jì)劃在國(guó)內(nèi)近年推進(jìn)的熱熱鬧鬧的PPP運(yùn)動(dòng)的背景下，有意整合利用其在上海積累的綜合實(shí)力服務(wù)全國(guó)。不過(guò)，2015年底上海城投的定位重新調(diào)整為：上海城投將傳承創(chuàng)新、專(zhuān)業(yè)、誠(chéng)信、負(fù)責(zé)的發(fā)展理念，秉持“讓城市生活更美好”的愿景，以“城市基礎(chǔ)設(shè)施投資公司”為戰(zhàn)略定位，牢記使命、服務(wù)大局、提升能效、做實(shí)做強(qiáng)，以“提升城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)核心競(jìng)爭(zhēng)力”為主線(xiàn)，以“完善可持續(xù)發(fā)展體制機(jī)制”為保障，以“確保重大工程建設(shè)，確保城市運(yùn)行安全”為目標(biāo)，著力提升城市形象、強(qiáng)化城市功能、改善城市環(huán)境，為新型城鎮(zhèn)化建設(shè)做出就有的貢獻(xiàn)。
上海城投好像又收心回到上海，回歸本地融資平臺(tái)的定位，其中的曲折各位可以揣摩，限于篇幅本文不詳細(xì)展開(kāi)討論。
國(guó)內(nèi)形形色色的融資平臺(tái)公司總體上可以分為四類(lèi)：
一是綜合性平臺(tái)。標(biāo)桿性代表如上海城投、杭州城投、武漢城投等，她們往往是當(dāng)?shù)爻鞘薪ㄔO(shè)融資的最終兜底方，履行建設(shè)財(cái)政的職能，是所在行政區(qū)域內(nèi)重大項(xiàng)目的融資主體、項(xiàng)目建設(shè)主體和公用事業(yè)的運(yùn)營(yíng)管理主體。發(fā)達(dá)城市的綜合性平臺(tái)在基礎(chǔ)實(shí)施與公共服務(wù)領(lǐng)域已經(jīng)積累綜合優(yōu)勢(shì)，融資成本低、建設(shè)組織效率高、運(yùn)營(yíng)管理能力強(qiáng)，是各類(lèi)金融機(jī)構(gòu)優(yōu)先爭(zhēng)取的合作伙伴。
二是專(zhuān)業(yè)性平臺(tái)。標(biāo)桿性代表如京投公司、上海申通地鐵集團(tuán)、北京排水集團(tuán)、重慶水務(wù)等。她們往往是城市建設(shè)中某一個(gè)特定領(lǐng)域的融資、建設(shè)與運(yùn)營(yíng)主體。如2003年成立的京投公司，注冊(cè)資本從25億元增加到909億元人民幣。截至2015年底，累計(jì)完成投資達(dá)3953億元，建成客流總量世界第一、總里程世界第二的超大型城市軌道交通網(wǎng)絡(luò);總資產(chǎn)4045億元，凈資產(chǎn)達(dá)到1409億元，分列北京市屬?lài)?guó)企第二位和第一位。2015年，新增到賬資金462.5億元，累計(jì)落實(shí)國(guó)開(kāi)行專(zhuān)項(xiàng)債券資金四批共計(jì)55.6億元并陸續(xù)撥付至10個(gè)項(xiàng)目;正式簽署地鐵16號(hào)線(xiàn)特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議和補(bǔ)充協(xié)議;將現(xiàn)行專(zhuān)項(xiàng)資金“政策”轉(zhuǎn)變?yōu)槭跈?quán)經(jīng)營(yíng)“協(xié)議”;推廣土儲(chǔ)模式;加快京津冀城際鐵路投資建設(shè)，保障國(guó)鐵項(xiàng)目建設(shè)，布局城市地下綜合管廊業(yè)務(wù)，承擔(dān)新機(jī)場(chǎng)高速公路建設(shè)。該公司積極推動(dòng)“軌道+土地”車(chē)輛段綜合開(kāi)發(fā)模式，打造上蓋精品工程，全年完成土地一級(jí)開(kāi)發(fā)約68公頃，琨御府、西華府、公園悅府等二級(jí)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目取得良好銷(xiāo)售業(yè)績(jī)�？梢哉f(shuō)，如果不采用京投公司這樣的融資平臺(tái)模式，北京市的地鐵建設(shè)想如此快速，完全沒(méi)有可能。
三是園區(qū)性平臺(tái)。標(biāo)桿性代表如上海金橋集團(tuán)有限公司、蘇州高新區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展集團(tuán)總公司、西安高新控股有限公司等。她們承擔(dān)經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)、高新區(qū)、出口加工區(qū)、保稅區(qū)及自貿(mào)區(qū)等特定發(fā)展區(qū)域的基礎(chǔ)設(shè)施融資、建設(shè)與運(yùn)營(yíng)，招商引資以及政府授權(quán)的公共服務(wù)職能。2016年9月8月29日，中誠(chéng)信國(guó)際信用評(píng)級(jí)有限責(zé)任公司發(fā)布報(bào)告，在經(jīng)過(guò)多輪的考察和磋商后，將成立于2003年的西安高新控股有限公司額主體信用等級(jí)調(diào)升至AAA，評(píng)級(jí)展望為穩(wěn)定，作為國(guó)家級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)中為數(shù)不多的AAA級(jí)融資平臺(tái)，西安高新控股將為高新區(qū)的發(fā)展提供更為強(qiáng)有力的資金支撐。西安高新控股有限公司作為高新區(qū)內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及公用事業(yè)唯一建設(shè)及運(yùn)營(yíng)主體，獲得了金融機(jī)構(gòu)、社會(huì)資本的廣泛認(rèn)可，通過(guò)卓有成效的融資工作，高新控股有限公司滿(mǎn)足了高新區(qū)率先發(fā)展、跨越發(fā)展的需求，為各項(xiàng)工作順利開(kāi)展提供了堅(jiān)實(shí)的資金保障。
四是空殼型平臺(tái)。2008年全球金融危機(jī)后，各地成立了一些資產(chǎn)規(guī)模少、可運(yùn)作資源少、治理結(jié)構(gòu)不規(guī)范、綜合能力弱、至今未公開(kāi)發(fā)行債券的區(qū)縣級(jí)平臺(tái)。比如，某些地市級(jí)有10余個(gè)平臺(tái)，除了安排干部外，幾乎沒(méi)有發(fā)揮實(shí)質(zhì)性融資功能，更談不上提升公共服務(wù)效率這些更為高級(jí)的目標(biāo)。她們的典型特點(diǎn)是：(1)地方政府直接控制下的偽市場(chǎng)主體，長(zhǎng)官意志突出，運(yùn)作管理不規(guī)范;(2)按政府指定辦，盲目融資與投資，融資效率低、融資成本高、償債來(lái)源無(wú)法保障;(3)自身缺乏經(jīng)營(yíng)性現(xiàn)金流，償債現(xiàn)金流高度依賴(lài)當(dāng)?shù)刎?cái)政，特別是土地財(cái)政;(4)對(duì)下屬子公司的控制能力弱，報(bào)表型平臺(tái)公司普遍存在。從數(shù)量上看，這類(lèi)平臺(tái)是主流，但從占有的有效資產(chǎn)規(guī)�？矗瑢�(shí)際占比并不大。這類(lèi)平臺(tái)公司是欠發(fā)達(dá)地區(qū)金融意識(shí)落后、金融市場(chǎng)運(yùn)作能力弱、地方政府公共管理能力差等因素的突出體現(xiàn)，如果不能做實(shí)做強(qiáng)，確實(shí)應(yīng)該清理關(guān)門(mén)。
國(guó)內(nèi)地方政府融資平臺(tái)的融資渠道很繁雜，存在很多不規(guī)范現(xiàn)象。特別在2012年起監(jiān)管機(jī)構(gòu)收緊對(duì)地方融資平臺(tái)的貸款之后的2013年-2015年，如信托、基金子公司、投資基金等各類(lèi)“創(chuàng)新性”平臺(tái)融資業(yè)務(wù)興旺發(fā)達(dá)。2014年時(shí)，很多地市級(jí)平臺(tái)的融資成本高達(dá)15%以上，縣級(jí)平臺(tái)甚至高達(dá)20%以上。由于這些融資平臺(tái)的經(jīng)營(yíng)性現(xiàn)金流很少，地方財(cái)政實(shí)力很弱，平臺(tái)的存量債務(wù)按較高的復(fù)利高速累加，新建項(xiàng)目還需要大規(guī)模融資。如果不緊急剎車(chē)，降低存量債務(wù)和新增債務(wù)融資成本，造成系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)難以避免。2015年以來(lái)，在國(guó)務(wù)院統(tǒng)一部署下，鎖定存量債務(wù)并通過(guò)債務(wù)置換大幅度降低存量債務(wù)的成本，并限制高成本增量債務(wù)的產(chǎn)生，在短期內(nèi)遏制了融資平臺(tái)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的爆發(fā)，但長(zhǎng)期債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)仍然存在。
地方政府融資平臺(tái)融資的主要風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)如下：
第一，現(xiàn)金流高度依賴(lài)土地財(cái)政。融資平臺(tái)本身的資產(chǎn)大多為公益性資產(chǎn)，即使部分資產(chǎn)有收費(fèi)機(jī)制，但能覆蓋日常運(yùn)營(yíng)成本就不錯(cuò)了，融資平臺(tái)產(chǎn)生經(jīng)營(yíng)性現(xiàn)金流可以用于債務(wù)還本付息的能力非常弱。融資平臺(tái)維持現(xiàn)金流不斷高度依靠當(dāng)?shù)刎?cái)政尤其是土地財(cái)政，即使在前幾年土地市場(chǎng)活躍時(shí)，平臺(tái)的借款本金償還甚至利息償還也主要靠借新還舊。不過(guò)，隨著征地拆遷等一級(jí)開(kāi)發(fā)成本的上升，一二級(jí)土地之間的剪刀差已經(jīng)大幅度縮減，土地財(cái)政的可持續(xù)性遇到挑戰(zhàn)。
第二，資產(chǎn)的真實(shí)性和盈利性存疑。普遍存在以下情況：注入公園、政府大樓、市政道路等公益性資產(chǎn);非實(shí)際控制但納入合并報(bào)表范圍的子公司，很多融資平臺(tái)匯集當(dāng)?shù)毓还�、自�?lái)水公司、供氣公司、供熱公司，但除了合并報(bào)表外，在這些子公司的資產(chǎn)運(yùn)作、人事任命、收益分紅等方面幾乎沒(méi)有話(huà)語(yǔ)權(quán);注入土地資產(chǎn)的價(jià)值虛增，部分公司作為注冊(cè)資本主要部分的土地資產(chǎn)，還是無(wú)規(guī)劃指標(biāo)、無(wú)配套設(shè)施、無(wú)征地拆遷的三無(wú)“生地”，但卻經(jīng)評(píng)估作高價(jià)作為政府出資;以政府為交易對(duì)手，以BT協(xié)議、代建制等方式，虛構(gòu)一些巨額應(yīng)收賬款入賬甚至虛增注冊(cè)資本;平臺(tái)的資產(chǎn)負(fù)債率高，負(fù)債都是實(shí)數(shù)，包括注冊(cè)資本在內(nèi)的資產(chǎn)卻存在很高比例的虛假資產(chǎn)，資產(chǎn)負(fù)債率高低只能靠猜;
第三，存在大量的高成本負(fù)債與表外融資，特別是高成本的.名股實(shí)債方式的盛行，增加金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)辨析與管控難度;
第四，同一地方政府下設(shè)多家平臺(tái)，存在嚴(yán)重的相互擔(dān)保與聯(lián)合擔(dān)�，F(xiàn)象;抵質(zhì)押擔(dān)保的唯一性與合法合規(guī)性存疑;
第五，融資平臺(tái)公司的資產(chǎn)劃撥比較隨意，存在惡意破產(chǎn)逃債等風(fēng)險(xiǎn)事件;
第六，地方經(jīng)營(yíng)性國(guó)有企業(yè)由于給平臺(tái)擔(dān)保甚至直接為政府融資，城市商業(yè)銀行等地方金融機(jī)構(gòu)將很高比例的資產(chǎn)投入本地政府投資項(xiàng)目，這兩類(lèi)機(jī)構(gòu)實(shí)際上走向平臺(tái)化，逐筆成為地方政府項(xiàng)目的融資渠道。
地方融資平臺(tái)主導(dǎo)的地方政府項(xiàng)目融資模式，經(jīng)過(guò)2009-2012年的狂飆突進(jìn)，暴露出以下可能形成系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的嚴(yán)重問(wèn)題：
第一，債務(wù)規(guī)模失控。地方政府為穩(wěn)增長(zhǎng)，啟動(dòng)大規(guī)模的新城區(qū)建設(shè)計(jì)劃，亟需巨量資金。但是，地方財(cái)政收入無(wú)力支撐，地方政府自身舉債缺乏權(quán)限和規(guī)范渠道，平臺(tái)模式成為不得以也最便捷的地方政府融資渠道，迅速風(fēng)行全國(guó)，很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的政府也初始建立各類(lèi)融資平臺(tái)。平臺(tái)融資方式缺乏有效監(jiān)督和決策持續(xù)約束，容易造成債務(wù)規(guī)模失控，存在潛在的償債風(fēng)險(xiǎn)。由于絕大多數(shù)融資平臺(tái)缺乏經(jīng)營(yíng)性現(xiàn)金流，存量債務(wù)償還只能靠借新還舊，新建項(xiàng)目的融資任務(wù)每年增加，債務(wù)累加的復(fù)利還很高，如此造成債務(wù)余額指數(shù)式高速累加，依托地方政府信用隱性擔(dān)保的平臺(tái)融資模式危如累卵。
第二，融資成本高企。很多平臺(tái)達(dá)不到通過(guò)銀行貸款和公開(kāi)發(fā)債等正規(guī)方式籌集資金的資信水平，特別是2013年后金融監(jiān)管政策收緊，地方政府融資平臺(tái)通過(guò)非正規(guī)渠道融資的借款成本迅速提高，且期限較短。但是，地方自發(fā)自還債券利率基本與國(guó)債收益率持平。平臺(tái)模式與地方債券模式都是依托政府信用，最終還款都是依靠財(cái)政收入，而融資利率之間的差異在6%以上，甚至高達(dá)15%以上，存在系統(tǒng)性的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。
第三，項(xiàng)目實(shí)施效率低。地方政府的項(xiàng)目建設(shè)普遍采取相互分割的步驟，融資、投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)由不同的下屬機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)實(shí)施。地方融資平臺(tái)按照政府指令去找金融機(jī)構(gòu)借款，投資與建設(shè)一般由行業(yè)主管部門(mén)組建臨時(shí)指揮部來(lái)負(fù)責(zé)，普遍存在缺乏同類(lèi)項(xiàng)目實(shí)施經(jīng)驗(yàn)的硬傷，設(shè)計(jì)與施工招投標(biāo)普遍不規(guī)范。項(xiàng)目建成后不管質(zhì)量如何，直接移交給某事業(yè)單位或國(guó)有企業(yè)負(fù)責(zé)運(yùn)營(yíng)，這些運(yùn)營(yíng)單位缺乏運(yùn)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)和專(zhuān)業(yè)人員，往往成為安排各方官員關(guān)系戶(hù)的安樂(lè)窩。從這個(gè)流程看，重建設(shè)輕管理的問(wèn)題很突出，土地與資金資源浪費(fèi)的現(xiàn)象也非常嚴(yán)重，投資與運(yùn)營(yíng)效率很低。實(shí)際上，國(guó)內(nèi)市政公用行業(yè)市場(chǎng)化運(yùn)作已經(jīng)有接近20年的發(fā)展，已經(jīng)有一批能打通融資、投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)的全流程工作的專(zhuān)業(yè)投資運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)，但是在融資平臺(tái)融資比較方便的背景下，專(zhuān)業(yè)投資運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)獲取項(xiàng)目又會(huì)遇到各種限制，難以異地拓展業(yè)務(wù)，存在明顯的效率損失。
針對(duì)地方政府融資平臺(tái)支撐的傳統(tǒng)政府項(xiàng)目投融資模式，以2014年6月30日中央政治局會(huì)議審議通過(guò)《深化財(cái)稅體制改革總體方案》為起點(diǎn)，隨后，2014年8月31日全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)《關(guān)于修改<中華人民共和國(guó)預(yù)算法>的決定》，2014年9月21日國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》(國(guó)發(fā)【2014】43號(hào))，2014年9月26日國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》(國(guó)發(fā)【2014】45號(hào))，2014年11月16日國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資的指導(dǎo)意見(jiàn)》(國(guó)發(fā)〔2014〕60 號(hào))，2015年5月22日，國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財(cái)政部、發(fā)展改革委、人民銀行聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式的指導(dǎo)意見(jiàn)》(國(guó)辦發(fā)〔2015〕42號(hào))。財(cái)政部、國(guó)家發(fā)改委及有關(guān)部委就地方政府債務(wù)問(wèn)題、投融資體制改革、PPP等方面的工作，相繼印發(fā)超過(guò)50項(xiàng)部委規(guī)范性文件。除寧夏、西藏外的中國(guó)內(nèi)地29個(gè)省、直轄市和自治區(qū)政府發(fā)布了推廣PPP模式的實(shí)施意見(jiàn)或指導(dǎo)意見(jiàn)。
有關(guān)文件明確提出剝離地方政府融資平臺(tái)的政府融資職能，政府項(xiàng)目的推進(jìn)只有兩個(gè)合法途徑：一是省級(jí)政府在批準(zhǔn)的限額內(nèi)發(fā)行地方政府債券;二是通過(guò)PPP方式推進(jìn)政府項(xiàng)目。從實(shí)際情況來(lái)看，2015年度地方政府債券發(fā)行3.6萬(wàn)億元，其中一般債券5,000億元和專(zhuān)項(xiàng)債券1,000億元共計(jì)6000億元可以用于新建項(xiàng)目;2016年計(jì)劃發(fā)行1.18萬(wàn)億地方政府債券可以用于新建項(xiàng)目。截至2016年8月末，財(cái)政部全國(guó)PPP綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)收錄項(xiàng)目10313個(gè)，總投資12.3萬(wàn)億元，已簽約超過(guò)1.4萬(wàn)億元，而實(shí)際落地形成固定資產(chǎn)的金額遠(yuǎn)低于這個(gè)數(shù)字。相對(duì)于國(guó)內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施每年超過(guò)10萬(wàn)億元的總投資，地方債券和PPP兩項(xiàng)渠道發(fā)揮的作用還很有限，大部分基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的融資還是以平臺(tái)為主。特別是有關(guān)部委大力推進(jìn)的PPP運(yùn)動(dòng)，落地率太低，千億規(guī)模的PPP落地投資額相對(duì)于十萬(wàn)億計(jì)的實(shí)際基礎(chǔ)設(shè)施投資額，可以說(shuō)是杯水車(chē)薪�？梢院侠淼念A(yù)期，當(dāng)前乃至未來(lái)一段時(shí)間，地方政府債券和PPP這兩種模式，尚無(wú)法取代地方政府融資平臺(tái)的政府項(xiàng)目融資主渠道的地位，地方政府融資平臺(tái)仍然是地方政府不得不倚重的主流融資模式。
既然融資平臺(tái)不可能掃進(jìn)歷時(shí)的垃圾堆，并且還將發(fā)揮地方政府項(xiàng)目融資主渠道作用，就有必要分析平臺(tái)現(xiàn)在面臨的問(wèn)題的根源，并對(duì)癥下藥，探尋平臺(tái)的前程和出路。
對(duì)地方政府融資平臺(tái)進(jìn)行理性分析，有必要先厘清以下事實(shí)：
第一，平臺(tái)承擔(dān)城市化建設(shè)起步資金的籌集職責(zé)。在城市化建設(shè)的起步期，諸多基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目需要全面啟動(dòng)并超前建設(shè)，需要巨額的“第一桶金”才能打開(kāi)地方城市建設(shè)的新局面。而此時(shí)，土地價(jià)格較低，招商引資剛開(kāi)始還沒(méi)有產(chǎn)生穩(wěn)定稅收，社會(huì)資本懷疑發(fā)展前景難以大規(guī)模投入，唯有平臺(tái)迎難而上�？梢哉f(shuō)，國(guó)內(nèi)城市化發(fā)展取得重大成效的地方，平臺(tái)在初期融資中都起到絕對(duì)主導(dǎo)的作用。那些一開(kāi)始就靠廉價(jià)賣(mài)地的地方，難以持續(xù)推進(jìn)城區(qū)建設(shè)規(guī)劃的落實(shí)。
第二，諸多重大項(xiàng)目的邊界條件不清晰，唯有平臺(tái)才有能力組織實(shí)施。以上海新江灣城片區(qū)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目為例。1997年空軍將總面積9.45平方公里的江灣機(jī)場(chǎng)土地高價(jià)賣(mài)給上海城投，前幾年主要用于開(kāi)發(fā)動(dòng)遷房，如此，將虧損嚴(yán)重，當(dāng)然也可以列入政策性虧損處理銷(xiāo)賬。不過(guò)，上海城投利用國(guó)際智力資源，在2004年7月提出規(guī)劃建設(shè)“以21世紀(jì)知識(shí)型、生態(tài)型住宅區(qū)和花園城區(qū)為方向的新江灣”，并取得市政府在城市規(guī)劃調(diào)整方面的支持，進(jìn)行大規(guī)模高強(qiáng)度的包括地鐵、園林、道路等方面的投資，還免費(fèi)給復(fù)旦大學(xué)提供了3000畝土地用于新校區(qū)建設(shè)，充分發(fā)掘新江灣城土地的稀缺性和價(jià)值空間。2015年11月25日，信達(dá)以72.99億元競(jìng)得D7地塊，成交樓板價(jià)49152元/平米;2016年7月29日，融信集團(tuán)以31.55億元購(gòu)得B3地塊，樓面價(jià)5.3萬(wàn)元/平米，保本售價(jià)預(yù)計(jì)突破10萬(wàn)元/平米。上海城投憑借強(qiáng)大的融資能力和項(xiàng)目組織實(shí)施能力，借助規(guī)劃調(diào)整等公開(kāi)資源，給復(fù)旦提供免費(fèi)用地體現(xiàn)了公共機(jī)構(gòu)對(duì)區(qū)域發(fā)展的責(zé)任擔(dān)當(dāng)，用20-30年的運(yùn)作周期，實(shí)現(xiàn)了良好的經(jīng)濟(jì)效益與社會(huì)效益，為盤(pán)活存量土地資源消化城市建設(shè)歷時(shí)債務(wù)做出一個(gè)標(biāo)桿性項(xiàng)目。如果2000年前后，上海市就通過(guò)分片土地拍賣(mài)，或者找一家社會(huì)資本來(lái)總體實(shí)施該項(xiàng)目，效果肯定要差很遠(yuǎn)，有心者可以對(duì)比國(guó)內(nèi)部分城市引進(jìn)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商進(jìn)行老機(jī)場(chǎng)、老廠(chǎng)區(qū)片區(qū)開(kāi)發(fā)的效果差異。
第三，國(guó)內(nèi)市政公用行業(yè)普遍未建立起合適的收費(fèi)機(jī)制，平臺(tái)兜底項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)虧損。
第四，融資平臺(tái)依托政府信用和公開(kāi)資源才有生存發(fā)展的基礎(chǔ)。
第五，融資平臺(tái)為城市建設(shè)融資提供了時(shí)間差。
總之，在地方政府建立穩(wěn)定可靠的社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金來(lái)源渠道之前，在經(jīng)濟(jì)類(lèi)基礎(chǔ)設(shè)施價(jià)格機(jī)制建立和到位之前，融資平臺(tái)仍將是地方政府公共項(xiàng)目融資的主渠道。即使在PPP項(xiàng)目實(shí)施中，平臺(tái)也可以發(fā)揮政府指定的項(xiàng)目實(shí)施主體的關(guān)鍵作用，還可以作為項(xiàng)目收入不足的風(fēng)險(xiǎn)緩沖器，為各地成功實(shí)施PPP項(xiàng)目提供主導(dǎo)性和支撐性作用。
規(guī)范地方政府融資平臺(tái)行為，積極審慎發(fā)展PPP模式，才是靠譜的政府項(xiàng)目投融資體制改革轉(zhuǎn)型之路。
基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目融資和PPP模式的實(shí)施要點(diǎn) 篇2
首先給大家一個(gè)公式，首先PPP相當(dāng)于傳統(tǒng)上所說(shuō)的項(xiàng)目融資，加上EPC（設(shè)計(jì)施工總承包），加上O&M（運(yùn)用與維護(hù)）三個(gè)方面工作的全流程整合的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，所以它整體的復(fù)雜性比傳統(tǒng)意義上的一批EPC、O&M、PF都更強(qiáng)。傳統(tǒng)的施工企業(yè)EPC非常熟悉，但是對(duì)PF項(xiàng)目融資和O&M運(yùn)用與維護(hù)都不是特別熟悉，很多傳統(tǒng)的國(guó)有事業(yè)單位和運(yùn)營(yíng)主體在O&M比較強(qiáng)，但是在EPC這方面，控制設(shè)計(jì)建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)的能力相對(duì)比較弱。真正的PPP合格的社會(huì)資本，必須具備項(xiàng)目融資、設(shè)計(jì)施工總承、O&M這三項(xiàng)分段工作的組織或整合的能力，才真正能夠把PPP的事情做好。如果單個(gè)主體缺乏這方面的能力，應(yīng)該找相應(yīng)的合作伙伴一起組成聯(lián)合體履行這方面的職責(zé)。
基礎(chǔ)設(shè)施涉及的主要行業(yè)，按照通行的分類(lèi)規(guī)則，基礎(chǔ)設(shè)施分為社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施和經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)設(shè)施。社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施主要指的是服務(wù)于人本身的公共服務(wù)項(xiàng)目，包括醫(yī)療、老年護(hù)理、教育、體育、休閑、安全這方面的，而經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)設(shè)施不只是服務(wù)于人本身，還要服務(wù)于區(qū)域內(nèi)的工商業(yè)企業(yè)主體，如交通、電力、供氣供熱、垃圾處理等，這方面的要注意區(qū)分。
在PPP做得比較好的英國(guó)，它的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)在這方面已經(jīng)基本上私有化了，而它的社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施方面，采取的是PFI和PF2的政府采購(gòu)的PPP模式。法國(guó)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)設(shè)施大量的是特許經(jīng)營(yíng)模式，我們國(guó)家在經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)設(shè)施的PPP方面，更多的要學(xué)習(xí)法國(guó)的特許經(jīng)營(yíng)模式。在社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施方面，更多的要學(xué)習(xí)英國(guó)的PFI和PF2的模式。
下一個(gè)頁(yè)面是基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的主要特征�；A(chǔ)設(shè)施是為當(dāng)?shù)氐睦习傩蘸彤?dāng)?shù)氐墓ど唐髽I(yè)主體提供大家都需要的核心的公共服務(wù)設(shè)施。因?yàn)榛A(chǔ)設(shè)施是人人都需要的基本公共服務(wù)，所以它的需求彈性比較低，需求數(shù)量是可以獨(dú)立于經(jīng)濟(jì)周期的，是穩(wěn)定可預(yù)測(cè)的，基礎(chǔ)設(shè)施的初始投資成本很高，很難以重復(fù)建設(shè)，很難想象一個(gè)城市可以建兩套相互競(jìng)爭(zhēng)的供水網(wǎng)絡(luò)、供氣網(wǎng)絡(luò)、地鐵網(wǎng)絡(luò)，這是不可能的。但是一旦建成以后，新增的每單位邊際成本低，所以基礎(chǔ)設(shè)施具有自然壟斷性。因?yàn)榛A(chǔ)設(shè)施提供的是基本公共服務(wù)，而基本公共服務(wù)的最終提供責(zé)任者是當(dāng)?shù)卣�，所以政府的基本公共服�?wù)的提供主體承擔(dān)比較強(qiáng)的規(guī)制，這也符合現(xiàn)代政府的公共治理的基本準(zhǔn)則，所以政府的基礎(chǔ)設(shè)施類(lèi)提供公共服務(wù)的主體對(duì)方方面面的監(jiān)管是非常嚴(yán)格的。
基礎(chǔ)設(shè)施的經(jīng)濟(jì)壽命很長(zhǎng)。例如，都江堰水利工程是秦始皇時(shí)期建的，到現(xiàn)在已經(jīng)2000年多年的歷史。北京的地鐵六十年代建的，現(xiàn)在已經(jīng)六十來(lái)年了。如果不出大的事故，再用兩、三百年是沒(méi)有問(wèn)題的。基礎(chǔ)設(shè)施相對(duì)于電視機(jī)生產(chǎn)線(xiàn)、汽車(chē)生產(chǎn)線(xiàn)這種其他的固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目的很大的區(qū)別，就基礎(chǔ)設(shè)施的使用壽命可能長(zhǎng)達(dá)30年、50年、100年、1000年�；A(chǔ)設(shè)施有一個(gè)特征就是如果有收費(fèi)的話(huà)，它的收費(fèi)通常會(huì)建立按照通貨膨脹調(diào)整的收入調(diào)整機(jī)制。這些特征是以基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)和基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，相對(duì)于其他項(xiàng)目有一個(gè)比較鮮明的特征，就是它的現(xiàn)金流非常穩(wěn)定，產(chǎn)生定期按月、按季度或者按年穩(wěn)定的可預(yù)測(cè)，以及大多數(shù)情況下隨通貨膨脹調(diào)整的長(zhǎng)期收入，可以抵御傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)周期的沖擊。所以基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目在項(xiàng)目融資結(jié)構(gòu)中，資產(chǎn)負(fù)債率相對(duì)來(lái)說(shuō)比傳統(tǒng)的項(xiàng)目要高很多，可以達(dá)到80%甚至更高。
下一頁(yè)，對(duì)同一個(gè)收費(fèi)公路來(lái)說(shuō)，不同的收費(fèi)方式對(duì)于相關(guān)的主體，承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)狀況都是不一樣的。比如按公里收費(fèi)，就與通行的車(chē)輛是有關(guān)系的，但是如果按年票的方式，比如一年中通過(guò)這條路要收1000塊錢(qián)，那么一開(kāi)始買(mǎi)年票的數(shù)量與后面的日產(chǎn)的通行過(guò)程中具體通行車(chē)輛的數(shù)目關(guān)系就不是很大。我們?cè)谶M(jìn)行具體的基礎(chǔ)資產(chǎn)分析的時(shí)候，必須要把不同收費(fèi)方式的不同特征，進(jìn)行深入的具體的分析。
下一頁(yè)，是水務(wù)行業(yè)的價(jià)值鏈與投資。基礎(chǔ)設(shè)施不能簡(jiǎn)單的說(shuō)一個(gè)行業(yè)就是一定的投資風(fēng)險(xiǎn)收益特征，同一個(gè)行業(yè)不同的環(huán)節(jié)，風(fēng)險(xiǎn)收益特征產(chǎn)生的相關(guān)的對(duì)社會(huì)資本主體能力和資源的要求會(huì)有很明顯的區(qū)別。以水務(wù)行業(yè)里面的供水服務(wù)為例，水庫(kù)和引水管道是典型的資本密集型，一旦建成以后，后面的運(yùn)營(yíng)是很簡(jiǎn)單的。但是，從供水管道到制水廠(chǎng)環(huán)節(jié)，是資本密集型，加上后面長(zhǎng)期的可能長(zhǎng)達(dá)20年、30年甚至更長(zhǎng)時(shí)間的運(yùn)營(yíng)管理相關(guān)的。如水產(chǎn)，因?yàn)樗|(zhì)的變化和外部條件的變化，相關(guān)的水處理工藝也要根據(jù)相應(yīng)的調(diào)整，所以在運(yùn)營(yíng)管理方面的要求就比水庫(kù)和輸水管道要強(qiáng)很多。水廠(chǎng)的水出來(lái)以后，進(jìn)入城市供水管網(wǎng)。供水管網(wǎng)是資本密集型，加上基礎(chǔ)管理密集型。對(duì)技術(shù)管理方面的要求比較高，如重慶這樣的3D城市，首先管網(wǎng)的規(guī)劃必須與城市本身的地形走勢(shì)要直接相關(guān)，管網(wǎng)的走向要具體規(guī)劃好，而且出問(wèn)題的時(shí)候也能很快的找到管網(wǎng)的具體哪個(gè)地方出了問(wèn)題。水從管網(wǎng)到老百姓家里的時(shí)候，就是一個(gè)勞動(dòng)密集型的環(huán)節(jié)。比如收水費(fèi)以及老百姓家里供水的故障的`維護(hù)。
下一頁(yè)，項(xiàng)目融資的核心特征。首先，項(xiàng)目融資需要推出目的公司，因?yàn)檎獙?duì)這個(gè)項(xiàng)目公司的項(xiàng)目進(jìn)行嚴(yán)格的規(guī)制，包括成本費(fèi)用方面的規(guī)制。如果是不同項(xiàng)目的主體，規(guī)制是很難控制的。第二，規(guī)范的項(xiàng)目融資是基于項(xiàng)目本身的現(xiàn)金流的借款，包括股權(quán)融資和債務(wù)融資，選擇依據(jù)就是項(xiàng)目本身的現(xiàn)金流。風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)結(jié)構(gòu)是項(xiàng)目融資最核心的內(nèi)容，是基于把某一項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)交給最能承擔(dān)某項(xiàng)內(nèi)容的特定合作伙伴的方式，在具體的操作過(guò)程中，首先要有專(zhuān)業(yè)人士把項(xiàng)目相關(guān)的具體風(fēng)險(xiǎn)給列出來(lái)，然后要把相關(guān)的合作伙伴的能力資源列出來(lái)，把兩邊進(jìn)行匹配，形成比較好的風(fēng)險(xiǎn)分配架構(gòu)，在此基礎(chǔ)上設(shè)置比較好的交易結(jié)構(gòu)和合同結(jié)構(gòu)，這是項(xiàng)目融資的核心。
項(xiàng)目融資還有一個(gè)特點(diǎn)，對(duì)項(xiàng)目發(fā)起人要承擔(dān)有限責(zé)任，如果真正實(shí)現(xiàn)了有權(quán)追索，對(duì)他來(lái)說(shuō)就是表外融資。有權(quán)追索要根據(jù)實(shí)際情況，比如SPO項(xiàng)目公司是新成立的，股權(quán)投資人，特別是債務(wù)人智能化，要求項(xiàng)目發(fā)起人在特定階段，比如在項(xiàng)目建設(shè)期到穩(wěn)定運(yùn)營(yíng)期要承擔(dān)一定的擔(dān)保責(zé)任，或者是一定金額的擔(dān)保責(zé)任。
基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目融資在全球主要有三類(lèi)模式：一類(lèi)是有政府下屬機(jī)構(gòu)主導(dǎo)的模式，這種模式也是全球比較通行的模式。比如美國(guó)密西西比流域管理局，負(fù)責(zé)整個(gè)密西西比流域的水務(wù)方面的授權(quán)管理。還有著名的紐約港務(wù)區(qū)，負(fù)責(zé)紐約港，包括曼哈頓地區(qū)城市基礎(chǔ)設(shè)施和土地一級(jí)開(kāi)發(fā)。所以平臺(tái)模式也是一種通用的模式。
還有一種在英國(guó)比較主流的模式，就是私有化模式。在英國(guó)，撒切爾首相搞私有化之后，英國(guó)的經(jīng)濟(jì)類(lèi)基礎(chǔ)設(shè)施是既服務(wù)于人，又服務(wù)于工商企業(yè)的經(jīng)濟(jì)類(lèi)的基礎(chǔ)設(shè)施，已經(jīng)基本實(shí)現(xiàn)了私有化。
PPP模式是介于政府平臺(tái)模式和私有化模式之間的實(shí)施基礎(chǔ)設(shè)施模式，最早是在英國(guó)80年代私有化之后開(kāi)始推行的針對(duì)還沒(méi)有私有化的社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施，包括醫(yī)療、養(yǎng)老以及一些行政類(lèi)的基礎(chǔ)設(shè)施，所做的以政府采購(gòu)為基礎(chǔ)的。公司合作模式是一種相對(duì)比較復(fù)雜的模式。政府平臺(tái)模式因?yàn)樵诩夹g(shù)管理方面存在一些困難，在私有化方面還不成熟，就采取了由商業(yè)部門(mén)和公共部門(mén)以平等合作的方式來(lái)推進(jìn)的模式，這種模式的要求是非常高的。
這三種模式，政府平臺(tái)模式在我國(guó)是主導(dǎo)模式，私有化模式在國(guó)內(nèi)還比較少見(jiàn)。公司合作模式是最近兩年才流行起來(lái)的，整體發(fā)生的作用還比較弱。項(xiàng)目融資的資金來(lái)源在全世界都差不多。首先，項(xiàng)目融資最先要解決股權(quán)融資，股權(quán)融資包括項(xiàng)目發(fā)起人、專(zhuān)業(yè)投資人、財(cái)務(wù)投資人。因?yàn)榭梢猿袚?dān)比較高的財(cái)務(wù)杠桿，所以搞一些民股私債的家庭融資，隨后政府和國(guó)際性組織如亞行，亞投行，可以提供一些發(fā)展性資金，還有商業(yè)化的銀行貸款和短期資金。
在圖中，資產(chǎn)證券化在資金來(lái)源中是一個(gè)圓圈，放在中央。之所以這樣，是因?yàn)橘Y產(chǎn)證券化是針對(duì)現(xiàn)金流比較穩(wěn)定的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目�；A(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目前期的建設(shè)級(jí)風(fēng)險(xiǎn)是一個(gè)很重要的風(fēng)險(xiǎn)，所以它的前期建設(shè)階段一般很少采取資產(chǎn)證券化模式，更多的是一種找項(xiàng)目融資的模式。找專(zhuān)業(yè)投資人、財(cái)務(wù)投資人、債務(wù)融資，等項(xiàng)目建成以后，穩(wěn)定運(yùn)營(yíng)以后，現(xiàn)金流穩(wěn)定以后，再以資產(chǎn)證券化的方式讓前期的建設(shè)及投資者退出，去實(shí)施新的項(xiàng)目。
投資者分成兩類(lèi)：一類(lèi)是財(cái)務(wù)投資者。大多數(shù)金融機(jī)構(gòu)都是財(cái)務(wù)投資者，它們參與這個(gè)項(xiàng)目主要是為了到期收回投資，取得獲利的投資回報(bào)；第二類(lèi)是戰(zhàn)略投資者。戰(zhàn)略投資者又分成兩類(lèi)：一類(lèi)是公共投資者，一類(lèi)是專(zhuān)業(yè)投資者。公共投資者大多是政府融資平臺(tái)，他們的主要職能是代表地方政府把這個(gè)項(xiàng)目能夠正常的保質(zhì)保量的實(shí)施起來(lái)，能夠發(fā)揮它的作用，他不太在乎這個(gè)項(xiàng)目本身的投資收益。很重要的投資者，稱(chēng)為專(zhuān)業(yè)投資人，比如建筑施工企業(yè)、設(shè)備供應(yīng)商、運(yùn)營(yíng)商，他們參與這個(gè)項(xiàng)目和財(cái)務(wù)投資者及公眾投資者不一樣。他們除了一定參股，希望這部分股權(quán)能夠收回投資，取得獲利的收益以外，更多的是看著施工環(huán)節(jié)、設(shè)計(jì)供應(yīng)環(huán)節(jié)和運(yùn)營(yíng)管理環(huán)節(jié)的業(yè)務(wù)協(xié)同效應(yīng)，實(shí)現(xiàn)了整體的商業(yè)利益的最大化。所以這三類(lèi)投資之間，都有不同的利益訴求，在具體的項(xiàng)目融資結(jié)構(gòu)里面，要把三方不同利益數(shù)據(jù)的投資者通過(guò)一個(gè)投資合同和項(xiàng)目公司的章程，把他們的利益統(tǒng)一起來(lái)，能夠?qū)崿F(xiàn)項(xiàng)目公司的正常運(yùn)作。
下一頁(yè)列了債務(wù)融資的方式。在基礎(chǔ)設(shè)施這方面，解決了股權(quán)融資，后面的債務(wù)融資相對(duì)來(lái)說(shuō)就比較容易一些。
PPP中的第一個(gè)P，是承擔(dān)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)提供責(zé)任的公共部門(mén)，包括適合法律資格的政府機(jī)構(gòu)、事業(yè)單位和國(guó)有企業(yè)。現(xiàn)在國(guó)內(nèi)的PPP，把國(guó)有企業(yè)和事業(yè)單位排除在外，可能在實(shí)務(wù)過(guò)程中會(huì)出現(xiàn)一些。
第二個(gè)P，是按照市場(chǎng)化機(jī)制運(yùn)作的商業(yè)機(jī)構(gòu)，目前國(guó)內(nèi)主要的專(zhuān)業(yè)投資者是有條件轉(zhuǎn)型建筑施工企業(yè)和地方政府平臺(tái)公司。從目前的情況看，外資和民營(yíng)機(jī)構(gòu)發(fā)揮作用的意愿、能力和空間都是有限的。
第三個(gè)P，主要是合作機(jī)制。這是PPP核心的理念，包括物有所值評(píng)價(jià)。所謂的物有所值評(píng)價(jià)就是用PPP的方式，或者用傳統(tǒng)的方式，對(duì)項(xiàng)目全生命周期的綜合成本是有優(yōu)勢(shì)的。第二個(gè)就是合適的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)結(jié)構(gòu)，就是要把某項(xiàng)目相關(guān)的某一類(lèi)特定風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)到最能承擔(dān)這個(gè)風(fēng)險(xiǎn)的某個(gè)特定主體來(lái)承擔(dān)。第三個(gè)講的是全生命周期的長(zhǎng)期合作伙伴關(guān)系，這對(duì)政府方和社會(huì)資本方，都用一種平等協(xié)商、互惠互利的方式來(lái)推動(dòng)合作關(guān)系。第三方面是政府方案、社會(huì)資本方案，都要實(shí)現(xiàn)幾方利益之間的統(tǒng)籌評(píng)估。
實(shí)施PPP的目的。公共機(jī)構(gòu)實(shí)施PPP的目的主要是，他自己可能缺乏足夠的先進(jìn)技術(shù)和管理經(jīng)驗(yàn)，要引進(jìn)先進(jìn)技術(shù)和管理經(jīng)驗(yàn)，目的是建立項(xiàng)目全生命周期的綜合成本。第二在城市建設(shè)的高峰期，需要通過(guò)平移方式來(lái)落實(shí)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)維護(hù)資金。第三是通過(guò)PPP的方式有效盤(pán)活存量資產(chǎn)，解決歷史債務(wù)問(wèn)題。
商業(yè)機(jī)構(gòu)參與PPP的目的，主要是為獲取穩(wěn)定的長(zhǎng)期回報(bào)，不。。希望獲得太高的超額利潤(rùn)�；A(chǔ)設(shè)施提供的是基本公共服務(wù)，政府對(duì)價(jià)格、社會(huì)資本的利潤(rùn)，都會(huì)實(shí)行嚴(yán)格的監(jiān)管，如果獲得超額利潤(rùn)，那就意味著政府失控。
用戶(hù)和市民目的是支持PPP享有價(jià)格合理、品質(zhì)合格的公共產(chǎn)品和服務(wù)。需要注意的是，如果過(guò)分強(qiáng)調(diào)公眾利益的最大化，一旦最大化以后就可能影響其他兩方面的利益，就造成PPP機(jī)制的失衡。
適合PPP項(xiàng)目，應(yīng)該是資本密集型，技術(shù)密集型，要有穩(wěn)定現(xiàn)金流，技術(shù)和需求穩(wěn)定。幾個(gè)方面都要同時(shí)具備。有些項(xiàng)目，可能今年是資本密集型，但是管理很簡(jiǎn)單，那么這時(shí)候就可以通過(guò)平臺(tái)借款，各種招投標(biāo)來(lái)解決。PPP更強(qiáng)調(diào)的是未來(lái)幾十年后的技術(shù)管理方面的運(yùn)營(yíng)能力的要求。
穩(wěn)定現(xiàn)金流也很重要。如果缺乏穩(wěn)定現(xiàn)金流，在后面，特別是在國(guó)內(nèi)，財(cái)政支付能力不穩(wěn)定的情況下，就很容易出現(xiàn)支付問(wèn)題。
要成功實(shí)施PPP項(xiàng)目，對(duì)政府來(lái)說(shuō)，要遵守信用，處理事情要采取協(xié)商的方式，特別是需要有監(jiān)管的能力。如果缺乏能力，就寧愿不搞。其次要有清晰的改革招商目的，就是前面講的三點(diǎn)，不能夠摻雜其他的目的。一個(gè)地方特別是地市級(jí)，要搞一個(gè)規(guī)范的PPP項(xiàng)目，最好是當(dāng)?shù)氐氖形瘯?shū)記親自要指導(dǎo)，要有強(qiáng)有力的政策領(lǐng)導(dǎo)。執(zhí)行力強(qiáng)的工作團(tuán)隊(duì)不僅僅是中介機(jī)構(gòu)，還包括當(dāng)?shù)卣揭嬲娜閰⑴c，要在此過(guò)程中執(zhí)行規(guī)范合適的程序。因?yàn)镻PP前期的費(fèi)用很高，對(duì)投資者參與這個(gè)項(xiàng)目的成本也很高。
第二個(gè)P，要引進(jìn)真正的具有先進(jìn)技術(shù)和管理經(jīng)驗(yàn)，并且有長(zhǎng)期投資能力的戰(zhàn)略投資者。PPP項(xiàng)目的投資回收期很長(zhǎng)，很多可能到15年20年，短期資金是應(yīng)付不了PPP項(xiàng)目的投資需求。要求投資者既要有錢(qián)又要有本事，能夠看出PPP長(zhǎng)期回報(bào)的盈利模式。
第三，機(jī)制方面要實(shí)現(xiàn)各方利益的合理分配和平衡。任何一方面的失衡都可能會(huì)影響PPP項(xiàng)目的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。
PPP項(xiàng)目在國(guó)內(nèi)不是一個(gè)新的項(xiàng)目，國(guó)內(nèi)已經(jīng)執(zhí)行了非常多的項(xiàng)目。相當(dāng)一批項(xiàng)目出現(xiàn)了這樣和那樣的問(wèn)題，歸納起來(lái)主要在以下幾個(gè)方面：一是很多項(xiàng)目的建設(shè)規(guī)模遠(yuǎn)高于城市實(shí)際需要，造成了項(xiàng)目建成以后，沒(méi)辦法發(fā)揮正常的效應(yīng)，出現(xiàn)了支付問(wèn)題。比如水廠(chǎng)就存在這種問(wèn)題。第二，程序不規(guī)范，采用一對(duì)一談判、拍賣(mài)、簡(jiǎn)單招標(biāo)等不合適的融資方式，最后造成方方面面對(duì)這個(gè)程序進(jìn)行攻擊，出了一些問(wèn)題。第三是政府監(jiān)管不到位。比如很多污水處理廠(chǎng)偷排，部分環(huán)節(jié)不徹底的改革，現(xiàn)在在國(guó)內(nèi)是比較大的問(wèn)題。
PPP的很多做法，與現(xiàn)在的工程招投標(biāo)法，政府采購(gòu)法，都存在一些不一致地方。PPP這方面的失敗，就引進(jìn)了一些無(wú)知無(wú)畏的財(cái)務(wù)投資者。有一些投資者認(rèn)為公共項(xiàng)目在政府手里效率一，如果拿到以后靠倒賣(mài)合同就可以獲得超額收益。這在前一輪的市政公用行業(yè)市場(chǎng)化項(xiàng)目中出現(xiàn)了很多案例，這些案例造成的教訓(xùn)非常深刻的，財(cái)務(wù)投資者和政府方面都付出了非常高的成本，可能采取了違規(guī)的高成本的固定回報(bào)模式，增加了地方政府債務(wù)的負(fù)擔(dān)。財(cái)政部在每一次的文件中，每一次的會(huì)議中都特別強(qiáng)調(diào)PPP不能搞固定回報(bào)，搞固定回報(bào)違反了相應(yīng)的監(jiān)管規(guī)定。沒(méi)有專(zhuān)業(yè)中介機(jī)構(gòu)支持的政府工作團(tuán)隊(duì)有投資者的專(zhuān)業(yè)能力存在很大差距。雖然有些投資者通過(guò)欺負(fù)政府專(zhuān)業(yè)能力不足拿到項(xiàng)目，簽了一個(gè)好合同，在執(zhí)行過(guò)程中會(huì)知道出一些問(wèn)題。所以大家參與項(xiàng)目最好希望項(xiàng)目的前期工作有專(zhuān)業(yè)的中介機(jī)構(gòu)為政府做前期的工作。
特別講的是牽頭咨詢(xún)機(jī)構(gòu)。牽頭咨詢(xún)機(jī)構(gòu)在PPP項(xiàng)目中發(fā)揮的作用非常重要，有以下幾點(diǎn)。
第一，要做到協(xié)調(diào)溝通各方。溝通各方包括3個(gè)條件，當(dāng)?shù)厥形瘯?shū)記以下，包括分管市長(zhǎng)、分管副市長(zhǎng)，相關(guān)的委辦廳局的主要人員，要用專(zhuān)業(yè)的，用他們聽(tīng)得懂的語(yǔ)言，讓他們接受PPP的運(yùn)作方法和經(jīng)驗(yàn)。
第二，讓有興趣參與項(xiàng)目的社會(huì)資本和專(zhuān)業(yè)投資者能夠信任這個(gè)項(xiàng)目的程序是規(guī)范的，愿意參與這個(gè)項(xiàng)目。方方面面的專(zhuān)業(yè)工作團(tuán)隊(duì)之間，包括技術(shù)方面、財(cái)務(wù)方面、法律方面、程序方面等要做比較好的溝通，就是要負(fù)責(zé)專(zhuān)業(yè)統(tǒng)籌到底。任何一方面的專(zhuān)家，都可以說(shuō)這方面的問(wèn)題他可能不懂，但是你作為牽頭咨詢(xún)機(jī)構(gòu)的項(xiàng)目負(fù)責(zé)人，必須要有能力有資源在碰到問(wèn)題以后，能找到解決相關(guān)問(wèn)題的方式，并且還不能時(shí)間太長(zhǎng)。你必須通過(guò)電話(huà)、郵件等在很短時(shí)間內(nèi)把碰到的大家解決不了的問(wèn)題，通過(guò)自己的方式來(lái)解決。
第三，控制推行程序。涉及的政府方和社會(huì)資本方，包括專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)方，這些方面都要在牽頭咨詢(xún)機(jī)構(gòu)項(xiàng)目負(fù)責(zé)人的指導(dǎo)下，按照確定的時(shí)間表來(lái)推進(jìn)項(xiàng)目的實(shí)施，這方面的要求也很高。要完成這個(gè)項(xiàng)目的工作，對(duì)牽頭咨詢(xún)機(jī)構(gòu)的專(zhuān)業(yè)團(tuán)隊(duì)的專(zhuān)業(yè)人員、項(xiàng)目負(fù)責(zé)人的要求還是非常高的。
在國(guó)內(nèi)要真正PPP平穩(wěn)的往前推，在以下幾個(gè)方面還要做很多工作。一是要提供比PPP理念和模式相適應(yīng)的比較高層級(jí)的法律法規(guī)的支持，目前最高層級(jí)的是部門(mén)規(guī)章，本身的法律保障效率還是有限的。
第二，需要培育合格的專(zhuān)業(yè)投資者。目前國(guó)內(nèi)參加PPP項(xiàng)目的主要是建筑施工企業(yè)。建筑施工企業(yè)在建筑施工方面比較專(zhuān)業(yè)，但是在項(xiàng)目融資方面，對(duì)金融市場(chǎng)的熟悉程度和運(yùn)營(yíng)及維護(hù)方面的能力還是比較不足的。這方面可能需要5—10年的能力培養(yǎng)才能成為一個(gè)合格的專(zhuān)業(yè)投資者。
第三，國(guó)內(nèi)目前的金融機(jī)構(gòu)更加適用于以這體融資短期的3—5年融資為主，還不適應(yīng)需要15年、20年、30年這樣長(zhǎng)期的項(xiàng)目融資的PPP項(xiàng)目融資需求，所以在監(jiān)管政策方面，金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)管理方面，互補(bǔ)性管理方面都需要進(jìn)行全面的調(diào)整，才能適應(yīng)PPP項(xiàng)目的需求。
另外就是牽頭咨詢(xún)機(jī)構(gòu)。目前合格的牽頭咨詢(xún)機(jī)構(gòu)和專(zhuān)業(yè)人員，確實(shí)還是比較稀缺的資源，這方面也需要比較長(zhǎng)時(shí)間的培養(yǎng)。因?yàn)檫@種能源的培養(yǎng)可能需要5年左右的時(shí)間才能真正的培養(yǎng)出來(lái)，各級(jí)政府特別是PPP組織實(shí)施和監(jiān)管的政府，它的公共治理能力的提升，就是政府還把它整個(gè)停留在行政管理階段，它適用于官和民的關(guān)系，不適用于平等的協(xié)商方式。以整合方面的資源，大家合作的方式來(lái)進(jìn)行公共社會(huì)的方式。所以政府在行為方式方面還需要比較大的提升。
還有一點(diǎn)，除了翻譯國(guó)外的一些文本，更要注意的就是要原原本本的總結(jié)國(guó)內(nèi)國(guó)外在PPP方面實(shí)施的經(jīng)驗(yàn)。比如英國(guó)的PPP先行機(jī)構(gòu)，它們現(xiàn)在在這方面做的比較多，但是他們的很多PPP項(xiàng)目也是有經(jīng)驗(yàn)又有教訓(xùn)的。我們?cè)趯W(xué)習(xí)經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)，也要把他們的教訓(xùn)要進(jìn)行充分的掌握，提升我們的操作能力。
下一頁(yè)講平臺(tái)融資模式和項(xiàng)目融資模式。平臺(tái)融資模式中金融機(jī)構(gòu)相對(duì)來(lái)說(shuō)都比較熟悉，他的主要融資處理是政府部門(mén)，包括政府的平臺(tái)公司。而項(xiàng)目融資模式是新成立的，專(zhuān)門(mén)做基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的項(xiàng)目公司。在平臺(tái)模式下，政府是實(shí)際控制人和隱形債務(wù)人，提供各種各樣的顯性的和隱形的擔(dān)保。在項(xiàng)目融資模式下，政府的職責(zé)相對(duì)來(lái)說(shuō)比較清晰，負(fù)責(zé)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)、財(cái)政補(bǔ)貼、政府購(gòu)買(mǎi)和監(jiān)管，跟項(xiàng)目公司的風(fēng)險(xiǎn)是有效隔離的。它承擔(dān)的是有限責(zé)任，不是兜底責(zé)任。
在平臺(tái)模式上，外來(lái)資本的投資方式是債權(quán)模式，有一些股權(quán)，更多的還是民國(guó)時(shí)代的模式。而在項(xiàng)目融資模式下，它是真正的股權(quán)融資，承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的股權(quán)融資和債權(quán)融資。在平臺(tái)模式下，回收投資是依賴(lài)于土地財(cái)政，依賴(lài)于強(qiáng)迫外部信用增級(jí)，融資期限一般是5年左右。
項(xiàng)目融資模式下，它是依賴(lài)項(xiàng)目本身的經(jīng)營(yíng)收入，依賴(lài)于項(xiàng)目的第一還款來(lái)源，一般的融資期限是10—30年，在這方面，金融機(jī)構(gòu)包括參與項(xiàng)目的資本都要有這方面的調(diào)整。
國(guó)內(nèi)的地方融資平臺(tái)是基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目融資的一個(gè)主體，并在未來(lái)相當(dāng)一段時(shí)間中，平臺(tái)還是發(fā)揮主導(dǎo)的，PPP還需要相當(dāng)?shù)臅r(shí)間才能真正具備平臺(tái)的條件�，F(xiàn)在的問(wèn)題確實(shí)比較嚴(yán)比較多，一個(gè)很突出的問(wèn)題就是平臺(tái)的債務(wù)是不可持續(xù)的。但這種債務(wù)是承擔(dān)公益事業(yè)的兜底責(zé)任，為政府，特別是地方政府在財(cái)力不足的情況下推動(dòng)城鎮(zhèn)化建設(shè)承擔(dān)責(zé)任，承擔(dān)累積起來(lái)的債務(wù)負(fù)擔(dān)。對(duì)地方政府來(lái)說(shuō)，目前在推廣推行PPP的同時(shí)，也要注意規(guī)范和培育一種強(qiáng)的平臺(tái)，地市級(jí)政府最好能培育一個(gè)兩岸合作，兩岸一家的平臺(tái)。要維護(hù)好平臺(tái)的信用，把相關(guān)的公共資源往平臺(tái)方面進(jìn)行聚集，打城市建設(shè)資金需求的時(shí)間差。
平臺(tái)問(wèn)題的解決，取決于公共產(chǎn)品和公共服務(wù)價(jià)格的形成和調(diào)整監(jiān)督機(jī)制的形成。只要項(xiàng)目本身有穩(wěn)定的現(xiàn)金流，有合理的收入分班模式，PPP也能做到。如果缺乏合理的收入回報(bào)模式，不管是平臺(tái)和PPP，要做好基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目都是很困難的。就是說(shuō)，隨著國(guó)內(nèi)市政公用行業(yè)的發(fā)展，會(huì)在未來(lái)10年左右有一種比較大的并購(gòu)重組，現(xiàn)在很多參與PPP的市場(chǎng)主體，包括原來(lái)一些發(fā)達(dá)地區(qū)的地方融資平臺(tái)，可能是未來(lái)整合其他地區(qū)的市政公用行業(yè)的主體。在這個(gè)過(guò)程里面，要發(fā)揮它的EPC方面的能力，平臺(tái)要發(fā)揮它在項(xiàng)目融資和運(yùn)營(yíng)管理方面的能力。如果能取得金融機(jī)構(gòu)，特別是財(cái)務(wù)投資者保險(xiǎn)資金、養(yǎng)老金等常見(jiàn)資金的支持，可能會(huì)成為未來(lái)并購(gòu)別的市場(chǎng)的主體。
最后總結(jié)一下，PPP項(xiàng)目涉及政府、社會(huì)資本、社會(huì)公眾長(zhǎng)達(dá)20—30年的長(zhǎng)期合作伙伴關(guān)系，不同階段還會(huì)涉及設(shè)計(jì)、施工、運(yùn)營(yíng)、供應(yīng)商等很多主體，提供的產(chǎn)品往往與普通老百姓的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)相關(guān)的基本公共產(chǎn)品與公共服務(wù)。從這個(gè)意義上講，PPP不是簡(jiǎn)單的行政管理問(wèn)題，也不是簡(jiǎn)單的民事合同關(guān)系和政府管理關(guān)系，而是一個(gè)涉及到多方主體的長(zhǎng)期合作關(guān)系和多元利益持續(xù)長(zhǎng)達(dá)幾十年博弈的公共治理問(wèn)題。所以PPP核心的關(guān)鍵詞是公共治理問(wèn)題，核心在于公共治理機(jī)制的有效建立，和隨著運(yùn)行過(guò)程中出現(xiàn)的不同預(yù)計(jì)和不可預(yù)計(jì)的問(wèn)題，公共治理機(jī)制調(diào)整和良性運(yùn)行。所以PPP項(xiàng)目的整個(gè)法制環(huán)境，對(duì)企業(yè)精神，對(duì)爭(zhēng)議解決機(jī)制等方面的要求是非常高的，也可以說(shuō)它是基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目實(shí)施的一種最為復(fù)雜的模式，需要方方面面的努力和培育，PPP項(xiàng)目才能夠積極穩(wěn)妥地往前推進(jìn)。
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