淺析DSU 的制度缺陷與改革的論文
一 引言
世貿(mào)組織的成功建立, 構(gòu)筑了一整套前所未有的國(guó)際司法程序, 其法律依據(jù), 主要來(lái)自名為“關(guān)于爭(zhēng)端解決規(guī)則與程序的諒解”的WTO 一攬子國(guó)際協(xié)定之附件Ⅱ(英文簡(jiǎn)寫(xiě)為DSU)。DSU 為WTO協(xié)議的履行提供了司法程序保障, 是國(guó)際公約領(lǐng)域的一次巨大進(jìn)步。WTO 爭(zhēng)端解決機(jī)制的成功, 體現(xiàn)為兩點(diǎn):一是單就其本身而言, 它成功解決了眾多的國(guó)際貿(mào)易糾紛案件, 在成員國(guó)家中樹(shù)立了司法公正的權(quán)威;二是相比之與其他并存于世的國(guó)際爭(zhēng)端解決途徑,如國(guó)際法院體系,WTO 爭(zhēng)端解決程序中運(yùn)用的司法技術(shù)更加的靈巧高效。依《馬拉喀什建立世界貿(mào)易組織協(xié)定》, 世貿(mào)項(xiàng)下的各種國(guó)際法義務(wù)各成員必須遵守, 亦即WTO 項(xiàng)下義務(wù)帶有強(qiáng)制性,而實(shí)現(xiàn)這種規(guī)則強(qiáng)制性的途徑, 最終體現(xiàn)在其他國(guó)際法體系中不存在的一套制度:WTO 裁決履行制度。
在DSU 共27 個(gè)條文中, 直接關(guān)于裁決履行制度規(guī)定的條款是第19 、21 、22 條共3 個(gè)條文, 且每一條之下款項(xiàng)眾多, 足見(jiàn)如何確保敗訴成員履行裁決這個(gè)問(wèn)題對(duì)整個(gè)世貿(mào)司法流程的重要意義。但是, 過(guò)去的一段時(shí)期表明,DS U 中的裁決履行程序規(guī)則, 還需要進(jìn)一步闡釋和改革完善, 以期能夠更好發(fā)揮它的核心目標(biāo):促進(jìn)成員對(duì)WTO 規(guī)則的遵守和確保成員貿(mào)易措施與有關(guān)協(xié)議義務(wù)的一致性。在各成員國(guó)已經(jīng)提交部長(zhǎng)大會(huì)的改革建議中, 一部分的焦點(diǎn)投向了DSU 第21 .5 條。DSU 第21 條共有8 款, 其中21.5 條款內(nèi)容涉及一個(gè)WTO 的獨(dú)有機(jī)制:對(duì)敗訴成員履行WTO 裁決或建議情況的復(fù)審制度(review mechanism),基本內(nèi)容是應(yīng)一當(dāng)事方申請(qǐng), 由一個(gè)依21.5 獲得授權(quán)的專(zhuān)家組(an Article21.5 panel , 下文簡(jiǎn)稱(chēng)“ 21.5 條專(zhuān)家組” , 以區(qū)別于通常意義上依DSU 第5 、6 條設(shè)立的專(zhuān)家組, 本文簡(jiǎn)稱(chēng)“普通專(zhuān)家組”)來(lái)審查敗訴方為履行WTO 裁決內(nèi)容而采取的各種措施(measures)是否符合有關(guān)協(xié)議的規(guī)定,以及是否能夠?qū)崿F(xiàn)裁決的各項(xiàng)要求。21.5 條是DS U 裁決履行制度中最重要的條款之一, 曾經(jīng)在多達(dá)12 個(gè)案子中被成員援用。在從GATT 體制向WTO 體系的過(guò)渡中, 21.5 條彌補(bǔ)了GATT 體系懦弱的執(zhí)行能力, 提升WTO 規(guī)則體系的規(guī)則導(dǎo)向性。仔細(xì)研究21 .5 條, 可以幫助我們了解這一制度的功能與缺陷, 以便為進(jìn)一步完善提供參考。
二21 .5 條在WTO 爭(zhēng)端解決中的功能與價(jià)值
DS U 規(guī)則體系的核心目標(biāo), 是試圖確保和提升所謂“多邊貿(mào)易體系的確定與可預(yù)見(jiàn)性” 。任何DS U 條款的制度價(jià)值, 都是為確保所有成員在WTO 各涵蓋協(xié)議項(xiàng)下的權(quán)利與義務(wù), 能夠被證實(shí)有效的貫徹落實(shí)(對(duì)DSU 核心目標(biāo)的表述, 可見(jiàn)DS U 文本第3 .2 條)。這種目標(biāo)深刻地影響了WTO 爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)(簡(jiǎn)稱(chēng)DSB , 為實(shí)施DS U 而設(shè)立的永久性機(jī)構(gòu))處理貿(mào)易糾紛案件的觀點(diǎn)與做法。而DSB 的所有工作, 又是保障WTO 項(xiàng)下各涵蓋協(xié)議不致成為一紙空文的利器。由于DSU 裁決履行制度共有3 條, 要正確理解21 .5 條的實(shí)際功能和制度價(jià)值, 有必要聯(lián)系21條的其他款項(xiàng)以及第19 、22 條的有關(guān)規(guī)定進(jìn)行分析。在WTO 處理一個(gè)貿(mào)易糾紛案件的通常流程中, 進(jìn)入裁決履行階段包括如下的環(huán)節(jié):首先, 一旦該案專(zhuān)家組或上訴機(jī)構(gòu)裁決認(rèn)定某一成員的被訴貿(mào)易措施違背了WTO 有關(guān)協(xié)議項(xiàng)下的義務(wù), 專(zhuān)家組或上訴機(jī)構(gòu)首先會(huì)建議該成員自覺(jué)糾正這一違規(guī)貿(mào)易措施, 或撤銷(xiāo)或修改之。一般來(lái)說(shuō),WTO 裁決履行程序到這一步才剛開(kāi)始, 一個(gè)完整的履行程序具體包含:確定敗訴方履行裁決所需的合理期限、對(duì)履行的情況進(jìn)行監(jiān)督、應(yīng)當(dāng)事方成員申請(qǐng)對(duì)履行情況進(jìn)行復(fù)審以及不履行時(shí)的授權(quán)報(bào)復(fù)等救濟(jì)措施的援用, 所有這些措施都是為了能確保敗訴方及時(shí)履行義務(wù)。DS U 第21 條的標(biāo)題是“對(duì)履行建議和裁決情況的監(jiān)督” , 因此, 21 條的時(shí)間效力, 是在確定敗訴方履行期限后到22 條規(guī)定的發(fā)生敗訴方不履行時(shí)對(duì)勝訴成員提供救濟(jì)措施(補(bǔ)償或授權(quán)報(bào)復(fù))之前。一份WTO 裁決生效后, 就進(jìn)入依21 .3 條規(guī)則確定的至多15 個(gè)月的敗訴方履行期限, 在此期限內(nèi),敗訴方除了按21 .6 條的規(guī)定最遲在履行期開(kāi)始的第六個(gè)月提交一份所謂的“履行情況報(bào)告”后, 沒(méi)有其他的義務(wù), 設(shè)立21 .5 條的功能, 就是在雙方當(dāng)事國(guó)就敗訴一方為履行裁決義務(wù)而采取的措施是否真實(shí)存在以及是否違反有關(guān)協(xié)議規(guī)定發(fā)生爭(zhēng)執(zhí)時(shí),賦予當(dāng)事國(guó)再次通過(guò)爭(zhēng)端解決機(jī)制解決執(zhí)行爭(zhēng)議的權(quán)利。之所以特別在裁決履行階段給予當(dāng)事方這種權(quán)利, 用意在于防止出現(xiàn)先有多邊體系裁決后又退回到依靠單邊行動(dòng)來(lái)履行裁決的尷尬局面, 從而將裁決履行階段整個(gè)地納入到多邊貿(mào)易體系監(jiān)管之下, 保證了多邊體系規(guī)則的有效適用。
在履行階段, 專(zhuān)家組或上訴機(jī)構(gòu)可以對(duì)成員如何履行裁決提供建議, 這種建議依DS U 規(guī)定來(lái)看是非強(qiáng)制性的, 第19 .1 條在表述上用了“可以” 一詞, 意即表明對(duì)履行方式所提的建議并非一項(xiàng)義務(wù)。更多的情況下專(zhuān)家組或上訴機(jī)構(gòu)對(duì)如何履行的問(wèn)題不置一詞, 而是將履行WTO 裁決的具體方式完全交給敗訴方自由決定。在“危地馬拉水泥案”中專(zhuān)家組明確界定了自己的職權(quán)范圍:由專(zhuān)家組或上訴機(jī)構(gòu)來(lái)作出包含裁決或建議內(nèi)容的報(bào)告, 在報(bào)告通過(guò)后, 其中所涉及的裁決或建議對(duì)敗訴方而言帶有強(qiáng)制性。但這些裁決或建議的內(nèi)容僅限于要求有關(guān)成員遵守WTO 相關(guān)協(xié)議規(guī)則, 消除違規(guī)貿(mào)易措施的違法性。關(guān)于究竟如何履行的問(wèn)題, 則屬于敗訴成員的所謂“自由裁量權(quán)”(discretion), 對(duì)此, 專(zhuān)家組或上訴機(jī)構(gòu)只會(huì)提供非強(qiáng)制性的“建議” 。
如果敗訴方最終選擇的履行方式?jīng)]有實(shí)現(xiàn)有效履行, 則這一問(wèn)題只好交由依21 .5 條啟動(dòng)的履行情況復(fù)審程序來(lái)解決了。專(zhuān)家組之所以秉持這樣的觀點(diǎn), 原因在于, 依一般國(guó)際公法原則, 主權(quán)國(guó)家有權(quán)自主決定履行國(guó)際公法義務(wù)的方式。事實(shí)上, 正是這一國(guó)際法原則, 給了21 .5 條存在的價(jià)值。爭(zhēng)端解決機(jī)制將裁決履行方式的決定權(quán)完全交給了敗訴方, 這種做法, 一方面符合第19 .1 條以及其背后的國(guó)際公法原則, 另一方面, 21 .1 條又要求成員的履行措施要符合WTO 有關(guān)協(xié)議的規(guī)定,兩個(gè)條款一并存在, 造就一種有趣的思維, 即:WTO 相信有關(guān)成員會(huì)善意的及時(shí)履行WTO 裁決或建議, 因此給了敗訴方極大的履行方式選擇自由, 這是出于維護(hù)國(guó)家主權(quán)的考慮;但是, 若事實(shí)證明敗訴方并未如人所愿的采取合法有效的措施履行WTO 裁決時(shí), 相應(yīng)的又賦予有關(guān)當(dāng)事方求助于21 .5 條履行情況復(fù)審制度的權(quán)利, 意圖使敗訴方最終能夠履行裁決。這種思維看起來(lái)相當(dāng)費(fèi)解, 因?yàn)槿绻麑?zhuān)家組或者上訴機(jī)構(gòu)在作出裁決報(bào)告時(shí)就一并規(guī)定合適的履行方式, 就完全沒(méi)有必要規(guī)定21 .5 條規(guī)則而造成又一次的訴訟負(fù)累。但依照“危地馬拉水泥案” 中專(zhuān)家組的理解, 21 .5 條在現(xiàn)行DSU 規(guī)則體系下則是很合理的。
三 結(jié)語(yǔ)
DSU 規(guī)則的改革, 一直是最受成員關(guān)注的議題, 就履行WTO 裁決來(lái)說(shuō), 還存在很多問(wèn)題, 除DSU 本身的制度缺陷外, 成員國(guó)國(guó)內(nèi)的說(shuō)客和利益集團(tuán)也是阻礙裁決履行的重要因素。隨著WTO 成員的不斷增多, 案件數(shù)量與日俱增, 明確和富于操作性的DSU 規(guī)則, 才是未來(lái)WTO 司法程序的發(fā)展方向。
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